國(guó)研專稿整治耕地“非糧化”的思考和建議

內(nèi)容摘要：全球安全局勢(shì)深刻變化對(duì)我國(guó)糧食海外供應(yīng)鏈安全帶來威脅、國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和造林綠化導(dǎo)致耕地大量減少，促使中央下決心采取斷然措施整治耕地“非糧化”。耕地“非糧化”整治一度出現(xiàn)諸多問題、引發(fā)嚴(yán)重輿情，有基層操作層面的原因，也有認(rèn)知偏差、制度缺失的原因，需要究明耕地“非糧化”整治蘊(yùn)含的道理、法理和情理。貫徹落實(shí)耕地“非糧化”整治部署應(yīng)講究策略，對(duì)存量問題的整治應(yīng)慎之又慎，對(duì)用于糧食以外食物生產(chǎn)、脫貧地區(qū)幫扶產(chǎn)業(yè)的“非糧化”地塊的整治更應(yīng)柔性化。應(yīng)理性看待復(fù)耕地塊的糧食生產(chǎn)能力，給予“倒掛”地區(qū)實(shí)現(xiàn)耕地保有量目標(biāo)一定靈活性，提高耕地“進(jìn)出平衡”的可操作性，注重用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)農(nóng)民遵守耕地用途管制，慎用法律手段實(shí)現(xiàn)耕地種植用途管制目標(biāo)。關(guān)鍵詞：耕地，非糧化，政府與市場(chǎng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中社會(huì)關(guān)注度最高的話題之一，是正在進(jìn)行的耕地“非糧化”整治①。這是嚴(yán)守耕地紅線、保障國(guó)家糧食安全必須采取的舉措。為使這一舉措穩(wěn)慎落地，降低社會(huì)摩擦成本，需要把握好耕地利用中政府和市場(chǎng)的邊界，究明蘊(yùn)含其中的道理、法理和情理，增強(qiáng)耕地“非糧化”整治的正當(dāng)性和社會(huì)認(rèn)可度。一、希望解決的問題與解決過程中產(chǎn)生的新矛盾2020年以來開展耕地“非糧化”整治，是為了解決兩個(gè)突出問題：第一，新冠疫情全球大流行使國(guó)際形勢(shì)的不穩(wěn)定性不確定性更加凸顯，我國(guó)糧食海外供應(yīng)鏈存在中斷的危險(xiǎn)。雖然自2004年以來我國(guó)糧食產(chǎn)量持續(xù)增加，但糧食需求以更快速度增長(zhǎng)，導(dǎo)致糧食進(jìn)口量快速增加，部分品種對(duì)外依存度超過安全上限。2020年初新冠疫情全球大流行后，部分國(guó)家糧食出口物流關(guān)鍵環(huán)節(jié)嚴(yán)重受阻，部分國(guó)家甚至采取措施限制糧食出口。2022年初烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，全球糧食安全形勢(shì)更加嚴(yán)峻。這警示我們，必須站在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的全局，抓好國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)，把飯碗端在自己手上。第二，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)土綠化導(dǎo)致大量耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，危及耕地紅線這個(gè)國(guó)家糧食安全的根基。根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查(簡(jiǎn)稱“三調(diào)”)，2019年底全國(guó)耕地面積為19.18億畝，與10年前的第二次全國(guó)土地調(diào)查(簡(jiǎn)稱“二調(diào)”)結(jié)果相比，凈減少1.13億畝。在非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實(shí)占補(bǔ)平衡、推進(jìn)土地整治和開墾后備資源增加耕地等情況下，耕地面積依然凈減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)土綠化導(dǎo)致大量耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地。從“二調(diào)”到“三調(diào)”的10年間，全國(guó)耕地凈流向林地和園地分別達(dá)到1.12億畝和0.63億畝②。如果不剎住這個(gè)勢(shì)頭，到2035年就守不住18.65億畝的耕地保有量目標(biāo)。以上兩個(gè)突出問題的疊加，促使中央下決心采取斷然措施整治耕地“非糧化”。2020年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文，就防止耕地“非糧化”提出明確要求。2021年11月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)文，就嚴(yán)格耕地用途管制提出具體規(guī)定。