民事公益訴訟程序立法規(guī)則的檢討

民事公益訴訟程序立法規(guī)則的檢討

2012年8月31日，2013年8月25日，11月28日。第二次會議通過了《民事訴訟法》。該程序被列入中國立法的一個新程序。該程序?qū)ΡＷo公共利益有重大影響。然而，從不同角度來看，相關(guān)規(guī)定的立法關(guān)于公共訴訟程序的規(guī)定存在一些問題，其立法趨勢體現(xiàn)了立法的科學性和合理性值得深入研究。一、公益訴訟程序立法應倡導概括性規(guī)定,并將“原則規(guī)定”培育為專門的原告、針對私權(quán)糾紛訴訟所謂立法傾向,具體到民事訴訟程序立法而言,指的是立法有關(guān)民事訴訟程序制度內(nèi)容、事項,以及法條規(guī)定的立法表現(xiàn)形式及其特征。《民事訴訟法》作為從訴訟程序的角度規(guī)范當事人訴訟行為,明確訴訟進行的程式與方式,以及人民法院認定案件事實及其裁判案件的程序性法律,為了保障訴訟的公平、公正以及規(guī)范當事人的訴訟行為,限制裁判上的恣意,世界各國在民事訴訟程序立法上,都無不嚴格遵循著程序法定的基本規(guī)則。所謂程序法定,不僅指的是有關(guān)訴訟的步驟、方式、順序必須由立法做出明確規(guī)定,以及“原則上法官及當事人均應嚴格遵守法定之程序、方式,以運作、進行訴訟程序,是即所謂程序法定之原則或嚴守法定程序之要求(程序方式嚴格性之要求)”然而,就立法新增公益訴訟程序的規(guī)定而言,不僅有關(guān)公益訴訟程序規(guī)定的法條數(shù)量很少,僅一個條文,而且有關(guān)公益訴訟程序具體內(nèi)容的規(guī)定也十分簡要與概括。立法除對于公益訴訟的范圍做了明確規(guī)定,即“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”,以及對于可以提起公益訴訟的主體作了“原則性規(guī)定”公益訴訟程序作為對公共利益進行司法救濟的程序制度,其保護利益的特殊性,客觀上不僅決定了該項程序與一般解決私權(quán)糾紛訴訟程序在訴訟范圍上的區(qū)別,也決定了該程序在諸多程序事項、內(nèi)容與規(guī)則上的不同,即整個程序機能與機制上的差異。例如:公益訴訟的原告人是否應當繳納訴訟費用?對于涉及眾多消費者權(quán)益的案件以及污染環(huán)境范圍廣泛的案件應當采用什么樣的管轄原則,是否仍然采用一般民事訴訟中的原告就被告的管轄原則?公益訴訟中的訴前財產(chǎn)保全是否仍然應當提供擔保?公益訴訟的原告與被告之間可否采用調(diào)解的方式解決公益權(quán)益糾紛?公益訴訟中的被告可否反訴原告?公益訴訟中的證明責任怎樣分配?涉及眾多消費者或者受害者的公益訴訟判決怎樣執(zhí)行?勝訴以后公益性賠償基金怎樣進行管理?這些作為公益訴訟所特有而為一般民事訴訟所沒有的問題,不僅涉及公益訴訟整個程序機制及其機能的發(fā)揮,也是公益訴訟程序立法中應當明確加以規(guī)定的問題。然而,新修《民事訴訟法》有關(guān)公益訴訟程序的立法規(guī)定,對于涉及公益訴訟程序機制的這些基本內(nèi)容、重大程序性事項與規(guī)則均未做出規(guī)定。可以說這種立法規(guī)定相對于一般訴訟程序規(guī)定而言,不僅在有關(guān)公益訴訟程序基本內(nèi)容、事項與規(guī)則的規(guī)定上十分原則、粗疏,而且從立法規(guī)定方式的角度上看,也體現(xiàn)出了十分明顯的簡要、概括的立法傾向。這種簡要式、概括性立法傾向的科學性、合理性及其立法指導思想的正確性,不僅值得商榷,也是存在重大問題的。