PPP股權(quán)比例設(shè)置條款研究

公司地址：南京市雨花臺(tái)區(qū)錦繡街公司地址：南京市雨花臺(tái)區(qū)錦繡街5號(hào)綠地之窗C4-7樓公司網(wǎng)址：www.cfacn.on現(xiàn)代經(jīng)營理念：共享理念共濟(jì)經(jīng)營共創(chuàng)遠(yuǎn)景現(xiàn)代企業(yè)精神：團(tuán)結(jié)高效創(chuàng)新發(fā)展PPP股權(quán)比例設(shè)置條款研究摘要：現(xiàn)下政府出資參與設(shè)立項(xiàng)目公司的比例設(shè)置，除有一個(gè)上限限制之外，并無其他政策依據(jù)，各地多依據(jù)其財(cái)承能力設(shè)定其是否出資或出資比例，并未考慮出資比例設(shè)置的合理性及適用性。鑒于此，本文就PPP項(xiàng)目股權(quán)比例設(shè)置進(jìn)行研究，通過對(duì)國家示范庫中已落地項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研，分析其主要影響因素和設(shè)置關(guān)鍵點(diǎn)，提出動(dòng)態(tài)控制調(diào)整辦法。關(guān)鍵詞：PPP股權(quán)比例政府出資引言PPP模式運(yùn)作下，政府出資參與設(shè)立項(xiàng)目公司，不僅有利于增強(qiáng)社會(huì)資本方對(duì)PPP項(xiàng)目投資的信心，有利于協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門間的關(guān)系，有效增加社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的信心；還有利于為項(xiàng)目融資增信，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理，提高管理公共事務(wù)的效率，更有助于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益共享。但是，在實(shí)際操作過程中，政府方參股PPP項(xiàng)目公司卻存在著一系列問題。諸如，政府方股東對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營的介入過深，甚至在社會(huì)資本建設(shè)完成后承擔(dān)項(xiàng)目的運(yùn)營工作;政府方股東的出資資金來源存在爭議;政府方股東的權(quán)責(zé)關(guān)系不明確，混淆了政府方股東與實(shí)施機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)范圍；政府方股東管理失控，無實(shí)際監(jiān)管行為；政府方股東對(duì)項(xiàng)目的投資回報(bào)或運(yùn)營收益向社會(huì)資本作出承諾，成為項(xiàng)目的“接盤俠”；政府方股東實(shí)際出資比例與項(xiàng)目公司占股比例不匹配等。此外，現(xiàn)下政府出資參與設(shè)立項(xiàng)目公司的比例設(shè)置，除有一個(gè)上限限制之外，并無其他政策依據(jù)，各地多依據(jù)其財(cái)承能力設(shè)定其是否出資或出資比例，并未考慮出資比例設(shè)置的合理性及適用性。鑒于此，本文就PPP項(xiàng)目股權(quán)比例設(shè)置進(jìn)行研究，通過對(duì)國家示范庫中已落地項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研，分析其主要影響因素和設(shè)置關(guān)鍵點(diǎn)，提出動(dòng)態(tài)控制調(diào)整辦法。一、PPP股權(quán)比例設(shè)置條款的內(nèi)涵和政策依據(jù)（一）PPP股權(quán)比例設(shè)置條款的內(nèi)涵PPP股權(quán)比例設(shè)置條款是約定政府出資方與社會(huì)資本方共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)分別占項(xiàng)目資本金的比例，間接表明了政府出資方與社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。（二）PPP股權(quán)比例設(shè)置條款的政策依據(jù)2014年以來，我國極力推行采用政府和社會(huì)資本合作模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，財(cái)政部和國家發(fā)展改革委等相關(guān)部門也針對(duì)PPP模式的運(yùn)作相繼發(fā)布了很多政策文件，其中涉及到政府方出資設(shè)立項(xiàng)目公司及政府方出資比例的政策整理出來主要有：財(cái)金〔2014〕113號(hào)文約定，“政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司”；財(cái)金〔2014〕156號(hào)文約定，“項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)”。