2021—2023年中央一號(hào)文件以更高層級(jí)文件的形式重申防止耕地“非糧化”的政策立場(chǎng)。在這些舉措中，最受社會(huì)關(guān)注的包括：一是追究地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的舉措，要求實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)，嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)③；二是治理存量問題的舉措，雖然中央及有關(guān)部門要求從實(shí)際出發(fā)、穩(wěn)妥進(jìn)行④，但為完成下達(dá)的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，一些地方層層傳導(dǎo)壓力、逐級(jí)分解耕地恢復(fù)年度任務(wù)；三是治理增量問題的舉措，要求明確耕地利用優(yōu)先序，對(duì)永久基本農(nóng)田、一般耕地，乃至高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)的種植品種提出具體要求⑤，并且要求建立耕地“進(jìn)出平衡”制度⑥。在貫徹落實(shí)的過程中，一些地方執(zhí)行走樣，產(chǎn)生新的矛盾和問題。綜合我們2021年以來多次到地方調(diào)研和媒體報(bào)道，主要包括：不顧耕作層已遭破壞、難以復(fù)耕的實(shí)際，導(dǎo)致在水泥路面、廣場(chǎng)填土種糧；不顧苗木、林果等生長(zhǎng)周期和生產(chǎn)現(xiàn)狀，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者損失慘重；不顧丘陵山區(qū)地塊細(xì)碎、耕作不便、難以流轉(zhuǎn)的實(shí)際，導(dǎo)致復(fù)耕后無人接手耕種；不顧土地流轉(zhuǎn)合同尚未到期，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織甚至政府違約。這些問題經(jīng)新媒體廣為傳播，一度引發(fā)嚴(yán)重輿情。中央對(duì)此高度重視⑦，有關(guān)部門已及時(shí)糾正，要求設(shè)置過渡期。復(fù)耕的過渡期，也是制度設(shè)計(jì)的窗口期。只有在窗口期內(nèi)抓緊完善相關(guān)制度和政策，才能確保過渡期結(jié)束后復(fù)耕工作不會(huì)再次引發(fā)矛盾和問題。二、耕地“非糧化”整治的道理、法理和情理耕地“非糧化”整治一度出現(xiàn)諸多問題，有基層操作層面的原因，也有認(rèn)知偏差、制度缺失的原因。解決好認(rèn)知和制度層面的問題，需要研究清楚耕地“非糧化”整治蘊(yùn)含的道理、法理和情理⑧。(一)道理是否服人順利推進(jìn)耕地“非糧化”整治，需要向利益相關(guān)者和社會(huì)公眾講清楚開展這項(xiàng)工作的道理，表明其必要性和正當(dāng)性，以爭(zhēng)取理解和支持。第一，講清楚保障國(guó)家糧食安全是維護(hù)全體人民利益的需要。糧食是一種特殊商品，既要在從生產(chǎn)到消費(fèi)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條中遵守市場(chǎng)法則，又要從其收入和價(jià)格彈性低、在全體人民日常生活中不可或缺的特性出發(fā)，發(fā)揮政府在整個(gè)再生產(chǎn)過程中的干預(yù)作用。在人多地少的資源稟賦下，實(shí)行土地用途管制、保障有足夠的耕地資源用于生產(chǎn)糧食，屬于政府干預(yù)的合理范圍，符合全體人民共同利益。第二，講清楚土地資源在不同用途之間的轉(zhuǎn)換存在市場(chǎng)失靈。在土地資源配置中，無疑要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。然而，與勞動(dòng)力、資金等要素相比，土地在不同用途之間的轉(zhuǎn)換存在巨大的摩擦成本。例如，靠市場(chǎng)機(jī)制可以將一塊耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)樓房，但將一塊建有樓房的土地轉(zhuǎn)為耕地，靠市場(chǎng)機(jī)制幾乎是不可能實(shí)現(xiàn)的，即便能夠?qū)崿F(xiàn)也將造成巨大的浪費(fèi)。這表明，以規(guī)劃和用途管制為表現(xiàn)形式的政府干預(yù)對(duì)土地資源配置至關(guān)重要。第三，講清楚土地財(cái)產(chǎn)權(quán)具有相對(duì)性。即便在土地私有制下，也沒有絕對(duì)的土地所有權(quán)，更沒有絕對(duì)的土地用益物權(quán)。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“土地法”規(guī)定，農(nóng)民雖然擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)，但其權(quán)利行使要受土地用途編設(shè)和管制約束，只能在規(guī)定期限內(nèi)行使規(guī)定用途范圍內(nèi)的權(quán)利。