二、民事程序立法中存在的問題《民事訴訟法》對于公益訴訟程序的立法規(guī)定,從民事司法實務、立法與司法解釋的權(quán)限、國家對于立法權(quán)與司法解釋權(quán)力的設置、程序保障,以及大陸法系國家民事訴訟程序立法規(guī)則的角度上看,存在以下問題。(一)公益訴訟原告人的受理與繳納訴訟費用所謂難以司法,是指從訴訟實務角度上看,按照現(xiàn)行立法有關(guān)公益訴訟程序的規(guī)定,人民法院難以受理以及幾乎無法審理公益訴訟案件。之所以如此,不僅與《民事訴訟法》所具有的“公法”性質(zhì)有關(guān),也與程序法定的基本原則存在直接的關(guān)系。從《民事訴訟法》性質(zhì)的角度上看,《民事訴訟法》雖然解決的是私權(quán)糾紛,但是按照學理上有關(guān)“公法主體至少有一方是國家或由國家授予公權(quán)并以公權(quán)主體身份參與法律關(guān)系者”從程序法定原則的角度上看,在民事訴訟中要保證法官對于訴訟程序的適用,或者說訴訟的進行以及有關(guān)程序事項的處理具有法律根據(jù),即“有法可依”,以及在法律規(guī)定的范圍或者條件下進行,以禁止法官在訴訟中的隨意性,立法就應當盡可能地對訴訟進行中所涉諸多程序事項、內(nèi)容與規(guī)則做出詳盡、具體與明確的規(guī)定。換言之,在程序法定的條件下,程序法有關(guān)訴訟程序的規(guī)定,不僅是法官確定當事人訴訟行為是否符合法律要求的評判標準,也是法官指揮訴訟進行以及處理訴訟中各種程序事項、問題與爭議的根據(jù)。如果立法對于訴訟程序以及司法審判中所涉諸多程序性問題沒有規(guī)定,或者不作規(guī)定,要法官在缺乏具體程序性法律規(guī)定的條件下,自行處理各種程序性事項與問題,不僅不符合《民事訴訟法》作為“公法”的基本性質(zhì),以及程序法定的基本規(guī)則,而且對于公益訴訟這種與一般訴訟存在較大差別,且尚處于探索過程中的程序適用而言,其不合理之處是顯而易見的。換言之,這種簡要、概括的立法規(guī)定方式,以及立法在程序內(nèi)容、事項與規(guī)則規(guī)定上的原則與粗疏,對于訴訟實務中具體適用程序?qū)徖戆讣姆ü俣?不僅多少有些強人所難,而且可以說根本無法受理案件以及進行案件審理。例如,就訴訟費用的繳納而言,由于立法在公益訴訟原告人是否應當繳納訴訟費用的問題上沒有明確規(guī)定,從案件受理的角度上講,無論是責成原告人交納還是允許不交納對于法院而言都難以決斷。因為就應當繳納的角度上看,其理由在于,公益訴訟雖然與一般的訴訟程序有所不同,但畢竟是規(guī)定在《民事訴訟法》中的一種程序制度,而《民事訴訟法》在總則的第118條規(guī)定:“當事人進行民事訴訟,應當按照規(guī)定交納案件受理費?！钡?條規(guī)定:“對當事人在適用法律上一律平等?！奔热弧睹袷略V訟法》在總則中明確規(guī)定了任何當事人都應當繳納訴訟費,且對于當事人在法律適用上一律平等,依理公益訴訟的原告人就應當繳納,因為公益訴訟雖然是有關(guān)公共利益的訴訟,然而,仍然是規(guī)定在《民事訴訟法》中的一種程序制度,無論從《民事訴訟法》立法體例還是邏輯關(guān)系的角度上講都應當遵循總則的有關(guān)規(guī)定,否則,從《民事訴訟法》總則與各具體程序制度邏輯關(guān)系的角度上看,總則規(guī)定就失去了對于具體程序制度的指導意義,不僅總則的規(guī)定本身沒有實際意義,也將導致《民事訴訟法》整個體例與邏輯體系上的矛盾與紊亂。然而,如果要求原告繳納訴訟費用,按照現(xiàn)行法律規(guī)定,公益訴訟的原告人只能是“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”。