此外，發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)文和發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)文也約定鼓勵(lì)政府明確出資人代表出資設(shè)立項(xiàng)目公司，并明確出資比例及出資人的股東權(quán)利等事宜。根據(jù)以上政策可知，政府方可參股項(xiàng)目公司也可不參股項(xiàng)目公司，如政府方參股項(xiàng)目公司，其在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。?江蘇觀代洛詢兮中國城建投II?江蘇觀代洛詢兮中國城建投II資和PPP咨詢領(lǐng)導(dǎo)品牌用現(xiàn)代智慧解決問題，為客戶創(chuàng)造價(jià)值江蘇現(xiàn)代咨詢冬侈中國域建投融資和PPP江蘇現(xiàn)代咨詢冬侈中國域建投融資和PPP咨詢領(lǐng)導(dǎo)品牌用現(xiàn)代智慧解決問題，為客戶創(chuàng)造價(jià)值公司地址：南京市雨花臺(tái)區(qū)錦繡街公司地址：南京市雨花臺(tái)區(qū)錦繡街5號(hào)綠地之窗C4-7樓公司網(wǎng)址：現(xiàn)代經(jīng)營理念：共享理念共濟(jì)經(jīng)營共創(chuàng)遠(yuǎn)景現(xiàn)代企業(yè)精神：團(tuán)結(jié)高效創(chuàng)新發(fā)展公司地址：南京市雨花臺(tái)區(qū)錦繡街公司地址：南京市雨花臺(tái)區(qū)錦繡街5號(hào)綠地之窗C4-7樓公司網(wǎng)址：www.cfacn.on現(xiàn)代經(jīng)營理念：共享理念共濟(jì)經(jīng)營共創(chuàng)遠(yuǎn)景現(xiàn)代企業(yè)精神：團(tuán)結(jié)高效創(chuàng)新發(fā)展二、政府參股項(xiàng)目公司的價(jià)值和意義分析更好地協(xié)調(diào)項(xiàng)目推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享PPP項(xiàng)目涉及部門較多，具有極其復(fù)雜的法律關(guān)系和利益關(guān)系，社會(huì)資本難以協(xié)調(diào)，不利于項(xiàng)目的順利推進(jìn)。政府參股項(xiàng)目公司，政府方代表作為政府職能部門更便于協(xié)調(diào)政府各部門之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施過程中的各類問題，加快項(xiàng)目推進(jìn)，減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，間接實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；作為股東，政府出資方有權(quán)根據(jù)持股比例分享運(yùn)營成果，對(duì)項(xiàng)目利潤進(jìn)行分配，做到真正的收益共享。擴(kuò)大政府方對(duì)項(xiàng)目的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)政府通過參股項(xiàng)目公司，可以股東的身份直接參與項(xiàng)目公司的重大決策，并通過委派項(xiàng)目公司的董監(jiān)高人員，參加股東會(huì)會(huì)議，掌握項(xiàng)目實(shí)施情況，擴(kuò)大了政府對(duì)項(xiàng)目的知情權(quán)；同時(shí)對(duì)項(xiàng)目公司資金使用、重要決策、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，必要時(shí)行使一票否決權(quán)。3?為項(xiàng)目融資提供增信政府參股項(xiàng)目公司，直接以資金的形式為項(xiàng)目提供支持，加大了政府的支持力度。尤其是非經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性的項(xiàng)目，項(xiàng)目本身沒有收入或收入較少，社會(huì)資本投資回報(bào)難以保障，通過政府出資參股項(xiàng)目公司，增加項(xiàng)目信用等級(jí)及抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為項(xiàng)目融資提供增信。三、PPP股權(quán)比例設(shè)置（一）股權(quán)比例設(shè)置調(diào)研數(shù)據(jù)分析本節(jié)通過對(duì)PPP項(xiàng)目管理庫中納入國家示范庫的項(xiàng)目進(jìn)行歸類，歸納出對(duì)政府方參股比例影響較大的因素并進(jìn)行分析，為其他項(xiàng)目政府方參股比例設(shè)置提供參考。1?不同行業(yè)股權(quán)比例設(shè)置調(diào)研數(shù)據(jù)分析80%■0—10%■10-30%■30%以上圖1各行業(yè)政府方參股比例占比統(tǒng)計(jì)