又如，根據(jù)2014年《農(nóng)業(yè)法案》，美國(guó)聯(lián)邦政府為保護(hù)草地、農(nóng)田、非工業(yè)的私人林地或濕地，按市場(chǎng)價(jià)格的一半向符合條件的實(shí)體提供成本分?jǐn)傎Y金，以購買農(nóng)業(yè)用地的地役權(quán)⑨。在我國(guó)農(nóng)村，無論是土地集體所有權(quán)，還是用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)，其權(quán)利的行使都受到不同程度的限制。(二)法理是否充分在全面依法治國(guó)的大背景下，對(duì)土地實(shí)行規(guī)劃和用途管制、對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)行一定限制，需要有充分的法理依據(jù)。目前不同維度的土地用途管制，其法理依據(jù)的充分程度存在差異，導(dǎo)致實(shí)施難度也存在差異(見附表)。第一，限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的法律制度非常完備?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”；第四十四條規(guī)定，“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)移審批手續(xù)”。在具體實(shí)施中，不僅通過編制土地利用總體規(guī)劃規(guī)定土地用途，而且對(duì)新增建設(shè)用地實(shí)行年度計(jì)劃管理。第二，限制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地的法律制度有一定基礎(chǔ)?！锻恋毓芾矸ā返谌畻l規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”；第三十七條規(guī)定，“禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”；第三十八條規(guī)定，“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地”?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第十二條規(guī)定，“嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”。這些規(guī)定涵蓋了需要約束的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的大部分情形，但未涵蓋轉(zhuǎn)用于花卉苗木、草皮、茶葉等特定情形，而且以倡導(dǎo)性為主，缺乏土地利用規(guī)劃、年度計(jì)劃等操作性工具。第三，限制耕地種植非糧農(nóng)作物的法律制度幾為空白。僅《土地管理法實(shí)施條例》第十二條規(guī)定，“耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)”⑩。目前這5種農(nóng)產(chǎn)品合計(jì)已占我國(guó)農(nóng)作物種植面積的93%，這一規(guī)定實(shí)際能夠發(fā)揮的作用有限。目前政策性文件所希望達(dá)到的“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)”“永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)”等耕地種植用途管制目標(biāo)，不能以這一規(guī)定為法理依據(jù)。尤其需要注意的是，目前政策性文件關(guān)于“永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)”的要求，與《土地管理法》第三十三條對(duì)永久基本農(nóng)田的界定存在邏輯非一致性，特別是在棉、油、糖、蔬菜主產(chǎn)區(qū)這一矛盾更加突出。(三)情理是否到位推進(jìn)耕地“非糧化”整治等關(guān)系農(nóng)民和地方切身利益的工作，不僅要明道理、循法理，還要講情理。有溫度的情理，比抽象的道理、機(jī)械的法理，更容易獲得農(nóng)民和地方的理解支持。在這方面，需要把準(zhǔn)三點(diǎn)：第一，對(duì)農(nóng)民合理利益關(guān)切尊重夠不夠。從前期整治中反映出的問題看，有些農(nóng)民要求等種植的花卉苗木出售后再復(fù)耕，有些農(nóng)民希望土地流轉(zhuǎn)合同到期后再復(fù)耕，也有些農(nóng)民因前期投入大、希望得到一定補(bǔ)償。還有一些地方反映，有些山坡耕地只有轉(zhuǎn)為茶園、果園才能繼續(xù)得到利用，有些耕地轉(zhuǎn)用后已形成當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，“一刀切”式地要求復(fù)耕會(huì)導(dǎo)致耕地撂荒、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻。