農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理的機制轉(zhuǎn)型與實踐困境

農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理的機制轉(zhuǎn)型與實踐困境

一、農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理的歷史回顧對于現(xiàn)代化進程中的國家來說，“農(nóng)村作用是一個變革：穩(wěn)定和混亂的基礎(chǔ)。”。與此同時，矛盾糾紛本身具有公共性特征，并不是所有的糾紛關(guān)系都僅僅停留在人際或雙方之間，可自行解決，更多的糾紛會進入公共空間但是隨著社會治理理念的深入發(fā)展，推動社會治理重心下移成為社會治理的重要趨勢，社區(qū)成為社會治理的基礎(chǔ)單元。2015年國家出臺《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），著力以農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村社會服務(wù)和管理的基本單元。2018年中央一號文件提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)要實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，而“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結(jié)合”是鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序的保障和鄉(xiāng)村治理的體系基礎(chǔ)。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，明確提出到2035年“黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善”。是以，農(nóng)村社區(qū)作為鄉(xiāng)村社會的重要單元形態(tài)，推動鄉(xiāng)村社會健康、和諧、有序發(fā)展是農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的重要方向和使命。而構(gòu)建符合當前鄉(xiāng)村社會有效治理發(fā)展需要的農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理機制，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的重要組成內(nèi)容，是推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展的重要助力。因此，本文從適應(yīng)鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村社會有效治理的發(fā)展要求出發(fā)，結(jié)合農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗，分析新型農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理機制的發(fā)展需求，以及在實踐過程中的瓶頸與突破。二、城鄉(xiāng)一體：城鄉(xiāng)一體的發(fā)展態(tài)勢傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理主要涉及國家對鄉(xiāng)村社會的治理和鄉(xiāng)村社會自治兩個向度。然而，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會逐步從封閉、二元逐步走向開放、一體。國家為適應(yīng)社會動態(tài)發(fā)展需要從制度層面不斷提出新的發(fā)展要求，截至目前，我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正處于“全面推進（2009年至今）”的關(guān)鍵時期（一）黨組織領(lǐng)導“三治融合”的制度賦能在當前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中伴隨著鄉(xiāng)村社會從“熟人社會”到“陌生社會”的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)禮俗力量式微與法治規(guī)則需求上升。而黨組織領(lǐng)導的“三治融合”作為新時代鄉(xiāng)村社會治理的重要實踐創(chuàng)新，是基于黨組織領(lǐng)導的自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的概括性表述和未來發(fā)展方向。首先，隨著公共性的擴展，單一國家主體難以承擔擴大化的社會風險責任，需要引入市場與社會機制（二）完善村居民主體地位的提升站在糾紛當事人策略選擇的角度來看，糾紛當事人的策略選擇會受社會發(fā)展變化的影響。具體而言，農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理機制要使農(nóng)村社區(qū)村（居）民可以根據(jù)糾紛的性質(zhì)和自己的需求選擇適合自己的解決方式。一方面客觀社會結(jié)構(gòu)提供的可選擇空間限定了社區(qū)村（居）民的選擇范圍。是以如若提供具有多樣性、包容性的矛盾糾紛治理機制就會為村（居）民提供范圍更廣的選擇集，更有利于主動回應(yīng)村（居）民多元復雜的民生需求，提高村（居）民在選擇域內(nèi)獲取相對滿意選擇的可能性，提升矛盾糾紛治理效率。