而這些與公益訴訟范圍相關(guān),且負有行政監(jiān)管職責的國家機關(guān)以及社會組織,其日常行政活動以及維持其行政管理活動的任何經(jīng)費,在目前財政撥款的行政體制條件下,都是專款專用,對于通常所涉賠償標的額十分巨大的公益訴訟而言,這些機關(guān)的訴訟費用從哪里開支?如果不交納訴訟費用,其問題不僅在于有違《民事訴訟法》第118條的規(guī)定和第8條關(guān)于當事人在適用法律上一律平等的基本訴訟原則,以及導致《民事訴訟法》整個立法體例與邏輯體系上的矛盾與紊亂,更重要的問題還在于,之所以不交納訴訟費的根本理由在于,它是“公益訴訟”,即不同于一般的私權(quán)訴訟。這條理由雖然看起來似乎很有道理,但是如果仔細斟酌,不僅這種論證問題的方式以及這種理由,而且就其認識觀念都是十分錯誤的,是嚴重違背現(xiàn)代程序法治的基本規(guī)則的。按照現(xiàn)代程序法治的基本原則以及程序法理,任何訴訟非經(jīng)法院判決是不可以確定案件性質(zhì)的,即便是涉及公共利益的訴訟也概莫能外。而這種認為只要是以維護公共利益的名義提起的訴訟,就無須交納訴訟費用的觀點,不僅違背了《民事訴訟法》有關(guān)訴訟當事人一律平等的基本訴訟原則,而且,就認識的角度上看,顯而易見屬于典型的“未審先定”,而“未審先定”,即任何非經(jīng)法院審理就確定案件性質(zhì)的做法與認識,不僅違背當今世界各國所共同追求的基本程序法治規(guī)則,而且在我國程序法治發(fā)展的歷史進程中,已是早就受到嚴厲批判的一種認識觀念,顯然,是不能以此為據(jù)的。又如訴訟調(diào)解的適用。訴訟調(diào)解不僅是目前司法審判實踐中最高人民法院大力提倡的糾紛解決方式,也是《民事訴訟法》總則第9條中的明確規(guī)定,然而由于立法沒有對于公益訴訟是否可以適用調(diào)解做出明確規(guī)定,對于審理公益訴訟案件的法官而言,是否可以適用調(diào)解的方式解決公益訴訟糾紛,也就成為了一個十分糾結(jié)的問題,可以說在現(xiàn)行規(guī)定的條件下也是一個幾乎無法操作適用的問題。因為,如果就《民事訴訟法》第9條有關(guān)調(diào)解的規(guī)定,以及目前司法審判的現(xiàn)實情況而言,似乎公益訴訟可以也應當適用訴訟調(diào)解的有關(guān)規(guī)定。但是,應當看到,訴訟調(diào)解作為一種解決糾紛的方式,其基本性質(zhì)在于,這是一種建立在當事人處分權(quán)基礎之上,且以私權(quán)糾紛為特定對象的解決方式。換言之,民事訴訟中之所以可以適用調(diào)解,其基本原因在于調(diào)解解決的是私權(quán)糾紛,即當事人自己的權(quán)利與利益,申言之,這種解決糾紛的方式不涉及國家、社會以及他人的合法利益。同時,調(diào)解這種糾紛解決方式除了性質(zhì)上屬于解決私權(quán)糾紛的方式以外,還有一個十分重要的特征,就是在調(diào)解解決糾紛的過程中,必須具有當事人之間一定程度的讓步,而就訴訟實務的情況來看,這種讓步不僅絕大多數(shù)是由原告方做出的,也大多是基于原告方在爭議的標的額以及賠償方式上的妥協(xié)與讓步才最終達成了調(diào)解協(xié)議。換言之,沒有原告方的妥協(xié)與讓步就不可能達成調(diào)解協(xié)議,也無法采用調(diào)解的方式解決糾紛。而法律上之所以同意以及認可調(diào)解,除其他方面的原因以外,十分重要的一點還在于調(diào)解中原告放棄的是自己的權(quán)利以及利益,在當事人處分權(quán)主義的主導下,這種對于自己權(quán)利與利益的放棄,只要不損害他人的合法權(quán)益當然也就無可非議。