從上圖可以看出，不同行業(yè)對(duì)股權(quán)比例的設(shè)置有較大影響，其中僅有醫(yī)療及交通行業(yè),政府方參股比例超過30%的項(xiàng)目占比較大，而城鎮(zhèn)開發(fā)、能源、水利等行業(yè)政府方參股比例一般在10%-30%之間。納入示范庫的項(xiàng)目中，市政行業(yè)占全部行業(yè)的比例較高，占比約50%。市政行業(yè)政府方參股比例超過30%的項(xiàng)目有較強(qiáng)的集中性，其中污水、供水、管廊、軌道交通及海綿城市等相關(guān)子行業(yè)政府方出資比例較高，如下圖所示：16,25%18,29%6,9%10,16%■污水■管廊■供水■軌道■其他圖2市政子行業(yè)政府方參股比例超過30%統(tǒng)計(jì)2?不同地區(qū)股權(quán)比例設(shè)置調(diào)研數(shù)據(jù)分析圖3各地區(qū)政府方參股比例統(tǒng)計(jì)從上圖可以看出，納入PPP國家示范庫的項(xiàng)目中，西部地區(qū)總共為210個(gè)，其中政府方參股比例超過30%的有64個(gè)項(xiàng)目，占比約30%；東北及華北地區(qū)總共為249個(gè)，其中政府方參股比例超過30%的有50個(gè)項(xiàng)目，占比約20%；東南及華南地區(qū)總共為252個(gè)，其中政府方參股比例超過30%的有58個(gè)項(xiàng)目，占比約23%。江蘇現(xiàn)代咨詢中國城儀投越資和PPP江蘇現(xiàn)代咨詢中國城儀投越資和PPP咨詢領(lǐng)導(dǎo)品牌用現(xiàn)代智慧解決問題，為客戶創(chuàng)造價(jià)值江蘇現(xiàn)代咨詢中國城建投融資和PPP江蘇現(xiàn)代咨詢中國城建投融資和PPP咨詢領(lǐng)導(dǎo)品牌用現(xiàn)代智慧解決問題，為客戶創(chuàng)造價(jià)值公司地址：南京市雨花臺(tái)區(qū)錦繡街公司地址：南京市雨花臺(tái)區(qū)錦繡街5號(hào)綠地之窗C4-7樓公司網(wǎng)址：www.cfacn.on現(xiàn)代經(jīng)營理念：共享理念共濟(jì)經(jīng)營共創(chuàng)遠(yuǎn)景現(xiàn)代企業(yè)精神：團(tuán)結(jié)高效創(chuàng)新發(fā)展公司地址：南京市雨花臺(tái)區(qū)錦繡街5號(hào)綠地之窗公司地址：南京市雨花臺(tái)區(qū)錦繡街5號(hào)綠地之窗C4-7樓公司網(wǎng)址：www.cfacn.on現(xiàn)代經(jīng)營理念：共享理念共濟(jì)經(jīng)營共創(chuàng)遠(yuǎn)景現(xiàn)代企業(yè)精神：團(tuán)結(jié)高效創(chuàng)新發(fā)展3?不同回報(bào)方式下股權(quán)比例設(shè)置調(diào)研數(shù)據(jù)分析圖4不同回報(bào)方式下政府方參股比例統(tǒng)計(jì)從上圖可以看出，納入PPP國家示范庫的項(xiàng)目中，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目約占到項(xiàng)目總數(shù)的56%，而政府方參股比例在30%以上項(xiàng)目中，可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目占比高達(dá)76%。表明可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府更愿意以更高的參股比例參與到項(xiàng)目中。（二）PPP股權(quán)比例設(shè)置的主要影響因素分析結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，梳理出政府方出資代表出資比例設(shè)置的影響因素有項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)情況、項(xiàng)目市場化運(yùn)營程度、政府方監(jiān)管意愿、資金能力等。具體影響因素如下：項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)情況項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素是影響股權(quán)比例設(shè)置的重要因素之一，部分PPP項(xiàng)目投資金額巨大，項(xiàng)目回報(bào)周期長，較長期限的特許經(jīng)營期等因素造成了PPP項(xiàng)目在未來的不確定性以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素較多。