淺談居民身份證制度的改革

淺談居民身份證制度的改革

自20世紀80年代中期以來，中國已經(jīng)實行了個人身份證制，已經(jīng)使用了10多年。實踐證明,這一制度在加強人口動態(tài)管理,強化社會治安防范,打擊違法犯罪活動等方面起到了不可估量的作用。同時在實踐中我們也發(fā)現(xiàn)其存在一些不足之處,主要是居民身份證所包含的信息量少、制作材料及制作工藝簡單、制作周期長、防偽性差、檢驗手段單一等等。本文就此進行一些簡單的剖析并提出幾點改進建議,以期拋磚引玉。一、增加居住記錄的內(nèi)容1.項目所含信息太少從內(nèi)容來看,身份證只設置了姓名、性別、民族、出生年月、住址、有效期限、編號、照片、發(fā)證機關這9個項目。作為由國家頒發(fā)的證明個人身份的法定證件,這9個項目所包含的信息實在是太少了,它只能反映持證人個人的一些簡單信息,沒有反映出持證人在社會活動中的必要信息。如家庭結(jié)構(gòu)信息,特別是與家庭成員之間的關系。目前反映家庭成員之間關系的只能是戶口簿,由于戶口簿的局限性,既不利于防范,使用也不方便。實踐證明,隨著社會的發(fā)展,人口的流動性必將大大增加,公安工作也從常住人口的管理逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵱腥丝诠芾?為了適應形勢發(fā)展的需要。建議調(diào)整居民身份證的內(nèi)容,增加信息量,特別要增加能反映持證人與家庭成員之間關系的內(nèi)容。2.居民身份證號碼重復辦理。在居現(xiàn)行居民身份證的9個項目所包含的部分信息重復,造成信息浪費。如出生日期與編號的第7位至第12位號碼重復;性別與編號的最后一位號碼重復;居民第一次申領的身份證發(fā)證機關與編號的前六位號碼重復。作為個人法定證件,應當以最精煉的表達方式來反映出最大量的信息內(nèi)涵。因項目設置不合理所造成的信息重復,實在是極大的浪費。建議重新設置項目,刪除重復的內(nèi)容,使有限的項目包含更多的信息。3.身份證上存在非唯一性居民身份證是國家頒發(fā)的證明居民身份的合法證件,但能證明持證人合法擁有證件,直觀、有效的辨別項目只有照片一項。因照片制作技術所限,居民身份證照片本身分辨率不高,不能準確提供足夠多的信息來判別。如持證人面部有綠豆大小的黑痣或者有一厘米長短的小疤痕,在身份證的照片上不能正確地反映出來,使身份證容易被容貌相似、年齡相近者冒用、盜用。由此可見,身份證作為國家頒發(fā)的居民身份的合法證件本身存在非唯一性,這不能不說是一種缺陷。建議在身份證上增加持證人的指紋。因為指紋每一個人都不相同,具有唯一性、排他性,且終身不變,又便于快速提取辨認,在第一次制作身份證時可以提取十指指紋、手掌紋建立指紋檔案,在身份證上可以只列出特定的二、三個指紋。將這些信息統(tǒng)一輸入公安部門的人口數(shù)據(jù)管理計算機信息庫,有利于加強人口動態(tài)管理,打擊和預防違法犯罪。在一定范圍內(nèi)還可實行信息共享,有利于我國社會主義現(xiàn)代化建設。4.身份證有效期限的表達方式根據(jù)《中華人民共和國居民身份證實施細則》第五章第二十四條之規(guī)定,居民身份證有效期限自簽發(fā)之日起計算?，F(xiàn)行居民身份證的有效期限是以簽發(fā)日期為起點的順延式來表達的。根據(jù)《中華人民共和國居民身份證條例》第四條之規(guī)定,居民身份證的有效期限為10年、20年、長期三種。16周歲至25周歲,發(fā)給有效期限10年的居民身份證。26周歲至45周歲,發(fā)給有效期限20年的居民身份證;46周歲以上,發(fā)給長期有效的居民身份證?，F(xiàn)行居民身份證的有效期限采用簽發(fā)日期為起點順延式來表達,在實際實施過程中,由于多種原因,造成許多人持有的身份證在有效期限這一項上與《條例》的規(guī)定相抵觸。例如,張某生于1970年2月20日,他于1986年3月申領了居民身份證,其有效期限的表達方式為:1986年3月31日簽發(fā)有效期限10年。根據(jù)《條例》規(guī)定,此身份證在1996年3月31日以前合法有效。但張某于1994年5月30日因身份證遺失,申請補發(fā),當時張某只有24周歲。