然而,公益訴訟不同,原告提起訴訟的目的以及維護的是公共權(quán)利,司法救濟的也是公共的利益,即不特定的多數(shù)人的利益,而非原告人自己的利益。既然公益訴訟涉及的是公共的利益非原告人自己的利益,依理原告人不僅不能自由處分,也是不能隨意放棄與讓步的。那么在公益訴訟中是否可以適用調(diào)解,對于法院以及具體審理公益訴訟案件的法官而言,也就成為了一個十分棘手以及難以決斷的問題。除此之外,對于公益訴訟應當采用什么樣的管轄原則,原告的訴前保全是否應當提供擔保,被告可否反訴原告,原告與被告的證明責任怎么分配,公益訴訟判決怎么執(zhí)行等諸多問題,由于立法都沒有明確規(guī)定,從司法審判實務以及程序法定基本原則的角度上看,可以說不僅法院難以受理公益訴訟案件,而且即便是受理了公益訴訟案件也難以進行審理。同時,由于立法在公益訴訟程序內(nèi)容、事項與規(guī)則規(guī)定上的原則與粗疏,從訴訟實務的角度上看,不僅法院難以受理案件以及根本無法具體審理案件,而且如果非要法院受理以及責成法官審理公益訴訟案件,在立法對于公益訴訟程序規(guī)定十分原則與粗疏的現(xiàn)實條件下,加上公益訴訟案件的復雜性,以及不同法院以及主審法官對于公益訴訟程序基本內(nèi)容與程序規(guī)則認識上的差異,司法實踐中有關(guān)公益訴訟案件的受理以及具體案件的審理,必然各行其是、五花八門,不僅易于導致公益訴訟司法審判的紊亂,也嚴重影響到法律的嚴肅性?？傊?立法把對公共利益進行司法救濟的訴訟程序制度,規(guī)定在《民事訴訟法》,即整個立法體例、基本原理與程序規(guī)則都是為私權(quán)救濟而設置,并以私權(quán)救濟為基本特征的法律中,立法對于公益訴訟程序的具體內(nèi)容、事項與程序規(guī)則又不做具體、詳盡的規(guī)定,從訴訟實務的角度上看,對于公益訴訟而言法院不僅難以司法,也極其易于導致司法的混亂以及亂司法。(二)立法與司法解釋的關(guān)系由于新修《民事訴訟法》對于公益訴訟程序采用的是簡要式、概括性的立法規(guī)定方式,即對于公益訴訟程序所涉諸多內(nèi)容、事項與程序規(guī)則都不做具體規(guī)定,因而,從司法實務的角度上看,要真正適用公益訴訟程序?qū)怖孢M行司法救濟,那么只能是一種解決辦法,或者說這種立法規(guī)定方式必然導致的結(jié)果,即由最高人民法院以司法解釋的方式來填補以及充實立法有關(guān)公益訴訟程序的規(guī)定。而這種通過最高人民法院采用司法解釋的方式來填補與充實公益訴訟程序制度基本內(nèi)容、事項與規(guī)則的立法方式,從立法權(quán)與司法解釋權(quán)的特定含義與權(quán)限劃分、各自的內(nèi)容與范圍來看,是存在嚴重問題的。就立法權(quán)與司法解釋權(quán)的特定含義、權(quán)限劃分而言,立法作為國家權(quán)力機構(gòu)依據(jù)法定權(quán)力與法定程序進行的活動,不僅指的是國家立法機關(guān)“運用一定技術(shù),制定、認可、修改、補充和廢止法的活動”從各自的范圍與內(nèi)容的角度上看,司法解釋作為對于法院審判工作中具體應用法律、法令問題的闡釋與說明,雖然有利于司法實務中法律的施行,但是在法律上其解釋的范圍與內(nèi)容卻有著十分嚴格的限制。這種限制不僅表現(xiàn)在司法解釋的范圍上,只能對于既有立法規(guī)定在實務運用中,不甚明確或者理解與認識上存有分歧的問題,進行解釋、闡釋以及具體化與明細化,而且在解釋的內(nèi)容上,按照《中華人民共和國立法法》第八條第九項關(guān)于涉及“訴訟和仲裁制度”的內(nèi)容只能由立法機關(guān)規(guī)定的規(guī)定,凡是涉及訴訟程序的基本事項、內(nèi)容與規(guī)則,只能由立法進行規(guī)定或者補充,而不能采用司法解釋的方式來做填充性與補充性規(guī)定。