如果項(xiàng)目初始投資完全由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)，將超出其社會(huì)資本的承受能力。即使社會(huì)資本方有能力投資，受限于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、投資回報(bào)率和法律允許特許經(jīng)營期最長期限等因素的影響，項(xiàng)目的可行性也會(huì)降低。因此，需要政府方通過參股的方式滿足項(xiàng)目的資金、收益率等各方面需求。例如第二批示范項(xiàng)目呼和浩特市城市軌道交通1號(hào)線一期工程項(xiàng)目總投資規(guī)模巨大（155.84億），項(xiàng)目期限長（30年），回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助。中標(biāo)的社會(huì)資本為中國中鐵股份有限公司和深圳市太平投資有限公司組成聯(lián)合體，在項(xiàng)目公司呼和浩特市地鐵一號(hào)線建設(shè)管理有限公司中，政府出資方呼和浩特市城市軌道交通建設(shè)管理有限責(zé)任公司占股49%，中國中鐵股份有限公司和深圳市太平投資有限公司組成聯(lián)合體占股51%。另外，我國銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)在我國金融體系中風(fēng)險(xiǎn)防控水平最高，對(duì)增信措施、擔(dān)保方式有效性、覆蓋率及其法律效力要求很高，部分PPP項(xiàng)目本身的可融資性不強(qiáng)，對(duì)社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)的吸引力不足。因此，政府方可通過設(shè)立出資代表參股項(xiàng)目公司的形式增加項(xiàng)目的可行性，可以以政府部門的優(yōu)勢來降低融資成本，為項(xiàng)目增信，從而降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，增加項(xiàng)目收益，從而達(dá)到吸引社會(huì)資本與金融機(jī)構(gòu)參與的目的。因此，對(duì)于項(xiàng)目規(guī)模比較小，融資能力較強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)比較低的PPP項(xiàng)目傾向于采用社會(huì)資本獨(dú)資型股權(quán)結(jié)構(gòu)或政府方占股比例較低（20%以下）的股權(quán)結(jié)構(gòu);而對(duì)于投資規(guī)模較大、風(fēng)險(xiǎn)較大的PPP項(xiàng)目，也相應(yīng)的提高了對(duì)社會(huì)資本方抗風(fēng)險(xiǎn)能力及在資金、技術(shù)和協(xié)調(diào)能力等方面的要求，同時(shí)社會(huì)資本方也希望政府方增加持股比例以提高其資本金的收益，此類項(xiàng)目政府方出資比例一般較高。2?項(xiàng)目市場化運(yùn)營程度項(xiàng)目市場化運(yùn)營程度、市場化競爭程度以及政府部門對(duì)項(xiàng)目的支持程度等等形成市場環(huán)境中行業(yè)環(huán)境因素。而項(xiàng)目市場化運(yùn)營程度作為行業(yè)環(huán)境中最重要的因素之一，對(duì)股權(quán)比例設(shè)置的影響尤為關(guān)鍵。很多項(xiàng)目市場化運(yùn)營程度不高，政府一方面通過持有較高的股權(quán)比例，參與對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的調(diào)節(jié)作用是政府單純作監(jiān)督管理方無法替代的，例如政府可通過較高股權(quán)比例參股城市軌道交通，設(shè)置靈活的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益；另一方面更有利于對(duì)該類項(xiàng)目進(jìn)行管理及協(xié)調(diào)，通過協(xié)調(diào)處理項(xiàng)目實(shí)施過程中的各類問題，對(duì)項(xiàng)目公司資金使用、重要決策、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，并在涉及公共利益的某些特殊事項(xiàng)享有特別否決權(quán)以減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，間接實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。因此，市場化運(yùn)營程度較低的PPP項(xiàng)目政府方出資比例一般較高，而市場化運(yùn)營程度較高的PPP項(xiàng)目政府方出資比例一般較低。