因為社會整體的異質(zhì)性特征決定不存在單一的適合于每一個人的選擇，那么多元的選擇空間就會提升總體效率，當然每一種選擇本身的治理能力也至關(guān)重要。另一方面主體意識的提升要求更多樣化的選擇空間。特別是當前農(nóng)村社區(qū)村（居）民的思想觀念正在發(fā)生深刻變化，受影響的渠道廣泛增加、程度不斷加深，致使農(nóng)村社區(qū)村（居）民的民主權(quán)利意識顯著增強，利益訴求的內(nèi)容、表達和維護利益的方式都發(fā)生了很大程度變化。而且隨著社會發(fā)展的不斷深化，人們對社會改革發(fā)展成果的期待也普遍提髙，分享發(fā)展成果的要求也日益明顯，要求充分享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達權(quán)的愿望比以往更加強烈。這些客觀實際和深刻變化，都影響著農(nóng)村社區(qū)對于更具民生導向和法治規(guī)約的矛盾糾紛治理機制的需求。（三）糾紛解決難由于當前矛盾糾紛發(fā)展的多元化復雜化特征，大量矛盾糾紛過分依賴于某一主體解決，既不利于矛盾糾紛的有效解決，也會造成資源緊張。有學者通過實證調(diào)研指出，民眾對糾紛解決的價值追求與法治大體是契合的，大部分民眾更傾向于通過訴訟調(diào)解來化解矛盾（四）框架整合：傳統(tǒng)村民自治時期農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理機制的復合化結(jié)合新時代鄉(xiāng)村振興對于鄉(xiāng)村治理體系發(fā)展的基礎(chǔ)要求，黨組織領(lǐng)導下的自治、法治、德治融合發(fā)展是鄉(xiāng)村社會基本的領(lǐng)導體制和工作機制。因此，在農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理轉(zhuǎn)型發(fā)展上，需要立足鄉(xiāng)村社會治理體系發(fā)展完善的大背景，以農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)單元，從現(xiàn)實出發(fā)打破傳統(tǒng)村民自治時期單一治理模式。特別是從國家（黨和政府）—社會—市場更加宏觀的三維視野去思考，如何以村民自治為基礎(chǔ)，建構(gòu)多元主體參與、多種資源融合的農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理機制。因此，基于系統(tǒng)論的角度而言，農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理機制應(yīng)該包括治理主體、治理方式、治理機制等要素類型的多元化和發(fā)展關(guān)系的復合化，使糾紛當事人能夠具有靈活選擇權(quán)，并能夠有效推動農(nóng)村社區(qū)和諧發(fā)展。首先，在農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛涉事主體層面，矛盾糾紛治理有三種途徑，糾紛主體自我化解、糾紛雙方共同和解或是引入第三方力量化解等多方治理力量；在矛盾糾紛的治理機制選擇層面，農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛無法脫離基于自治、法治、德治不同形式的治理機制以及融合發(fā)展機制；在治理形式上，農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理有賴于強制、懲戒、說服規(guī)訓、道德感化以及學習教育等各種手段。三、治理實踐的多樣性由于我國不同地區(qū)發(fā)展階段和水平的非均衡性，決定了當前農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理實踐的多樣性。特別是從地方實踐來看，我國農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理機制的建構(gòu)，正在經(jīng)歷一個漫長的生成與發(fā)展過程中，而在這一過程中新老問題交錯，致使當前農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理面臨諸多困境，呈現(xiàn)出一定的發(fā)展偏差。（一）農(nóng)民民生屬性凸顯在社會的開放和流動中，社會關(guān)系逐漸外溢，社區(qū)村（居）民個體或群體，與國家、社會都可能產(chǎn)生不同形式的交集，成為矛盾糾紛的涉事主體。特別是當前農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛已不僅僅局限在傳統(tǒng)的家庭糾紛和鄰里糾紛，在近幾年，農(nóng)村環(huán)境糾紛、搬遷安置、土地糾紛等矛盾糾紛，與農(nóng)民權(quán)益息息相關(guān)，民生屬性不斷凸顯。而這更需要通過積極的參與、良性的溝通、有效的協(xié)調(diào)、一定的激勵、明確的規(guī)范和約束，維護良好的社會秩序和狀態(tài)（二）農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解難社會矛盾日益增多、日益復雜，尋求多元化的方式治理社會矛盾糾紛已漸成共識。但鑒于當前農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理機制仍在建構(gòu)階段，還存在多元力量發(fā)展非均衡的問題，以致當前治理體系的效力還不能充分發(fā)揮。特別是在矛盾糾紛的實然治理層面，農(nóng)村社區(qū)傳統(tǒng)治理主體依然處在主導地位，但傳統(tǒng)治理主體本身在治理方式等方面存在一定的局限性。