即所謂司法解釋,指的是在程序立法對于程序事項、規(guī)則等具體內(nèi)容以及術(shù)語已經(jīng)作有規(guī)定的既有涵義空間內(nèi),對于具體內(nèi)容、范圍的闡釋、細化與說明,而不是對于立法根本就沒有規(guī)定程序內(nèi)容的填補與充實。換言之,從立法與司法解釋權(quán)限、內(nèi)容與范圍的角度上看,司法解釋不僅有著特定的含義、權(quán)限,也有著特定的內(nèi)容與范圍,超出了程序立法有關(guān)程序既有規(guī)定內(nèi)在涵義、內(nèi)容與范圍的司法解釋,即進入了法律續(xù)造的領(lǐng)域。司法解釋在性質(zhì)上也就成了一種“補充立法”或者說“輔助立法”?！把a充立法”或者“輔助立法”,性質(zhì)上作為最高人民法院,即非國家立法機關(guān)所進行的立法,在立法缺乏具體規(guī)定的條件下,從司法適用的角度上看,雖然一定程度有利于司法,但是作為非立法機關(guān)具有法律續(xù)造性質(zhì)的立法活動,其合法性是值得商榷的。其問題不僅在于就立法機關(guān)而言,立法不僅是其專屬的權(quán)力,同時也是其不可推卸的責任與應當承擔的義務,然而,立法機關(guān)在有關(guān)公益訴訟程序立法規(guī)定上采用簡要式、概括性的立法方式,即對于公益訴訟程序的諸多事項、內(nèi)容與規(guī)則不做規(guī)定,幾乎完全任由司法解釋來填充立法空白的方式與做法,應當說不僅是有意識對于自己法定權(quán)力與法定責任的放棄,有違自己的法定職責,以及違規(guī)轉(zhuǎn)讓立法權(quán)力之嫌,而且也是不負責任的做法。就最高人民法院而言,作為法定的負責全國司法審判工作的最高司法機關(guān),采用司法解釋的方式來填充以及彌補立法空白,從司法實務的角度上看,應當說一定程度上也是一種無奈之舉,因為在立法對于公益訴訟程序這種粗疏、簡要規(guī)定的條件下根本無法司法,但是就這種“補充立法”或者“輔助立法”行為而言,最高人民法院超越自己的法定權(quán)限,以司法解釋替代立法規(guī)定,以及侵害立法機關(guān)立法權(quán)力的性質(zhì)應當說是確定無疑的。(三)導致立法規(guī)定的虛化與低階化就國家有關(guān)立法權(quán)與司法解釋權(quán)力的設置與配置而言,立法機關(guān)這種在有關(guān)公益訴訟程序事項、內(nèi)容與規(guī)則的規(guī)定中,采用簡要、概括性的立法規(guī)定方式,以及完全依賴最高人民法院司法解釋來填補與充實立法空白的做法,不僅從國家權(quán)力設置的基本架構(gòu)以及權(quán)力配置的角度上看,從根本上違背了我國《憲法》有關(guān)國家權(quán)力設置的基本框架以及權(quán)力配置,與國家設置立法與司法解釋兩種不同權(quán)力的初衷背道而馳,其結(jié)果必然導致立法規(guī)定與司法解釋不分,立法權(quán)限向司法解釋權(quán)的違規(guī)轉(zhuǎn)化,以及立法的司法化,而且如果長此以往,不僅可能架空立法權(quán),以司法解釋替代立法規(guī)定,而且必然導致立法規(guī)定的虛化與低階化。這是我國現(xiàn)代程序法制權(quán)力運行中的一種反法治現(xiàn)象,這種違背現(xiàn)代法治基本原則的立法傾向,是需要警惕,也需要糾正的。