改善食品法制的對(duì)策研討

改善食品法制的對(duì)策研討作者：王克單位：南陽(yáng)市委黨校非法食品原料循環(huán)回收 地溝油問(wèn)題2011年8月，公安部指揮浙江、山東、河南公安機(jī)關(guān)破獲一團(tuán)伙生產(chǎn)銷(xiāo)售食用地溝油案件:濟(jì)南格林生物能源有限公司，違規(guī)生產(chǎn)、銷(xiāo)售地溝油冒充食用油銷(xiāo)售,年加工地溝油能力達(dá)一萬(wàn)噸，該案件讓我們?nèi)媪私獾販嫌瓦M(jìn)入食用油市場(chǎng)的全過(guò)程，即回收、加工（粗煉、倒賣(mài)、深加工）、銷(xiāo)售（批發(fā)、零售）等過(guò)程，地溝油回流餐桌的第一個(gè)階段是回收，主要通過(guò)掏撈餐館、下水道中的油膩漂浮物和固定時(shí)間到餐館回收淚水兩種方式獲得；第二個(gè)階段是加工，撇出浮上來(lái)的油，加入火堿去臭、脫色、水洗，使油黃亮，并與正宗色拉油攙和在一起；第三個(gè)階段是通過(guò)各種渠道銷(xiāo)往城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)副產(chǎn)品交易市場(chǎng)。全國(guó)糧油標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)油料和油脂工作組組長(zhǎng)何東平教授估計(jì)，目前我國(guó)每年返回餐桌的地溝油有200^300萬(wàn)噸。而中國(guó)人一年的動(dòng)、植物油消費(fèi)總量大約是2250萬(wàn)噸 也就是說(shuō)，按照比例，你吃10頓飯，可能有1頓碰上的就是地溝油。臺(tái)灣塑化劑事件2011年6月，臺(tái)灣昱伸公司和賓漢公司被查出將塑化劑DEHP當(dāng)作配方生產(chǎn)起云劑長(zhǎng)達(dá)30年，原料供應(yīng)遍及全臺(tái)，受事件牽連的廠商已經(jīng)達(dá)到278家，包括飲料、乳品制造商，生物科技公司及藥廠，可能受污染產(chǎn)品為1000多項(xiàng)，含有塑化劑的飲料已流入上海、福建、東莞等地。相關(guān)責(zé)任人說(shuō)在起云劑中添加塑化劑已經(jīng)長(zhǎng)達(dá)30年，一直使用這樣的配方。臺(tái)灣衛(wèi)生部門(mén)將違規(guī)食品下架封存、銷(xiāo)毀，目前已經(jīng)下架果汁、果醬類(lèi)食品超過(guò)了40萬(wàn)公斤，運(yùn)動(dòng)飲料、茶飲料超過(guò)100萬(wàn)瓶。食品安全問(wèn)題產(chǎn)生的原因食品安全問(wèn)題產(chǎn)生的原因，是多方面的：（一）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者道德方面的原因，部分生產(chǎn)者唯利是圖，利欲熏心，為了利潤(rùn)，不惜踐踏法律、道德、良知；例如國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的地溝油問(wèn)題，一些黑心商販，置人民群眾的生命健康于不顧，從飯店、餐館的下水道中掏撈殘羹剩菜，收集費(fèi)油；雙匯瘦肉精事件中，一些生產(chǎn)者明知瘦肉精（鹽酸克羅特侖）對(duì)人體有強(qiáng)烈致癌作用，仍然非法銷(xiāo)售，唯利是圖。（二）職能部門(mén)管理權(quán)限重疊，沖突。目前在食品管理體制上，我國(guó)食品安全管理權(quán)限分屬食品藥品、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商等部門(mén)，而且不同部門(mén)負(fù)責(zé)食品鏈的不同環(huán)節(jié)。根據(jù)我國(guó)食品管理的有關(guān)規(guī)定：食品藥品監(jiān)督管理局和衛(wèi)生部都享有依法開(kāi)展對(duì)重大食品安全事故查處的權(quán)利；質(zhì)檢總局和商務(wù)部都負(fù)有建立健全食品安全檢測(cè)體系，監(jiān)督出口農(nóng)產(chǎn)品的責(zé)任；工商總局和質(zhì)檢總局都負(fù)有執(zhí)行衛(wèi)生許可審批的權(quán)力；農(nóng)業(yè)部和質(zhì)檢總局都具有批準(zhǔn)農(nóng)藥、獸藥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品的權(quán)力。職能部門(mén)管理權(quán)限的重疊造成了“多頭分散、齊抓共管”和“多頭有權(quán)、無(wú)人負(fù)責(zé)”的局面，職責(zé)不清、政出多門(mén)和管理缺位現(xiàn)象突出，有利可圖時(shí)積極行使權(quán)力，爭(zhēng)奪權(quán)力，出了問(wèn)題則互相指責(zé)，推卸責(zé)任。嚴(yán)重影響了監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性。（三）監(jiān)管不力方面的原因。作為食品安全法律制度的執(zhí)行者，存在有法不依，執(zhí)法不力的情況。一些地方政府監(jiān)管部門(mén)出于維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益的考慮，或者部門(mén)利益的考慮,在食品安全執(zhí)法過(guò)程中，監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)、睜一只眼閉一只眼，甚至于徇私舞弊，造成了國(guó)家食品安全法律形同虛設(shè)，不能得到貫徹落實(shí)。（四）食品安全犯罪立法懲處力度不夠。刑法中關(guān)于食品犯罪的罪名和量刑也有待增加。