對(duì)這些訴求，如不能作出合乎情理的回應(yīng)，就難以順利開展工作。第二，對(duì)地方合理利益關(guān)切尊重夠不夠。一些地方反映，推進(jìn)“非糧化”地塊復(fù)耕，如果不給農(nóng)民補(bǔ)助，很難做通農(nóng)民工作；如果給農(nóng)民補(bǔ)助，需要的資金數(shù)額令地方難以承受。例如，廣東省某市規(guī)劃確定的2020年耕地保有量目標(biāo)為360萬畝，目前耕地實(shí)有面積約260萬畝，缺口近100萬畝。若要彌補(bǔ)耕地保有量缺口，總費(fèi)用估算約210億—350億元?。地方希望對(duì)存量問題的整治給予更長(zhǎng)的過渡期。第三，對(duì)已經(jīng)賦予農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)尊重夠不夠。質(zhì)疑耕地“非糧化”整治的人，一個(gè)重要理由是，賦予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)是農(nóng)村改革的重大成就和基本經(jīng)驗(yàn)，早在農(nóng)村改革初期中央就強(qiáng)調(diào)要積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)、禁止向農(nóng)民下達(dá)指令性生產(chǎn)計(jì)劃?。這些衷情于農(nóng)村市場(chǎng)化改革的人，對(duì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入、糧食生產(chǎn)能力大幅提升的當(dāng)下，推行退林還耕、重新下達(dá)糧食生產(chǎn)任務(wù)，表示難以接受。對(duì)持這類意見的人，如不作過細(xì)的說服工作，難以得到他們的理解和支持。三、相關(guān)建議中央對(duì)推進(jìn)耕地“非糧化”整治已作出總體部署。在貫徹落實(shí)中應(yīng)講究策略，對(duì)存量問題的整治應(yīng)慎之又慎，特別是對(duì)用于糧食以外食物生產(chǎn)、脫貧地區(qū)幫扶產(chǎn)業(yè)的“非糧化”地塊的整治更應(yīng)柔性化。一是理性看待復(fù)耕地塊的糧食生產(chǎn)能力。將“二調(diào)”時(shí)是耕地、“三調(diào)”時(shí)轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的地塊逐步恢復(fù)為耕地，目的是發(fā)展糧食生產(chǎn)。但通過“非糧化”整治所“找回來”的耕地，并非都適宜種植糧食，勉強(qiáng)用來種糧并不會(huì)帶來明顯增產(chǎn)效果。況且農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以2020年實(shí)際種植面積為基數(shù)向各省區(qū)市下達(dá)糧食種植面積，僅就完成此任務(wù)而言，只要遏制住耕地“非糧化”增量即可，并不需要額外增加耕地面積。提高現(xiàn)有耕地單產(chǎn)具有異曲同工之效，應(yīng)把抓糧食生產(chǎn)的著力點(diǎn)放在促進(jìn)種業(yè)創(chuàng)新、加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、提高農(nóng)業(yè)氣候韌性等上。二是給予“倒掛”地區(qū)實(shí)現(xiàn)耕地保有量目標(biāo)一定靈活性。對(duì)實(shí)有耕地面積低于規(guī)劃確定的耕地保有量目標(biāo)的“倒掛”地區(qū)而言，如何逐步恢復(fù)補(bǔ)充耕地、以免在過渡期結(jié)束后繳納高額費(fèi)用，是其急于推進(jìn)耕地“非糧化”整治的壓力所在?。為給“倒掛”程度高的地方留出時(shí)間復(fù)耕，可將完成復(fù)耕任務(wù)的截止時(shí)間延至2035年。對(duì)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成規(guī)模、恢復(fù)為耕地經(jīng)濟(jì)代價(jià)過大甚至影響脫貧攻堅(jiān)成果的地區(qū)，以及即可恢復(fù)為耕地、通過工程措施可以恢復(fù)為耕地的后備資源不足的地區(qū)，可探索以縣為單位在異地出資恢復(fù)補(bǔ)充耕地，用于沖抵本地復(fù)耕任務(wù)。三是提高耕地“進(jìn)出平衡”的可操作性。防止出現(xiàn)耕地“非糧化”增量，要用好以縣為單位實(shí)行耕地“進(jìn)出平衡”這個(gè)主要抓手。