(四)通過程序要求公開關(guān)鍵內(nèi)容從程序保障的角度上看,根據(jù)2007年《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》,最高人民法院的司法解釋從程序的角度上看,包括幾個步驟。首先是有關(guān)司法解釋的立項,立項以后起草工作由最高人民法院各審判業(yè)務部門負責;涉及不同審判業(yè)務部門職能范圍的綜合性司法解釋,則由最高人民法院研究室負責起草或者組織、協(xié)調(diào)相關(guān)部門起草。起草的送審稿經(jīng)研究室審核形成草案后,報分管院領(lǐng)導和常務副院長審批,分管院領(lǐng)導和常務副院長審批以后提交審判委員會討論,如通過,則由院長或常務副院長簽發(fā),最后以最高人民法院公告形式發(fā)布。最高人民法院在司法解釋的起草與制定過程中,雖然有時候?qū)τ谝恍┲匾乃痉ń忉屢矔蛏鐣鹘绻_征求意見,但這種征求意見就其廣度、深度以及程序而言,無論如何無法與立法機關(guān)廣泛征求社會公眾以及司法界、學術(shù)界各方意見條件下的立法程序相提并論。換言之,就上述最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的程序規(guī)定可見,最高人民法院制定司法解釋的程序,相對于立法機關(guān)的立法程序,不僅過于簡單,具有較大的內(nèi)部性、封閉性與排他性,而且在這種以內(nèi)部的、封閉的以及排他為基本特征的司法解釋制作過程,也缺乏必要的公開性與透明度。由于最高人民法院司法解釋的制定過程,基本是在內(nèi)部的以及封閉狀態(tài)下進行的,在程序上缺乏必要的公開性與透明度,不僅難以聽取、吸納社會公眾以及學術(shù)界的意見與觀點,而且也易于受到一些相關(guān)利益集團的左右與影響,從而難以保證其司法解釋本身的中立性,以及司法解釋的科學性與合理性。(五)法院的中立性由司法解釋來替代立法規(guī)定,即司法部門來立法,還存在另一個十分嚴重的問題,即最高人民法院作為司法機關(guān),既司法又立法的問題。這一問題的嚴重性不僅在于,“立法者”與司法者在身份上的合二為一,不符合現(xiàn)代立法的基本準則,還在于法院與國家立法機關(guān)不同,立法機關(guān)作為整個社會公眾的代表,其立法活動以及對于立法有關(guān)問題的思考具有“天然”的中立性,而法院作為直接受理、審理與裁判訴訟糾紛的主體,從審判實務的角度上看,有關(guān)訴訟程序的規(guī)定直接涉及自身的諸多利益,如審判中法院人力、財力的投入,法官的工作強度等等,因而具有天然的局限性,也難以排除自身利益角度上的考慮。在這種條件下,最高人民法院既司法又立法的雙重身份,不僅有可能對其司法解釋產(chǎn)生直接的影響,從而難以保證司法解釋的公正性,也不能排除自身“部門利益”對于司法解釋一定程度的影響。(六)立法權(quán)與司法解釋權(quán)從大陸法系各國有關(guān)民事訴訟程序立法的情況與基本規(guī)則來看,我國這種在立法規(guī)定上采用簡要式、概括性規(guī)定,然后由司法解釋進行“補充立法”或者“輔助立法”進而填補與充實立法規(guī)定的方式,可以說絕無僅有。大陸法系各國在明確界定立法權(quán)與司法解釋權(quán)的條件下,嚴格區(qū)分立法權(quán)與司法解釋權(quán),各施其責,各行其是,不僅沒有類似于我國這種以司法解釋替代立法規(guī)定,以及立法與司法解釋不分的情況,而且在大陸法系國家的民事訴訟程序立法中,為了保證立法權(quán)的獨立以及避免司法解釋權(quán)的侵蝕,在立法權(quán)限上,對于訴訟程序本身的問題無一不是由立法機關(guān)采用立法補充、修正的方式進行。