例如：生產(chǎn)有毒有害食品罪雖然量刑嚴(yán)格，最高可判死刑，但其僅對(duì)食品摻雜摻假行為有效，對(duì)飼養(yǎng)牲畜過(guò)程中添加瘦肉精等犯罪卻無(wú)能為力；非法經(jīng)營(yíng)犯罪的量刑最高也就是15年。所以在雙匯瘦肉精事件中只能以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪這樣的口袋罪進(jìn)行處罰，此罪即使沒(méi)有造成嚴(yán)重的后果，也可處3年以上、10年以下有期徒刑，如果致人重傷、死亡或者造成公私財(cái)產(chǎn)重大損失，可以處10年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑甚至死刑。據(jù)了解，在瘦肉精事件中適用“以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”是充分考慮到了其最高刑是死刑。（五）食品安全標(biāo)準(zhǔn)不完善、不健全。我國(guó)現(xiàn)有的食品標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)4四大類(lèi)，主管部門(mén)各不相同。僅果蔬這一類(lèi)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，就分布在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、商檢、商業(yè)、輕工、供銷(xiāo)6個(gè)主管部門(mén)?！耙恍?biāo)準(zhǔn)互相重復(fù)，另一些重要標(biāo)準(zhǔn)卻是空白?！爆F(xiàn)行中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)10年以上標(biāo)齡的占1/4,個(gè)別甚至已超20年未修訂。行業(yè)利益、交叉繁瑣的行政程序造成了中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的落后，無(wú)序。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的落后無(wú)序，不利于我國(guó)監(jiān)管部門(mén)對(duì)食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售企業(yè)的監(jiān)管。那么如何解決這些問(wèn)題，如何保證大家食用到安全食品，如何維護(hù)我國(guó)食品安全，以下，筆者從建立建立完善中國(guó)的食品安全法律制度角度，提出幾條建議。食品安全問(wèn)題的解決辦法建立完善中國(guó)的食品安全法律食品安全問(wèn)題的解決辦法建立完善中國(guó)的食品安全法律制度（一）落實(shí)政府監(jiān)管職責(zé)，防止職能交叉重疊。食品安全的監(jiān)管部門(mén)既應(yīng)當(dāng)密切配合又應(yīng)當(dāng)明確分工，盡量避免管理權(quán)限的重疊。就如2011年6月，副總理在全國(guó)食品安全工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)的：政府負(fù)責(zé)食品安全的部門(mén)，“要全面加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，橫向到邊，縱向到底。構(gòu)建廣覆蓋的監(jiān)管格局，消除死角盲點(diǎn)，健全食品安全綜合治理機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)管合力。對(duì)于瀆職失職行為要嚴(yán)肅責(zé)任追究，決不允許在工作中推諉扯皮。”（二）完善食品安全犯罪方面的立法，加大食品安全法律懲處力度。要完善和嚴(yán)格執(zhí)行食品安全法律法規(guī)，加大懲處力度，使不法分子付出高昂代價(jià)，不敢以身試法。從打擊目前猖獗的食品違法犯罪行為的迫切要求來(lái)看，《食品衛(wèi)生法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等對(duì)食品違法犯罪行為的處罰還缺乏應(yīng)有的力度，未能從危害公共安全的立法角度設(shè)定食品加工、生產(chǎn)銷(xiāo)售等各個(gè)環(huán)節(jié)追究公司法人和責(zé)任人的民事和刑事責(zé)任，法律的威懾力還沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。刑法中應(yīng)當(dāng)增加關(guān)于食品犯罪的罪名和量刑幅度，以應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)愈演愈烈的食品安全犯罪。（三）建立食品安全行政問(wèn)責(zé)制。所謂行政問(wèn)責(zé)制，是指一級(jí)政府對(duì)現(xiàn)任該級(jí)政府負(fù)責(zé)人、該級(jí)政府所屬各工作部門(mén)和下級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人在工作范圍內(nèi)由于故意或者過(guò)失，不履行或者未正確履行法定職責(zé)，或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。在食品安全問(wèn)題上實(shí)施行政問(wèn)責(zé)有助于強(qiáng)化官員的責(zé)任感和自律意識(shí)，它給官員產(chǎn)生強(qiáng)大而無(wú)形的壓力，大大地提升官員的責(zé)任感，使其更好地為人民服務(wù)。防止在食品安全管理中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，導(dǎo)致食品安全法律形同虛設(shè)。