根據(jù)《條例》規(guī)定,張某補發(fā)的身份證有效期限仍為10年,根據(jù)《實施細則》規(guī)定,張某補發(fā)的身份證有效期限的表達方式為:1994年11月30日簽發(fā)有效期限10年。因此張某這張1994年補發(fā)的身份證可以使用到2004年11月30日,在此以前合法有效。但根據(jù)《條例》規(guī)定,張某在1996年2月20日已年滿26周歲,應該使用有效期限為20年的身份證,可事實上,張某在1996年2月20日至2004年11月30日之間(如果沒有遺失),仍在使用有效期限10年的身份證。建議將身份證有效期限的表達方式由目前以簽發(fā)日為起點的順延式,改成以有效期限到期年持證人生日為終點的截止式。由此,前例張某于1986年申領的身份證有效期限的表達方式應改為:本證在1996年2月20日以前有效。在有效期內(nèi)申請換發(fā)、補發(fā),有效期限的表達方式一律與原證相同。這樣可以避免實際使用的身份證與《條例》規(guī)定之間產(chǎn)生矛盾,有利于維護法規(guī)條例的嚴肅性。二、改變現(xiàn)有居民身份證的制作材料、圖案和制作方法，采取各種加密措施，提高身份認證的安全性1.實現(xiàn)信息資源共享建議身份證應采用新型材料作為載體,在直觀表達信息的同時,要使用高新技術。如采用IC卡,IC卡具有存儲量大、體積小、重量輕、便于攜帶、保密性好、使用壽命長、可靠性高、可修改、智能化,最關鍵是系統(tǒng)成本低,還可利用計算機網(wǎng)絡進行信息傳遞和查詢,實現(xiàn)信息資源共享。由于身份證的特殊性,作為國家法定證件,使用頻率高,因此要采用接觸式和非接觸式混合IC卡,混合IC卡在與讀寫機進行通信交流時,既可以將卡片插入,也可不必將卡片插入,而以無線(射頻)方式進行,因此使用壽命長,抗環(huán)境污染能力強,安全性好。2.照片分辨率不高,容易識別首先,現(xiàn)行居民身份證的花紋設計過于簡單,色彩單一。其次,網(wǎng)狀花紋不美觀,持證人照片上覆蓋的網(wǎng)狀花紋尤其不美觀,而且還影響照片的分辨率。第三,持證人照片為黑白的,分辨率不高,不利于辨別查驗。建議改進身份證的花紋設計,比如參照人民幣的花紋設計方法,大幅度提高花紋的復雜性,增加防偽性。取消持證人照片上覆蓋的網(wǎng)狀花紋。持證人照片改為彩色,提高照片分辨率,尤其是持證人正面面部的特殊特征必須有正確反映,以利于辨別、查驗。3.照片的粘貼式建議改進居民身份證的制作工藝。如將現(xiàn)行居民身份證的整體翻拍式改為持證人照片的粘貼式,或者應用數(shù)字照像技術,直接將照片掃描在底卡上,這樣可以大幅度提高底卡的利用率,提高底卡所載照片的分辨率。同時將照片數(shù)據(jù)加密記錄在IC卡上,從而提高身份證的防偽性。4.現(xiàn)在的生活證書中沒有加密內(nèi)容，不利于預防和防止欺詐建議居民身份證必須設置加密內(nèi)容,可以采取分級加密的方法,設置密匙,由相應級別的公安機關分級解讀,大幅度提高身份證的防偽性能。三、治安管理工作的需要實行居民身份證制度10多年來的實踐證明,現(xiàn)行居民身份證頒發(fā)年限的劃分存在某些不足之處,不適應當前社會治安管理工作的需要。建議調(diào)整居民身份證的頒發(fā)年限,一是以14周歲為身份證的頒發(fā)起點。二是由目前三個年齡段的劃分調(diào)整為四個年齡段,具體劃分為:14周歲至17周歲,有效期為4年;18周歲至35周歲,有效期為18年;36周歲至55周歲,有效期為20年;56周歲以上為長期有效。如此調(diào)整頒發(fā)年限的主要理由是:1.取消非刑罰治劑,減輕處罰已滿16周歲的人犯罪,應當負刑事責任。已滿14周歲不滿16周歲的人,犯故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強奸、搶劫、販賣毒品、放火、爆炸、投毒罪的,應當負刑事責任。已滿14周歲不滿18周歲的人犯罪,應當從輕或者減輕處罰。因不滿16周歲不予刑事處罰的,責令他的家長或者監(jiān)護人加以管教。在必要的時候,也可以由政府收容教養(yǎng)。根據(jù)這一規(guī)定,14周歲至16周歲的人必須承擔部分法律責任,因此完全有必要向這一年齡段的人頒發(fā)身份證,一方面使其明確必須承擔的法律責任,另一方面有利于青少年的健康成長。