諸如當前社區(qū)內(nèi)部的人民調(diào)解委員會作為農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解的重要力量主要是由村干部組成的，本身由于法律法規(guī)的不健全、調(diào)解范圍的不明確，使其調(diào)解缺乏規(guī)范性，遠遠不能滿足農(nóng)村社區(qū)村（居）民多樣性的矛盾糾紛調(diào)解需求。此外，農(nóng)村社區(qū)社會組織在化解社會矛盾、改善公共服務(wù)、參與社會治理、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和完善社會保障等方面有其獨特優(yōu)勢。但是目前農(nóng)村社區(qū)社會組織的發(fā)展存在結(jié)構(gòu)失衡問題。特別是在發(fā)展類型上主要集中在公益類、文體類范圍內(nèi)，數(shù)量多且質(zhì)量不佳。而維權(quán)類、經(jīng)濟互益類組織和光彩事業(yè)類組織缺乏，同時也缺乏老年人、婦女、殘疾人等特殊群體服務(wù)類型的組織?？傊诹α堪l(fā)展不足，社會組織在化解社會矛盾糾紛方面的作用還有所局限。（三）基層黨組織對于矛盾糾紛治理的權(quán)責失衡，權(quán)力失衡導致責任落實難目前基層社會存在一種治理責任無限、治理資源受限的局面。隨著當前將“矛盾糾紛化解在基層”“將矛盾解決于萌芽狀態(tài)”等實踐理念取得一定成效，矛盾糾紛治理關(guān)口前移、重心下沉，綜治維穩(wěn)中心、矛盾糾紛調(diào)解中心等組織不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)下放。雖然這是當前社會治理的一個整體趨勢，但因為基層工作人員存在明顯的“權(quán)力劣勢”，擁有的決策權(quán)和可支配的資源有限，主體責任與資源不匹配問題凸顯。進言之，在矛盾糾紛治理責任下放的同時，基層任務(wù)重大與人員不足、經(jīng)費保障等有限之間的沖突問題并沒有得到及時、有效解決，以致基層組織面臨著權(quán)責失衡的尷尬局面，工作積極性不斷受挫，而又相繼誘發(fā)新的基層治理危機。如在人民調(diào)解方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民調(diào)解工作幾乎是由司法所的人員全部包攬；在行政調(diào)解方面，基層部門的一些調(diào)處機構(gòu)和人員均未按規(guī)定配備好，不能履行辦理案件的職責。此外，社會組織目前也面臨著人才資源、財力資源等各個方面不足的制約，難以滿足在矛盾糾紛調(diào)解中發(fā)揮重要作用的治理期待。特別是在有些社會組織的管理人員中，人員素質(zhì)與形勢發(fā)展不相適應(yīng)。而部分社會組織的發(fā)展在性質(zhì)上出現(xiàn)類行政化的現(xiàn)象，政府的撥款和財政經(jīng)費支持成為該類社會組織的主要運行資金來源，雖然其在資源的爭取和工作的開展方面有著天然的優(yōu)勢，但也會導致社會力量之間發(fā)展資源的非均衡性，以致社會組織應(yīng)對市場化、社會化管理實踐的能力不足。（四）主體間缺乏聯(lián)動從當前農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理機制來看，還存在著內(nèi)部銜接、協(xié)調(diào)不足的問題，具有一定的零散性，與矛盾糾紛復雜性的特征之間存在矛盾。具體來講，社會關(guān)系發(fā)展越來越復雜，關(guān)聯(lián)度越來越高，但各個矛盾糾紛治理主體及具體機制之間聯(lián)結(jié)、銜接和互動不足，尚未形成有機統(tǒng)一、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的整體。就社區(qū)內(nèi)部而言，從矛盾糾紛的預防、化解、后期反饋等層面分析，各個治理主體之間還沒有形成有效的環(huán)形系統(tǒng)。大多數(shù)矛盾糾紛以社區(qū)干部調(diào)解為主，并未與其他方式的治理主體形成有效聯(lián)動，如訴訟、仲裁、和解等為主要方式的其他治理主體并未充分發(fā)揮作用。這種矛盾糾紛治理模式，使得糾紛的化解過程難以構(gòu)成完整的矛盾糾紛治理鏈條，在面臨社區(qū)調(diào)解干部無法獨自化解的矛盾糾紛時就會缺少有效、快速的矛盾糾紛轉(zhuǎn)移調(diào)解、聯(lián)調(diào)渠道，從而存在矛盾糾紛激化的風險。與此同時，諸如社工、社會組織等其他社區(qū)內(nèi)部新生社會力量也多是一種分散化的存在，并未形成聯(lián)動效力。而且即使是當前社區(qū)發(fā)展的一些“聯(lián)動”，因為沒有形成規(guī)范化、具有約束力的運行機制，更多的是一種臨時性的合作關(guān)系，甚至存在浮于表面的“兩張皮”現(xiàn)象，難以真正體現(xiàn)治理的合力效應(yīng)。四、以自治促法治：以德治為路徑近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》指出，堅持把保障和改善農(nóng)村民生、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定作為根本目的，建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路。這為新時期黨組織領(lǐng)導的“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系指明了轉(zhuǎn)型方向，同時也為當下農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理實踐發(fā)展明確了具體著力點。