（四）建立食品生產(chǎn)企業(yè)誠(chéng)信檔案。副總理在全國(guó)食品安全會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要建立食品企業(yè)誠(chéng)信檔案?！笆称饭I(yè)是道德、良心工業(yè)”，食品企業(yè)的道德水平反映了一個(gè)社會(huì)的道德水平,食品企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者要堅(jiān)持為消費(fèi)者提供安全食品為第一要?jiǎng)?wù)，我國(guó)的食品加工企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立食品安全誠(chéng)信檔案，并建立食品企業(yè)誠(chéng)信信息披露制度，對(duì)企業(yè)的信用狀況進(jìn)行公正的評(píng)定并向社會(huì)公開(kāi)。對(duì)誠(chéng)實(shí)守信、生產(chǎn)安全食品的企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開(kāi)表彰宣傳，對(duì)生產(chǎn)偽劣食品的企業(yè)除對(duì)其處罰外，還應(yīng)當(dāng)向社會(huì)媒體公開(kāi)，使社會(huì)輿論對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督、批評(píng)，形成誠(chéng)信有益、失信無(wú)利的良好社會(huì)氛圍，把制度懲罰和輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。（五）完善、統(tǒng)一中國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。為了保障消費(fèi)者的食品安全，通常需要在“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”的整個(gè)食物鏈采取措施預(yù)防、消除和降低食品危害，這無(wú)疑是一個(gè)復(fù)雜和相互關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程。需要制定詳細(xì)而科學(xué)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，目前國(guó)際上公認(rèn)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定者是食品法典委員會(huì)（CAC）,目前食品法典委員會(huì)（CAC）已經(jīng)制定了38000個(gè)國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)，3274個(gè)農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，1005個(gè)食品添加劑安全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，食品法典委員會(huì)制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)逐步發(fā)展成為國(guó)際上最權(quán)威，世界各國(guó)適用最多的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)不完善，還處于起步階段，可以借鑒國(guó)際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，特別是食品法典委員會(huì)制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，完善我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。（六）促使食品生產(chǎn)企業(yè)向規(guī)?；较虬l(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)各類(lèi)食品生產(chǎn)加工企業(yè)達(dá)到45萬(wàn)家，其中規(guī)模在10人一下的就達(dá)35萬(wàn)家，企業(yè)規(guī)模小，數(shù)量多，產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，食品安全問(wèn)題頻出，給政府食品監(jiān)管造成了不小難度，對(duì)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)也產(chǎn)生很大障礙。有數(shù)字顯示，我國(guó)生豬數(shù)量的百分之70都是農(nóng)戶散養(yǎng)，檢驗(yàn)檢疫成本高，又難以監(jiān)管到位，雙匯瘦肉精事件的發(fā)生，于此有重大關(guān)系。而通過(guò)企業(yè)大規(guī)模養(yǎng)殖則可以從食品生產(chǎn)源頭進(jìn)行監(jiān)管，降低檢驗(yàn)檢疫成本，提高食品安全。（七）建立食品安全信息可追溯制度。食品追溯制度是為了保證食品質(zhì)量安全而實(shí)施的全程監(jiān)控制度，管制機(jī)關(guān)或者消費(fèi)者如發(fā)現(xiàn)食品存在問(wèn)題，可通過(guò)電腦記錄很快查到食品的來(lái)源。例如歐盟在1991年建立了食品可追溯制度，任何一只食用動(dòng)物都可以從其出生開(kāi)始追溯查詢，涵蓋屠宰以及隨后在食品供應(yīng)鏈中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)，包括生