RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款研究

RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款研究

李雪嬌（吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長春130012）信息技術(shù)的發(fā)展加速了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的到來，數(shù)據(jù)的跨境流動亦豐富了原有的國家主權(quán)結(jié)構(gòu)，國家對主權(quán)的保護(hù)由傳統(tǒng)的軍事、經(jīng)貿(mào)、環(huán)境資源等領(lǐng)域延展到數(shù)字網(wǎng)絡(luò)空間。為了加強對數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制，以維護(hù)國家基本安全利益、實現(xiàn)公共政策目標(biāo)、保護(hù)公民信息權(quán)利，各國紛紛在國內(nèi)建立起數(shù)據(jù)跨境流動的法律框架體系，如我國近年來相繼出臺《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》以及《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》，再加上處于草案階段的《個人信息出境安全評估辦法（征求意見稿）》，預(yù)示著相關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動的國內(nèi)法框架已經(jīng)開始搭建，并在逐步完善[1]，而美國、俄國、韓國等國家也出臺了針對個人數(shù)據(jù)和信息保護(hù)的立法①美國出臺《美國2019年國家安全和個人數(shù)據(jù)保護(hù)法》；俄國2015年出臺《個人信息保護(hù)法》；韓國2017年出臺《個人信息保護(hù)法》。。在國際上，各國也紛紛締結(jié)增設(shè)數(shù)據(jù)安全例外條款的多邊和雙邊協(xié)定，如《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《美墨加協(xié)定》（USMCA）、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）等，以及《美國—日本數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》（DTA）、《新加坡—澳大利亞數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定》（SADEA）、《新加坡—新西蘭—智利數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定》（DEPA）、《中國—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》（中國—新加坡FTA）、《中國—韓國自由貿(mào)易協(xié)定》（中國—韓國FTA）等，其中DTA、SADEA、DEPA是專門針對數(shù)字經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域而締結(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）。各國順應(yīng)數(shù)字時代需求，積極構(gòu)建國內(nèi)法和國際法雙重規(guī)制體系，足以見得國際社會對數(shù)據(jù)跨境流動法律問題的熱切關(guān)注，此種關(guān)切也源自于數(shù)據(jù)安全對主權(quán)國家的重要意義。數(shù)據(jù)安全被視作新型的國家安全，在數(shù)據(jù)跨境自由流動的同時，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，不僅可以調(diào)取公民的個人數(shù)據(jù)信息，形成對公民個人的信用評價，還可以通過設(shè)定不同條件，如在某一時間階段、某一地域范圍、某一年齡層次等對不同個體數(shù)據(jù)的匯集，監(jiān)控國家的社會狀況，甚至有可能實現(xiàn)對軍事基地等相關(guān)內(nèi)容的精準(zhǔn)畫像。可想而知，如果不加強監(jiān)管，任由數(shù)據(jù)跨境流動，將給國家安全帶來很大的隱患。基于此，國際層面在制定和締結(jié)FTA時，尤其是為適應(yīng)數(shù)字時代發(fā)展而新近簽署的各大自貿(mào)協(xié)定，在專門的電子商務(wù)或數(shù)字貿(mào)易專章②數(shù)據(jù)跨境流動例外條款一般規(guī)定在FTA電子商務(wù)或數(shù)字貿(mào)易專章，如CPTPP、RCEP規(guī)定在電子商務(wù)專章，USMCA規(guī)定在數(shù)字貿(mào)易專章。當(dāng)然，這里所述的一般情況并不包括專門的數(shù)字經(jīng)貿(mào)協(xié)定，如DEPA即規(guī)定在數(shù)據(jù)問題章節(jié)。，除了作允許數(shù)據(jù)跨境自由流動的原則性規(guī)定之外，都會不同程度地對“計算設(shè)施的位置”及“通過電子方式跨境傳輸信息”進(jìn)行國家基本安全利益或公共政策空間層面的規(guī)制。