非法濫用海域行政處罰的困惑與爭議

非法濫用海域行政處罰的困惑與爭議

一、非法占用海域使用權(quán)案件應(yīng)先申請適用海洋執(zhí)法體系2006年，福建省地方政府批準(zhǔn)成立該市土地開發(fā)公司。利用海陸運(yùn)輸進(jìn)行道路建設(shè)，并向開發(fā)和開發(fā)公司頒發(fā)海域證書。但由于該工程項(xiàng)目大及工程資金問題,土地開發(fā)總公司尚未實(shí)際開發(fā)利用至該片海域。2012年6月初,該市村民高某與海域所在村委會私下簽訂承包合同,并開始在該海域運(yùn)沙填海擬辦育苗場。2012年6月13日,經(jīng)周邊群眾舉報(bào),某市海洋綜合執(zhí)法支隊(duì)經(jīng)現(xiàn)場調(diào)查核實(shí)確認(rèn)高某非法占用海域系2006年市政府審批給土地開發(fā)總公司用于路橋建設(shè)的海域,并且海域使用金已經(jīng)全部繳交。對此,某市海洋綜合執(zhí)法支隊(duì)依法當(dāng)即向高某下達(dá)了《責(zé)令停止違法行為通知書》,要求其立即停止卸沙行為并自行整改恢復(fù)海域原狀。并且,海洋綜合執(zhí)法支隊(duì)將該情況告知了土地開發(fā)總公司,土地開發(fā)總公司至今沒有向海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)申請排除妨礙。事后,由于高某沒有整改反而繼續(xù)運(yùn)沙填海,某市海洋執(zhí)法支隊(duì)擬對其進(jìn)行行政處罰。在案件辦理過程中,對于高某的上述行為到底是適用《海域使用管理法》第42條2012年12月22日,某市人民檢察院向該市海洋綜合執(zhí)法支隊(duì)發(fā)出《檢察建議書》,認(rèn)為高某的行為不僅侵犯了海域使用權(quán)人的權(quán)益而且屬于行政違法行為,認(rèn)為海洋執(zhí)法支隊(duì)對高某非法占用海域行為不立案處理屬于行政不作為。此后,某市海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)高度重視此事,特向福建省海洋漁業(yè)廳請示。此案具有一定的典型性和代表性,并且實(shí)踐中對適用法律問題爭議很大,其正確適用法律對今后此類案件的處理有著指導(dǎo)意義。因此,本文以上述發(fā)生案例為背景,討論非法占用已經(jīng)設(shè)置海域使用權(quán)行為的法律適用問題。在明確本案法律適用問題時(shí)著重探討以下三個(gè)問題:第一,海域使用權(quán)出讓后,如何界定公權(quán)保護(hù)與私權(quán)保護(hù)的邊界?第二,依據(jù)《海域使用管理法》第42條作出行政處罰的條件是什么?第三,《海域使用管理法》第42條與第44條是否存在責(zé)任競合問題?二、非法占用海域的第三部分直接侵犯了國際司法律糾紛的領(lǐng)土權(quán)利1.前《民事立法》認(rèn)為海域不屬于不動產(chǎn)在我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期,海域的不動產(chǎn)意義或價(jià)值并未引起國家以及社會各界的重視。以前民事立法觀點(diǎn)往往僅將海域看做是一種自然資源,并沒有將其作為一種不動產(chǎn)。但隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和戰(zhàn)略重點(diǎn)的調(diào)整,海域越來越被視為“藍(lán)色國土”,“它和土地具有同等重要的自然資源價(jià)值,是各國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間基礎(chǔ)和資源寶庫?！?.用益物權(quán)是物權(quán)的一種類型,性質(zhì)上為從法理上分析,物權(quán)的屬性至少包括兩層含義:第一,物權(quán)是權(quán)利人對特定物的支配權(quán),權(quán)利人無須借助他人的力量,便可以憑借自己的意思和能力實(shí)施對特定物的占用、使用、收益和處分,從而實(shí)現(xiàn)物的價(jià)值和效益,滿足權(quán)利人對物效益價(jià)值的需求。用益物權(quán)是物權(quán)的一種類型。用益物權(quán)人對特定物享有占有、使用以及收益的權(quán)能。第二,物權(quán)是對世權(quán),具有排他性,權(quán)利人之外的任何人都是物權(quán)的義務(wù)人,除物權(quán)人之外其他人不得妨礙權(quán)利人享有和行使物權(quán),更不得侵犯物權(quán)。海域使用權(quán)作為一種用益物權(quán),在國家將海域使用權(quán)出讓后,若第三人未經(jīng)審批或經(jīng)權(quán)利人同意占用海域,此時(shí)應(yīng)由海域使用權(quán)人來主張權(quán)益。3.通過前提保證的權(quán)利基于海域使用權(quán)的物權(quán)屬性,海域使用權(quán)人享有對海域的占用、使用、收益的排他、優(yōu)先和追及權(quán)能,以及物權(quán)受到侵害時(shí)的物上請求權(quán)。同時(shí),法律賦予海域使用權(quán)人有請求確認(rèn)權(quán)屬、恢復(fù)原狀、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、損害賠償?shù)任餀?quán)保護(hù)方式。