不同行業(yè)PPP項(xiàng)目市場化運(yùn)營程度不盡相同，從財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)及項(xiàng)目庫中可以看出目前PPP項(xiàng)目的類型主要包括市政、能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、保障性安居住房、醫(yī)療保險(xiǎn)等，而市政行業(yè)又分為PPP項(xiàng)目類型較多，涵蓋面較廣，不同項(xiàng)目適用的PPP項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)類型有所差異。對(duì)于以運(yùn)營管理復(fù)雜，運(yùn)營能力要求高為主的基礎(chǔ)設(shè)施、綜合管廊項(xiàng)目，以及行業(yè)壟斷性較強(qiáng)，不適宜全部由社會(huì)資本來運(yùn)營或關(guān)乎國家安全、國計(jì)民生及重大利益的特殊行業(yè)（如軌道交通、水利、港口、車站）等，此類項(xiàng)目政府占股比例一般較高。例如云南省文山州文山市城南片區(qū)地下綜合管廊項(xiàng)目，政府方通過持有較高的股權(quán)比例（40%）,從而更多介入項(xiàng)目的運(yùn)營管理，更有利于控制社會(huì)及政治風(fēng)險(xiǎn)；而對(duì)于垃圾處理類、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，屬于市場化運(yùn)營程度較高且消費(fèi)者對(duì)該類服務(wù)質(zhì)量不敏感的行業(yè)，此類項(xiàng)目政府占股比例一般較低。例如國家級(jí)第四批示范項(xiàng)目東鄉(xiāng)縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化垃圾處理PPP項(xiàng)目，政府方出資代表江西省東鄉(xiāng)區(qū)城市投資開發(fā)有限公司僅出資10%，而中標(biāo)社會(huì)資本勁旅環(huán)境科技有限公司出資90%。因此，在設(shè)置股權(quán)比例時(shí)，應(yīng)充分考慮社會(huì)資本以及資本市場對(duì)于不同項(xiàng)目政府參股比例的接受程度。政府方監(jiān)管意愿根據(jù)PPP項(xiàng)目合同指南（試行）約定“在某些情況下，為了更直接地參與項(xiàng)目的重大決策、掌握項(xiàng)目實(shí)施情況，政府也可能通過直接參股的方式成為項(xiàng)目公司的股東（但政府通常并不控股和直接參與經(jīng)營管理）。在這種情形下，政府與其他股東相同，享有作為股東的基本權(quán)益，同時(shí)也需履行股東的相關(guān)義務(wù)，并承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)?！闭粎⒐身?xiàng)目公司，無法直接參與項(xiàng)目的重大決策事宜，難以實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目具體情況，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)。而政府參股項(xiàng)目公司，則有權(quán)以股東身份對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，及時(shí)了解項(xiàng)目公司的日常經(jīng)營情況、查閱項(xiàng)目公司賬冊，對(duì)項(xiàng)目資金使用、財(cái)務(wù)狀況、人事決策、日常管理等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管。另外由于我國在PPP項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方面的法律法規(guī)還不健全，因此選擇PPP項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)類型時(shí)還取決于政府部門對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管意愿，如果政府部門大力支持發(fā)展該行業(yè)、且行業(yè)相對(duì)比較成熟、易于監(jiān)管的項(xiàng)目，則政府方可以選擇社會(huì)獨(dú)資型股權(quán)結(jié)構(gòu)或政府出資比例較低的股權(quán)結(jié)構(gòu),而對(duì)于政府方監(jiān)管意愿較強(qiáng)的項(xiàng)目政府方出資比例一般較高。同時(shí)，政府方與不同股東身份的社會(huì)資本合作，同樣會(huì)使得政府的監(jiān)管意愿有所差別，進(jìn)而影響PPP股權(quán)比例的設(shè)置。