國內(nèi)外學(xué)者也相繼從不同角度展開對數(shù)據(jù)跨境流動例外條款的研究。如鄢雨虹專門研究數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制中的正當(dāng)公共政策目標(biāo)例外，認(rèn)為不同協(xié)定中的正當(dāng)公共政策目標(biāo)例外在文本表述上不同程度的差異將導(dǎo)致適用的區(qū)別[2]；黃貴對數(shù)據(jù)本地化禁止規(guī)范及其例外進(jìn)行研究，認(rèn)為對例外適用的判斷應(yīng)該回歸到對相應(yīng)具體措施目的的實質(zhì)性分析，厘清與“合法公共政策目的”的實質(zhì)關(guān)聯(lián)性[3]；SusannahHodson比較了《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）和《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）框架下數(shù)據(jù)本地化措施將如何受到約束，認(rèn)為CPTPP是對GATS的重大進(jìn)步[4]；MiraBurri著眼于數(shù)字監(jiān)管規(guī)則的變遷，重點考察了美國和歐盟的發(fā)展模式，強調(diào)這種積極的、權(quán)力驅(qū)動的規(guī)范制定可能帶來的利弊[5]。數(shù)據(jù)跨境流動及監(jiān)管問題是目前國內(nèi)外學(xué)者研究的熱點問題，但將其置于RCEP框架下，并與USMCA、CPTPP兩大FTA對比，尚屬創(chuàng)新。以下即將USMCA、CPTPP、RCEP三大FTA對比，對RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款的類別定性、層次結(jié)構(gòu)、功能屬性等進(jìn)行分析，并與此項特定例外之外存在的一般例外進(jìn)行對比，剖析雙重例外標(biāo)準(zhǔn)下締約方應(yīng)如何選擇適用。一、數(shù)據(jù)跨境流動例外條款定位RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款主要規(guī)定在第12章第14條和第15條，兩條款主要內(nèi)容是對數(shù)據(jù)本地化存儲的限制和對商業(yè)化數(shù)據(jù)跨境流動的支持，以及在此兩項原則基礎(chǔ)上衍生的例外規(guī)則。數(shù)據(jù)跨境流動例外條款自身的定性、結(jié)構(gòu)及內(nèi)容因素將直接決定數(shù)據(jù)跨境流動例外條款的功能定位。（一）數(shù)據(jù)跨境流動例外條款類別定性例外條款有“一般例外”與“特定例外”之區(qū)分。所謂一般例外條款，如RCEP第17.12條、USMCA第32.1條、《中國—加拿大雙邊投資協(xié)定》（中國—加拿大BIT）第33條，其適用范圍延展至整個章節(jié)乃至整部協(xié)定，是指在一定前提下排除東道國為實現(xiàn)特定目的而采取的違背國際協(xié)定中其他實體義務(wù)的措施的不法性的條款，此條款用以維護(hù)國際社會的和平與秩序以及東道國的國家安全與公共利益。特定例外與一般例外有異曲同工之妙，但又有依附性和適用范圍上的明顯區(qū)別。特定例外即特定條款自身包含的例外，是指被某項特定條款所包含，依附于此項條款且僅適用于依據(jù)此項條款所采取的措施，雖然特定例外也具有排除措施不法性的特質(zhì)，但適用范圍明顯窄于一般例外條款。比較常見的特定例外條款出現(xiàn)于最惠國待遇條款（MFN條款）、國民待遇條款（NT條款）、公平公正待遇條款（FET條款），如《中國—瑞典雙邊投資協(xié)定》（中國—瑞典BIT）第二條第三款即MFN特定例外條款①1982年中國—瑞典BIT第二條第二款規(guī)定：“締約任何一方的投資者在締約另一方境內(nèi)的投資所享受的待遇，不應(yīng)低于第三國投資者的投資所享受的待遇。”第三款規(guī)定：“盡管有本條第二款的規(guī)定，締約一方如已同其他國家締結(jié)關(guān)于關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)的協(xié)議，則應(yīng)有給予該協(xié)議參加國投資者的投資以更優(yōu)惠待遇的自由?！薄?shù)據(jù)跨境流動例外條款在一定前提下，排除了數(shù)據(jù)本地化存儲及限制數(shù)據(jù)跨境自由流動此類違背協(xié)議義務(wù)措施的不法性，適用范圍不及其他條款，根據(jù)以上分析推斷，數(shù)據(jù)跨境流動例外條款即屬于與一般例外條款相對的特定例外條款。（二）數(shù)據(jù)跨境流動例外條款結(jié)構(gòu)剖析通過對RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款本身的內(nèi)容剖析，及與USMCA、CPTPP對應(yīng)條款的橫向及縱向?qū)Ρ染C合分析，可以在結(jié)構(gòu)上將RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款劃分為兩個方面和三大層次，對層次結(jié)構(gòu)的深層剖析，可以對數(shù)據(jù)跨境流動例外條款給締約方帶來的監(jiān)管空間有更深的理解。1.