顯然,上述權(quán)利保護(hù)方式均屬于民法上的私權(quán)保護(hù)范疇,針對侵權(quán)人強(qiáng)調(diào)的是承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任,這也是海域使用權(quán)人取得海域使用權(quán)后的物權(quán)屬性所決定的?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?4條設(shè)定的法律責(zé)任也正是基于上述海域使用權(quán)的屬性而做出規(guī)定的。從立法本意來看,《海域使用管理法》為第44條規(guī)定適用設(shè)置了一個(gè)前提條件是發(fā)生違反該法第23條三、第42條?！睹袷略V訟法》第號規(guī)定，行政處罰的前提是：本管轄范圍內(nèi)的非法人實(shí)體的非法占用1.未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用海域《海域使用管理法》第42條規(guī)定,未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn),非法占用海域的,責(zé)令退還非法占用的海域,恢復(fù)海域原狀,沒收違法所得,并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款;對未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn),進(jìn)行圍海、填?；顒拥?并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款。上述《海域使用管理法》第42條適用的前提需要存在“未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用海域”的行為。這一個(gè)行為由兩個(gè)部分構(gòu)成:一是占用海域的行為。這是一個(gè)事實(shí)上使用海域的行為,無需著重分析。二是該占用海域的行為未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。對于“未經(jīng)批準(zhǔn)”的含義理解存在分歧。為了明確“未經(jīng)批準(zhǔn)”的含義需要追溯該法條的立法本意。參與《海域使用管理法》立法的專家曾對“未經(jīng)批準(zhǔn)”作出學(xué)理上的解釋:“其認(rèn)為所謂的‘未經(jīng)批準(zhǔn)’包括三種情形:一是有關(guān)單位和個(gè)人未向縣級以上海洋行政主管部門提交海域使用申請材料即擅自使用海域的行為;二是當(dāng)事人向縣級以上海洋行政主管部門申請使用海域,在海洋行政主管部門正在審核過程中,擅自使用海域的行為;三是當(dāng)事人向縣級以上海洋行政主管部門申請使用海域,經(jīng)海洋行政主管部門審核后未獲批準(zhǔn),仍然擅自使用海域的行為?！?.未發(fā)生海域所有權(quán)與海域使用權(quán)分離從上述法條立法本意來看,《海域使用管理法》第42條是針對國家并未出讓海域使用權(quán)的情形,此時(shí)海域所有權(quán)和海域使用權(quán)均屬于國家,并未發(fā)生海域所有權(quán)與海域使用權(quán)的分離,即從《物權(quán)法》的角度來說,該條適用于海域尚未設(shè)定用益物權(quán)或用益物權(quán)被非法設(shè)定的情形。根據(jù)《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定,海域?qū)儆趪宜?國家可以將海域使用權(quán)依法出讓;海洋行政主管部門作為海域所有權(quán)人———國家的代表,根據(jù)法律授權(quán)可以針對未經(jīng)合法批準(zhǔn)非法占用海域或非法圍填海行為進(jìn)行行政處罰,這也是行政處罰法定原則的體現(xiàn)。3.法定權(quán)限內(nèi)的行政行為“行政處罰法定原則是指具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織在法定權(quán)限內(nèi),依據(jù)法定程序,對違反行政法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為實(shí)施行政處罰?！彼摹⒐珯?quán)力管控與權(quán)利的邊界公權(quán)力是管理社會和維護(hù)秩序的需要,其核心是強(qiáng)制力;私權(quán)利是個(gè)人或法人的權(quán)益的載體和表現(xiàn),其核心是利益。從國家層面來講,私權(quán)利是公權(quán)力的基石,而公權(quán)力是私權(quán)利的保障。但是,權(quán)力與權(quán)利之間又是不可偏廢的,兩者之間存在著邊界。而《海域使用管理法》也是遵循私權(quán)與公權(quán)之間界限來設(shè)置相關(guān)條款的。具體分析如下:第一,物權(quán)受到侵害時(shí)應(yīng)分清權(quán)利救濟(jì)和公權(quán)管控之間的邊界問題。公權(quán)管控的邊界越寬,私權(quán)延伸的空間就越小。