（一）農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理機制的多元構(gòu)建為了有效化解農(nóng)村社區(qū)的矛盾糾紛，社區(qū)矛盾糾紛治理主體多元、復合化發(fā)展是創(chuàng)新突破的重要方向，主要體現(xiàn)在以調(diào)解主體的多元化為基礎(chǔ)，不斷優(yōu)化配置預防主體。一是不斷拓展社區(qū)外的治理主體力量，將行政機構(gòu)、司法機構(gòu)和社會組織、社工等作為重要參與主體。具體體現(xiàn)在將社區(qū)外的行政、司法和社會力量等作為參與主體融入多層次、復合化的農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理機制建構(gòu)中，建立不同層次、不同形式的合作關(guān)系。如法院調(diào)解進社區(qū)、警民聯(lián)調(diào)、“一村一輔警”、大學生義工等實踐探索。二是充分挖掘社區(qū)內(nèi)的自治力量，以不斷推進農(nóng)村社區(qū)自身服務(wù)隊伍的多元化發(fā)展。如鼓勵和引導村（居）民安保隊、社區(qū)綜治隊伍、人民調(diào)解隊伍等兼顧排查、調(diào)處環(huán)節(jié)；將社區(qū)黨員模范、威望村（居）民、退休教師、老年人協(xié)會成員等眾多社區(qū)村（居）民納入志愿者服務(wù)隊伍，壯大群防群治的力量，積極推動社區(qū)村（居）民參與社區(qū)日常糾紛的預防調(diào)解工作?？傊?，在當前農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理機制的創(chuàng)新發(fā)展中，要以基層黨組織為領(lǐng)導，以官方組織為保障，農(nóng)村社區(qū)“兩委”、安保隊等社區(qū)自治組織為主力，社會組織、社工等社會力量做協(xié)同，建構(gòu)多層次治理格局。（二）構(gòu)建專業(yè)化的社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解隊伍在當前農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛治理實踐中，要注重法治思維與法治方式的融入。一是對基層社區(qū)矛盾糾紛治理隊伍要進行不同層次和不同形式的法治培訓，提升社區(qū)矛盾糾紛治理手段的法治化，強化各主體的程序意識和規(guī)則意識。如針對社區(qū)普通工作人員，要強化基本法治素養(yǎng)培育和知識普及，并將其納入社區(qū)干部培訓內(nèi)容，提升他們依法工作的意識和能力；針對專職的社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解隊伍，要加強專業(yè)化知識、技能的培訓。二是深入推進“一村一法律顧問”、法律進社區(qū)、普法社工等政府購買服務(wù)項目，在社區(qū)層面引入具備專業(yè)法律服務(wù)能力的服務(wù)主體，加強對農(nóng)民的法律援助、司法救助和公益法律服務(wù)。逐步將專業(yè)律師工作室、行業(yè)性矛盾糾紛調(diào)解委員會、專業(yè)化社工機構(gòu)等一同納入農(nóng)村社區(qū)法治機構(gòu)建設(shè)之中，推動農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛解決的專業(yè)化。三是推動綜合執(zhí)法向基層或社區(qū)延伸，建立規(guī)范化的運行機制。特別是著重探索推動法院跨域立案系統(tǒng)、檢察服務(wù)平臺、公安綜合窗口、人民調(diào)解組織延伸至基層，并推動行政機關(guān)、司法機關(guān)和社會組織以及農(nóng)村社區(qū)村（居）民等參與社區(qū)矛盾糾紛治理程序的規(guī)范化，以逐步提高響應(yīng)群眾訴求和為民服務(wù)能力水平。（三）強化基層黨組織群眾自治制度建設(shè)，不斷優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)文化環(huán)境當前社區(qū)矛盾糾紛治理要更加注重多種有效資源的綜合利用。面對農(nóng)村社區(qū)糾紛多元化、復雜化的現(xiàn)實，不僅需要權(quán)威性資源進行強制性定紛止爭，更需要系統(tǒng)整合、靈活運用社區(qū)本土的既有柔性治理資源，從根本上預防和解決社區(qū)矛盾糾紛。首先，社區(qū)要注重以人為本，依靠鄉(xiāng)土文化資源，加大矛盾糾紛預防力度。通過弘揚傳統(tǒng)美德、傳承良好家風、培育淳樸民風，營造健康向上的文化氛圍，不斷提高農(nóng)村社區(qū)村（居）民的道德水準，使得通過個人的自省和道德輿論充分調(diào)動群眾自身的力量將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)。如湖北鄉(xiāng)土文化化解模式中的隨州“農(nóng)民講壇”、黃岡“農(nóng)村思想道德建設(shè)協(xié)會”等，都通過優(yōu)秀鄉(xiāng)土文化的傳播，提高群眾素養(yǎng)和認識能力，從主觀上減少了糾紛發(fā)生的概率。其次，鏈接自治制度資源，加大矛盾糾紛的軟性治理力度。通過強化基層群眾自治制度建設(shè)，特別是注重提升社區(qū)村（居）民協(xié)商議事能力，對于涉及村（居）民利益的重大事項進行集體決策；通過村（居）民（代表）會議共同修訂和完善村規(guī)民約，引導村（居）民自覺維護公序良俗；規(guī)范村務(wù)公開，推動信息公開化，自覺接受群眾監(jiān)督，消除信息閉塞壁壘，不斷實現(xiàn)自治制度資源