需要注意的是，把林地、園地等其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)為耕地的“進(jìn)”者，與把耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地的“出”者，為不同市場(chǎng)主體，甚至不在同一個(gè)村、同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“進(jìn)”者因放棄高收益用途而受損的收益、復(fù)耕所需的改造投入，與“出”者因轉(zhuǎn)向高收益用途而增加的收益，雖然理論上在一個(gè)縣域內(nèi)可以平衡，但在市場(chǎng)主體層面無法平衡。這就需要縣級(jí)政府對(duì)不同市場(chǎng)主體的利益進(jìn)行調(diào)節(jié)?？煽紤]參照耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的“占補(bǔ)平衡”作法，對(duì)“出”者收取一定費(fèi)用，用于對(duì)“進(jìn)”者的補(bǔ)助?？煽紤]參照“占補(bǔ)平衡”指標(biāo)管理，建立“進(jìn)出平衡”指標(biāo)庫，對(duì)年度內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地進(jìn)出平衡后仍有節(jié)余的，可以跨區(qū)域有償調(diào)劑使用或結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用。四是注重用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)農(nóng)民遵守耕地用途管制。防止出現(xiàn)耕地“非糧化”增量，要把準(zhǔn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這個(gè)主要矛盾和農(nóng)民增收這個(gè)矛盾的主要方面。應(yīng)加快落實(shí)《土地管理法實(shí)施條例》關(guān)于“建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度”的要求，根據(jù)世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2第12款“環(huán)境計(jì)劃下的支付”規(guī)則，整合現(xiàn)行生產(chǎn)者補(bǔ)貼、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼等政策，對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)戶給予一定補(bǔ)貼；應(yīng)改變按承包面積發(fā)放補(bǔ)貼的傳統(tǒng)做法，改按“三調(diào)”查明耕地面積發(fā)放補(bǔ)貼，對(duì)撂荒和改變用途的不再補(bǔ)貼。南方地區(qū)水田保護(hù)承受的壓力更大，而水田具有更為明顯的生態(tài)功能，可借鑒錢江源國(guó)家公園地役權(quán)做法?，先行探索建立水田保護(hù)補(bǔ)償制度。當(dāng)然，靠財(cái)政補(bǔ)齊耕地按規(guī)定用途利用與“非糧化”收益的差距不現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民不可避免要為耕地用途管制作出一定犧牲。但應(yīng)盡可能逐步降低這種犧牲。可通過發(fā)展社會(huì)化服務(wù)降低生產(chǎn)成本、糧經(jīng)輪作、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈提升價(jià)值鏈等途徑，提高耕地特別是糧田的綜合收益。五是慎用法律手段實(shí)現(xiàn)耕地用途管制目標(biāo)。不同維度的土地用途管制，其公共利益屬性存在差異，適用法律手段的必要性、正當(dāng)性也有所不同?？煽紤]在將要出臺(tái)的《耕地保護(hù)法》中，對(duì)耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地的行為，作出比《土地管理法實(shí)施條例》更具體、更有約束力的規(guī)定。但對(duì)耕地用于種植糧食以外作物的行為，應(yīng)主要通過經(jīng)濟(jì)手段來引導(dǎo)，不宜通過法律條文來規(guī)范。附表注釋：①為聚焦問題和行文方便，本報(bào)告把林地和園地等其他農(nóng)用地恢復(fù)為耕地、防止耕地流向林地和園地等其他農(nóng)用地、引導(dǎo)耕地種植糧食作物等統(tǒng)稱為耕地“非糧化”整治，但不涉及對(duì)耕地“非農(nóng)化”即違法違規(guī)將耕地轉(zhuǎn)作建設(shè)用地的整治。②見“第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果發(fā)布”，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年8月27日，第17版。③例如，2022年中央一號(hào)文件明確，“把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)足額帶位置逐級(jí)分解下達(dá)，由中央和地方簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，作為剛性指標(biāo)實(shí)行嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)”。