當(dāng)公權(quán)力管控的邊界無限延展,私權(quán)利的空間就會無限縮小,那么社會自治的空間和資源或物權(quán)的效益和空間就很容易被擠壓;倘若權(quán)利的空間越大,權(quán)力的空間就會縮小,當(dāng)權(quán)力空間過小時(shí),整個(gè)社會就很容易處于一種無序的狀態(tài)。因此,法律法規(guī)在設(shè)置權(quán)利救濟(jì)和公權(quán)力管控的條款時(shí)首先需要科學(xué)合理地劃分好兩者的邊界,做到既能使社會秩序得到良好的治理,又能使得民眾能夠享有充分的自由和權(quán)利背后的利益。因此,權(quán)力管控與權(quán)利之間的劃分有一個(gè)度的把握的問題,社會法治建設(shè)的程度和市場經(jīng)濟(jì)成熟度往往對這個(gè)度起到矯正作用。法治社會發(fā)展得越快、資源配置的市場化程度越高,公權(quán)力管控的邊界越趨小;反之,法治社會發(fā)展得越慢、資源配置的市場化程度越低,權(quán)利的邊界越趨大。具體到物權(quán)受到侵害時(shí)如何進(jìn)行救濟(jì),我們認(rèn)為,法律已經(jīng)賦予物權(quán)相應(yīng)救濟(jì)途徑和權(quán)利,在未違反國家資源管理秩序的情況下,應(yīng)優(yōu)先遵循物權(quán)私權(quán)救濟(jì)原則,而不應(yīng)該讓公權(quán)力直接介入私權(quán)領(lǐng)域。這既是國家法律設(shè)置權(quán)利救濟(jì)途徑應(yīng)遵循的原則,同時(shí)也是公權(quán)力與私權(quán)利之間的邊界問題。第二,《海域使用管理法》第42條與第44條遵循的私權(quán)救濟(jì)和公權(quán)管控邊界的原則,并不存在民事侵權(quán)與行政違法競合問題。有種觀點(diǎn)認(rèn)為,不論第三人占用的海域是否已經(jīng)出讓、是否經(jīng)依法確權(quán)登記,都是一種未經(jīng)批準(zhǔn)的占用行為,都是破壞《海域使用管理法》維護(hù)的海域管理秩序;若第三人占用的是已經(jīng)設(shè)置海域使用權(quán)的情形,既構(gòu)成對他人海域使用權(quán)的侵害又構(gòu)成對海域行政管理秩序的違反,應(yīng)構(gòu)成民事侵權(quán)責(zé)任與行政違法行為的競合。筆者認(rèn)為,這種觀點(diǎn)有失偏頗,也不符合《海域使用管理法》的立法本意,《海域使用管理法》第42條與第44條并不存在法條競合問題,因?yàn)樵搩蓷l針對的是不同的適用前提,即是否設(shè)定了用益物權(quán)的前提。質(zhì)言之,《海域使用管理法》第42條規(guī)定的“未經(jīng)批準(zhǔn)或騙取批準(zhǔn),非法占用海域”,針對的是非法占用國家所有、未經(jīng)依法確權(quán)登記的、無具體用益物權(quán)所有人的海域;《海域使用管理法》第44條針對的是非法占用已設(shè)置海域使用權(quán)海域的行為,重在保護(hù)海域使用權(quán)人的物上請求權(quán)。五、未設(shè)置海域使用權(quán)的情形經(jīng)過對上述三個(gè)問題的分析,我們認(rèn)為本文開頭涉及案例法律適用應(yīng)作如下的分析:第一,在該案中高某非法占用他人的海域使用權(quán)所侵犯的是民事法益。在本源上,法益是刑法學(xué)的重要概念。原先,“法益侵害說”是犯罪成立要件中判斷違法性成立與否的標(biāo)準(zhǔn)之一,只有侵犯了法益的行為才是犯罪行為。“在行政法中,法益一直不被承認(rèn),甚至于在區(qū)分行政處罰與刑罰的標(biāo)準(zhǔn)之中,就有認(rèn)為應(yīng)受行政處罰行為并未侵害法益的主張”在該案中,高某非法占用某市土地開發(fā)總公司享有使用權(quán)的海域,首先是侵害了土地開發(fā)總公司依法對該海域享有占用、使用以及收益的民事法益,并沒有侵害相關(guān)行政法益。即便高某的行為既侵害民事法益和行政法益,也應(yīng)遵循民事法益優(yōu)先于行政法益的原則和精神。因此應(yīng)以高某的行為所侵犯的具體法益來判斷應(yīng)適用的法律條文。第二,高某非法占用土地開發(fā)總公司擁有使用權(quán)的海域侵犯了民事法益,土地開發(fā)總公司可依據(jù)《海域使用管理法》第44條規(guī)定請求海洋主管部門保護(hù)。某市政府將海域使用權(quán)出讓給某市土地開發(fā)總公司后,便從該海域國家所有權(quán)派生出海域使用權(quán),該海域使用權(quán)歸土地開發(fā)總公司。對此,土地開發(fā)總公司對該海域享有占用、使用以及收益等權(quán)能。雖然土地開發(fā)總公司并未實(shí)際開發(fā)至該海域,但是仍然無法改變土地開發(fā)總公司在法律上對該海域的占有。在高某非法侵占該海域時(shí),土地開發(fā)總公司作為海域使用權(quán)人應(yīng)請求相關(guān)海洋行政主管部門排除妨礙。依據(jù)《海域使用管理法》第44條規(guī)定,若違反本法第23條規(guī)定阻撓、妨害海域使用權(quán)人依法使用海域的,海域使用權(quán)人可以請求海洋行政主管部門排除妨害,可以依法請求損害賠償。在該案中,土地開發(fā)總公司在遇到高某非法侵占其海域時(shí),其可以請求海洋行政主管部門排除妨害,也可以向人民法院提起訴訟。第三,《海域使用管理法》第42條規(guī)定的行政處