股東身份類型主要有如下幾種類型：（1）金融機(jī)構(gòu)金融機(jī)構(gòu)已成為PPP項(xiàng)目主要的資金來源，銀行、信托、保險(xiǎn)、券商及子公司、基金等金融機(jī)構(gòu)紛紛參與PPP項(xiàng)目。為了保障資金安全，金融機(jī)構(gòu)一般會(huì)要求政府出資，作為金融機(jī)構(gòu)資金的安全墊。但通常情況下，政府監(jiān)管意愿不強(qiáng)，出資比例不會(huì)太高，多為5%-30%。（2）建筑承包商以大型央企為代表的建筑承包商，在PPP項(xiàng)目競爭中具有很大的優(yōu)勢，融資能力強(qiáng)、融資成本低，且管理更規(guī)范，綜合實(shí)力更強(qiáng)，中標(biāo)后一般會(huì)聯(lián)合政府出資方共同組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目資金籌集、建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)等事宜。且建筑承包商參與PPP項(xiàng)目最大動(dòng)力是獲得施工利潤，所以對(duì)于大型的PPP項(xiàng)目，前期需要大量的資金投入，建筑承包商通常會(huì)聯(lián)合具有資本運(yùn)作實(shí)力的金融機(jī)構(gòu)，雙方各司其職，實(shí)現(xiàn)效率最大化。在這種情況下，政府方出資比例較低，一般為5%-20%。3）運(yùn)營商對(duì)于運(yùn)營部分占比較高的PPP項(xiàng)目，運(yùn)營商的角色舉足輕重，不可或缺。但事實(shí)上，運(yùn)營商多以聯(lián)合體成員參與PPP項(xiàng)目，且不占有主導(dǎo)地位，其融資能力較弱。在這類項(xiàng)目中,政府方更愿意通過以出資方代表的形式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，因此政府方出資比例一般較高。資金能力政府部門在參與PPP項(xiàng)目時(shí)主要目的是為了吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解地方政府的壓力，獲得社會(huì)效益最大化。在地方政府面臨巨大的債務(wù)壓力和在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)存在較大缺口建設(shè)資金需求的情況下，PPP模式的推廣剛好滿足了政府部門的資金需求，因此,股權(quán)比例設(shè)置時(shí)需綜合考量政府的財(cái)政支出能力，如地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的情況下，需將更多的出資責(zé)任轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本方，將政府出資能力限制在可承受范圍之內(nèi)。從實(shí)踐上看,可通過不同的項(xiàng)目自償率及股東收益特征選擇不同的股權(quán)結(jié)構(gòu)，從而降低政府資金風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目自償率是政府資金能力的可靠保障，對(duì)于以投資規(guī)模大，合作周期長的政府付費(fèi)項(xiàng)目及可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，項(xiàng)目的自償率往往會(huì)間接影響項(xiàng)目的收益金額。如果項(xiàng)目自償率低，后期主要為政府付費(fèi)，則需要平衡前投后補(bǔ)的關(guān)系（前期投入少，意味著后期運(yùn)營補(bǔ)助就高）。在這種情形下，股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)通常需考慮股權(quán)投資對(duì)后期政府運(yùn)營補(bǔ)貼的影響。政府一方面通過部分股權(quán)投資進(jìn)入項(xiàng)目公司,另一方面將相應(yīng)資金作為資本公積投入項(xiàng)目中，降低引入的社會(huì)資本自有資金，從而降低后期的運(yùn)營補(bǔ)貼，減輕后期壓力，防范財(cái)政及資金風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目股東收益也同樣影響政府方資金能力，進(jìn)而影響政府方參股比例。對(duì)于政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目，如果政府方股東選擇參與利潤分配，由于利潤分配是所得稅后利潤，因此增加政府支出數(shù)額會(huì)大于參與利潤分配的金額，對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目或可行性缺口補(bǔ)助金額較大的項(xiàng)目，政府一方面選擇較低的參股比例，另一方面可通過不參與分紅的形式，降低相應(yīng)的財(cái)政支出能力。