④例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2020〕44號(hào))提出，“摸清情況，從實(shí)際出發(fā)，分類穩(wěn)妥處置，不搞‘一刀切’”。又如，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號(hào))提出，“應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，穩(wěn)妥審慎處理，不允許‘簡(jiǎn)單化’‘一刀切’，統(tǒng)一強(qiáng)行簡(jiǎn)單恢復(fù)為耕地”。⑤例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧生產(chǎn)的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2020〕44號(hào))提出，“永久基本農(nóng)田是依法劃定的優(yōu)質(zhì)耕地，要重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積”“一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)”“各地區(qū)要把糧食生產(chǎn)功能區(qū)落實(shí)到地塊，引導(dǎo)種植目標(biāo)作物，保障糧食種植面積”。又如，《土地管理法實(shí)施條例》第十二條規(guī)定，“耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)”。再如，2022年中央一號(hào)文件提出，“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)”。⑥例如，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號(hào))提出，“對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度‘進(jìn)出平衡’，即除國(guó)家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒外，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施用地整治為耕地等方式，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地”。該文件還提出，“積極支持在可以墾造耕地的荒山荒坡上種植果樹、林木，發(fā)展林果業(yè)，同時(shí)，將在平原地區(qū)原地類為耕地上種植果樹、植樹造林的地塊，逐步退出，恢復(fù)耕地屬性”。⑦習(xí)近平總書記2022年12月23日在中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話指出，“治理‘非糧化’政策性很強(qiáng)，要統(tǒng)籌考慮糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品保障、農(nóng)民增收的關(guān)系，留出一定過渡期，加強(qiáng)政策引導(dǎo)”。⑧唐仁健，2023：“在全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳局長(zhǎng)會(huì)議上的講話”，《鄉(xiāng)村振興文稿》，第2期。姆斯·▓L·▓諾瓦克等著，王宇等譯，2021：《美國(guó)農(nóng)業(yè)政策：歷史變遷與經(jīng)濟(jì)分析》，商務(wù)印書館，第261頁。⑩自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局2021年印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號(hào))提出，一般耕地除主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜生產(chǎn)外，還包括飼草飼料生產(chǎn)。?根據(jù)廣東省《耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)價(jià)工作方案》，通過即可恢復(fù)、工程恢復(fù)耕地等開展土地整治工程恢復(fù)為耕地，恢復(fù)成本主要包括工程建設(shè)費(fèi)用、地表青苗(或養(yǎng)殖水產(chǎn))補(bǔ)償費(fèi)用、后期種植管護(hù)補(bǔ)貼三部分。據(jù)初步估算，開發(fā)補(bǔ)充耕地(旱地)的青苗等補(bǔ)償4000—8000元/畝，施工6000—12000元/畝，租地1000—1500元/畝/年，后期管護(hù)800—1000元/畝/年，以6年計(jì)算，費(fèi)用達(dá)20800—35000元/畝。