2.降低身份證發(fā)整體學習年限凡年滿6周歲的兒童,不分性別、民族、種族,應當入學接受規(guī)定年限的義務教育。條件不具備的地區(qū),可以推遲到7周歲入學。義務教育的年限為9年。從目前我國的國情分析,絕大部分人(尤其是在農(nóng)村地區(qū))接受9年制義務教育后,就進入社會,參加獨立的社會活動。因此完全有必要降低身份證頒發(fā)年限,一方面使廣大學生在校期間通過申領身份證,接受必要的法律知識教育,了解自身承擔的法律責任,這有利于從根本上提高全民族的法制意識和法制觀念。另一方面也為其今后參加必要的社會活動(如升學、務工、經(jīng)商等),提供必要的、法律意義上的、便于使用的身份證明。3.切實貫徹實施相關法律、法規(guī)所規(guī)定的保護條款由于我國青少年的生理發(fā)育普遍提前,14周歲的青少年已具有相當?shù)莫毩⑿?但他們的心理發(fā)育尚不成熟,是非觀念還不明確,不具有完全的法律責任能力,我國已制定有關法律、法規(guī)明確將其列為保護對象。比如有的法律、法規(guī)就明文規(guī)定18周歲以下的青少年不得進入營業(yè)性舞廳、卡拉OK廳、夜總會等公共娛樂場所。由于14一16周歲的青少年沒有相應的便于攜帶和查驗的身份證件,使有關部門在日常管理中不能切實有效地貫徹實施相關法律、法規(guī)所規(guī)定的保護條款,對青少年進行合法有效的保護。向14周歲以上青少年頒發(fā)居民身份證,有利于依法保護青少年的健康成長。4.效期與年齡14—17周歲,有效期為4年的身份證,可視為少年身份證;18—35周歲,有效期為18年的身份證,可視為青年身份證;36—55周歲,有效期為20年的身份證,可視為中年身份證;55周歲以上的長期有效的身份證,可視為老年身份證。這些年齡段的劃分與我國目前對人口關于少年、青年、中年、老年的劃分基本符合。四、居民身份證制證現(xiàn)行居民身份證的制作、頒發(fā)流程(上海地區(qū))大致可分為這樣幾個步驟:(1)由派出所民警向應發(fā)證的居民發(fā)出通知;(2)居民接到通知后再到公安機關指定的照相館拍照;(3)幾天后居民再取回照片;(4)居民將照片交到派出所,并且填寫申領居民身份證表格;(5)派出所制作身份證底卡;(6)派出所將身份證底卡上交分局;(7)分局將各所上交的底卡匯總后交制證中心;(8)制證中心制作完成后再將身份證下發(fā)分局;(9)分局再將身份證分發(fā)到各個派出所;(10)派出所民警再通知居民領取身份證;(11)居民到派出所領取身份證。不難發(fā)現(xiàn),上述11個步驟存在的缺點是環(huán)節(jié)多、煩瑣、極不合理。即使在理想狀態(tài)下,民警至少要二次上門,居民至少要二次到照相館,二次到派出所(申請補發(fā)、換發(fā)身份證與此相似)。且不論這一流程是否加大民警工作量,單就居民而言,為了申領身份證往返奔波,浪費時間,十分不便。這與公安機關“全心全意為人民服務”之宗旨相去甚遠。另一方面由于制作身份證環(huán)節(jié)多,且每個環(huán)節(jié)都要驗收、登記,手續(xù)十分煩瑣,既費時費力,又容易出差錯,使身份證制作周期長達三個月之久。但制作身份證的大部分時間都消耗在公安機關內(nèi)部的轉(zhuǎn)遞過程中,真正用于照相、制證的時間甚至不到其中的十分之一。建議將身份證制證改為一次性制證。(1)派出所向應發(fā)證居民發(fā)出通知;(2)居民攜帶戶口簿到派出所核對戶口,更改動態(tài)項目內(nèi)容,并加蓋專門的驗證公章;(3)居民(在規(guī)定期限內(nèi))攜帶戶口簿到制證中心直接一次性完成制證;(4)制證中心將身份證底卡一份歸檔,并輸入計算機數(shù)據(jù)庫,以備查詢。這樣可以減少差錯率,縮短制證周期,避免居民的奔波,減少民警工作量,降低制證成本。五、提高身份證的防偽性,加強查驗現(xiàn)行居民身份證防偽手段單一,使一些不法分子冒用、盜用、甚至偽造身份證,這已嚴重影響到身份證制度的正常實施。如前所述,已建議居民身份證要從項目設置、制作材料、制作工藝等多方面采用多重防偽手段相結(jié)合的方法,從根本上提高身份證