（三）PPP股權(quán)比例設(shè)置的動(dòng)態(tài)調(diào)整為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司股東的權(quán)益，不同股東在PPP項(xiàng)目的不同階段需要根據(jù)其發(fā)揮作用的重要程度來不斷調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的階段性風(fēng)險(xiǎn)。例如在PPP項(xiàng)目中前期階段需要金融機(jī)構(gòu)占項(xiàng)目公司較多的股權(quán)比例，以保證融資的及時(shí)到位，項(xiàng)目建成投入運(yùn)營階段由專業(yè)的運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)作為重要股東可以提高在項(xiàng)目公司中所占的股權(quán)比例。因此在PPP項(xiàng)目的不同階段應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)度和需求及股東優(yōu)勢來調(diào)整項(xiàng)目公司股權(quán)比例，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司股東的高效參與，提升項(xiàng)目效率和服務(wù)品質(zhì)，提高項(xiàng)目對(duì)投資者的吸引力，緩解政府財(cái)政支出、公共服務(wù)供給和項(xiàng)目監(jiān)管等壓力，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。1?后期調(diào)整觸發(fā)因素對(duì)社會(huì)資本而言，其對(duì)股權(quán)變更條款的訴求主要出于以下兩種考慮：融資與退出。社會(huì)資本希望減少對(duì)股權(quán)變更的限制，以實(shí)現(xiàn)一定程度上靈活轉(zhuǎn)讓股權(quán)，由此社會(huì)資本可通過轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)的方式，引入財(cái)務(wù)投資人并獲取股權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)價(jià)，以獲得低成本融資的同時(shí)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資本的流動(dòng)性。對(duì)政府方而言，股權(quán)變更限制是實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管職能的重要抓手，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制避免不合適的主體被引入到項(xiàng)目的實(shí)施過程中，確保實(shí)施項(xiàng)目的社會(huì)資本符合項(xiàng)目采購階段對(duì)社會(huì)資本融資能力、技術(shù)能力、管理能力的要求，或至少應(yīng)具備項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)相應(yīng)階段的相應(yīng)能力。后期調(diào)整類型（1）股權(quán)轉(zhuǎn)讓股權(quán)轉(zhuǎn)讓分為直接轉(zhuǎn)讓及間接轉(zhuǎn)讓：直接轉(zhuǎn)讓即項(xiàng)目公司股東直接轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)，可分為對(duì)內(nèi)轉(zhuǎn)讓與對(duì)外轉(zhuǎn)讓兩種。根據(jù)《公司法》第七十一條：除公司章程另有約定外，公司股東可以將其持有的部分或全部公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓給本公司的其他股東，也可以在經(jīng)本公司其他股東過半數(shù)同意時(shí)將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給本公司股東之外的人?！遍g接轉(zhuǎn)讓則指項(xiàng)目公司股東的股東或更上一層的股東的股權(quán)的變更。在實(shí)務(wù)操作中，投資人經(jīng)常會(huì)搭建多層級(jí)的投資架構(gòu)，以確保初始投資人的股權(quán)變更不會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生直接影響，在這種多層級(jí)結(jié)構(gòu)中，核心原則通常為：中選社會(huì)資本直接或間接持有的項(xiàng)目公司的股權(quán)或其對(duì)項(xiàng)目公司的實(shí)際控制地位不得改變，據(jù)此項(xiàng)目公司的各層級(jí)股東的股權(quán)變更受限。（2）股權(quán)變更與增資