在立法形式上,為了適應解決糾紛的需要保證立法規(guī)定的及時性,也大多采用的是與我國“五年一小改,十年一大改”完全不同的隨時修改的方式。例如1879年施行以來的《德意志聯(lián)邦共和國民事訴訟法》,從頒布以來至今已經(jīng)修改了100多次三、法規(guī)定方式的問題由上述研究可見,立法對于新增公益訴訟程序采用簡要式、概括性立法規(guī)定方式是存在嚴重問題的。然而,立法為什么要采用這種規(guī)定方式?是什么原因鑄成了這種立法規(guī)定方式?雖然在認識上存在不同的觀點與看法,不過筆者認為,應當說與下述一些問題存在直接的關(guān)系。(一)公共利益訴訟程序的相關(guān)規(guī)定公益訴訟相對于一般私益訴訟而言,最大的特殊性就在于其救濟的對象是公共利益。公共利益作為公益訴訟最為本質(zhì)的特征,不僅從性質(zhì)上將公益訴訟與一般私益訴訟做了區(qū)別,而且也對訴訟程序的設置與規(guī)定提出了不同于一般私益訴訟程序的特殊要求。換言之,從司法救濟的角度上看,要切實實現(xiàn)對于公共利益的司法救助,鑒于公益訴訟救濟對象的特殊性,其訴訟程序的設置以及相應程序事項、內(nèi)容與規(guī)則的規(guī)定,就必須根據(jù)公共利益的救濟特點做不同于一般私益訴訟程序的規(guī)定。然而怎樣規(guī)定?就立法規(guī)定的角度上看,不僅涉獵廣泛,問題繁雜,即涉及諸多不同于一般私益訴訟的程序事項、內(nèi)容與規(guī)則,即本身具有較大的難度,而且從公益訴訟程序設置歷史發(fā)展的角度上看,雖然世界其他一些國家的有關(guān)立法對于公益訴訟早已有所規(guī)定,但是,鑒于中外公益訴訟司法救濟產(chǎn)生的歷史背景條件,以及主導公益訴訟司法救濟觀念、內(nèi)容與趨向上的差異,我國有關(guān)公益訴訟的立法規(guī)定,無法、也不可能照搬國外的有關(guān)程序制度的設置與規(guī)定,即立法需要對一些源于國外的公益訴訟程序設置做符合我國社會情況以及司法救濟實際需要的改造,而怎樣進行適合我國司法救濟的立法改造,無論是立法技術(shù)上還是具體規(guī)定而言,都絕不是一件容易的事情。換言之,鑒于這種程序制度與傳統(tǒng)私益訴訟本身的差異性、復雜性,以及立法在設置程序以及規(guī)定程序內(nèi)容上做適合我國社會以及司法救濟改造上的困難程度,從立法技術(shù)的角度上看,有關(guān)公益訴訟程序制度的首次規(guī)定要達到十分完美的程度,實在是具有相當大的難度。(二)公益訴訟程序設置的技術(shù)性公益訴訟作為這次《民事訴訟法》修改最為重要的問題之一,雖然學術(shù)界投入了大量的人力、精力,深入研究及其探討了諸多問題,發(fā)表了不少的學術(shù)論著,有關(guān)學術(shù)團體還組織了多次專題討論。但是,就有關(guān)理論研究的情況來看,應當說研究的重點主要集中在是否應當設置公益訴訟程序及其必要性方面,對公益訴訟從程序設置立法技術(shù)方面進行的研究卻不多。然而,公益訴訟程序作為解決公益權(quán)利糾紛的必要設置以及技術(shù)性裝置,其與一般私權(quán)訴訟救濟權(quán)益上的差異,不僅決定了其程序機制、機能與一般私權(quán)救濟訴訟程序上的差異,以及程序事項、內(nèi)容與程序規(guī)則的差別,而且就其程序設置而言也需要更強的技術(shù)性。即有關(guān)公益訴訟程序設置立法技術(shù)性方面的理論研究,不僅有利于立法更為深入地認識公益訴訟程序設置上的特殊性,也有利于立法從訴訟程序設置立法技