兩個方面RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款包含兩方面內(nèi)容，分別對應(yīng)“促進(jìn)跨境電子商務(wù)”一節(jié)下的兩個條款，一是計算設(shè)施的位置條款；二是通過電子方式跨境傳輸信息條款，解決的分別是數(shù)據(jù)的存儲和傳輸（流動）問題。USMCA及CPTPP與此大同小異。通過對三大FTA的縱向及橫向比較發(fā)現(xiàn)，三大FTA大體上都將數(shù)據(jù)跨境流動例外條款分成數(shù)據(jù)非本地化例外和商業(yè)化數(shù)據(jù)跨境流動例外兩個方面，只不過RCEP將兩個方面合在“促進(jìn)跨境電子商務(wù)”一節(jié)中，CPTPP將兩個方面分開，中間還加入了關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)互通費用分?jǐn)偟囊粭l，而嚴(yán)格來講，USMCA并沒有對數(shù)據(jù)非本地化例外進(jìn)行規(guī)定，只規(guī)定了商業(yè)化數(shù)據(jù)跨境流動例外。此等一致性和差異化體現(xiàn)了三大FTA締約國對數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的意識及對規(guī)制目標(biāo)的分歧。2.三大層次綜合來看，跨境數(shù)據(jù)流動例外條款包含三個層次：層次一是各締約國都表示了對數(shù)據(jù)跨境自由流動的支持，并肯定每一締約方都有通過各自措施對數(shù)據(jù)流動進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)利，這是各締約國對待數(shù)據(jù)資源的原則。層次二是在對待數(shù)據(jù)資源的原則之外，尚有例外，此處的例外指的是因保護(hù)公共政策目標(biāo)而產(chǎn)生的例外。無論是USMCA、CPTPP還是RCEP都允許締約方為了實現(xiàn)合法的公共政策目標(biāo)而采取必要的措施，當(dāng)然，采取必要措施有一定的前提條件，即該措施不以構(gòu)成任意或不合理的歧視或變相的貿(mào)易限制的方式適用。在商業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動例外條款方面，USMCA、CPTPP和RCEP都有相類似的規(guī)定，但是RCEP相比USMCA及CPTPP有非常明顯或者說本質(zhì)的區(qū)別，即RCEP的例外具有自我判斷之性質(zhì)，這是USMCA及CPTPP不具備的，而且RCEP數(shù)據(jù)跨境流動例外條款在注釋部分對采取措施的必要性進(jìn)行明確的說明，即“就本項而言，締約方確認(rèn)實施此類合法公共政策的必要性應(yīng)當(dāng)由實施政策的締約方?jīng)Q定”。條款自我判斷性質(zhì)的設(shè)置給締約國對跨境數(shù)據(jù)流動的國家規(guī)制權(quán)利留了很大自由裁量的空間，這是RCEP與USMCA及CPTPP最為本質(zhì)的差異之一。最后一個層次即層次三是RCEP與另外兩大FTA相比，在層次結(jié)構(gòu)上的獨特之處。第三層次也是原則之中的例外，除了上述第二層次提到的公共政策目標(biāo)例外之外，RCEP第三層次加入了因保護(hù)國家基本安全利益而采取必要措施作為數(shù)據(jù)非本地化和商業(yè)數(shù)據(jù)自由跨境流動的例外，與第二層次相比，該項例外的性質(zhì)與其有相似之處，即也包括“其認(rèn)為”的措辭結(jié)構(gòu)，也就是說該項例外也具有自我判斷之屬性。但與第二層次不同的是，該項例外并沒有在注釋中強調(diào)措施的必要性由采取措施的締約方來決定，卻在款項正文中強調(diào)在締約方因保護(hù)本國基本安全利益而采取必要的措施時，“其他締約方不得對此類措施提出異議”。此處對其他締約方能否提出異議的限制，是否否定了其他締約方依據(jù)此條款所提出的抗辯權(quán)利，還是排除了其他締約方將異議提交爭端解決機(jī)構(gòu)的權(quán)利？此項約制必定在實踐中產(chǎn)生理解上的分歧。橫向?qū)Ρ萓SMCA和CPTPP，此項約制獨特存在，也將給締約方帶來不同的意義。數(shù)據(jù)跨境流動例外條款為特定例外條款，對其結(jié)構(gòu)進(jìn)行剖析，其第二層次和第三層次是RCEP數(shù)據(jù)跨境流動例外條款最為特殊之處。與USMCA和CPTPP相比，總體上RCEP對于數(shù)據(jù)跨境流動的國家規(guī)制最為全面，給締約方利用數(shù)據(jù)跨境流動例外條款保護(hù)本國基本安全利益和公共政策提供了更多的空間。（三）數(shù)據(jù)跨境流動例外條款功能定位USMCA、CPTPP、RCEP三大FTA對比，USMCA最為支持?jǐn)?shù)據(jù)跨境自由傳輸及數(shù)據(jù)非本地化存儲，其次是CPTPP，而RCEP對于數(shù)據(jù)跨境流動的國家規(guī)制最為嚴(yán)格[6]。如在“計算設(shè)施的位置”條款項下，USMCA僅僅規(guī)定“締約方不得將要求涵蓋的人使用該締約方領(lǐng)土內(nèi)的計算設(shè)施或者將設(shè)施置于該締約方領(lǐng)土之內(nèi)，作為在該締約方領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行商業(yè)行為的條件”，除此之外無其他例外規(guī)則或條件；CPTPP在USMCA相應(yīng)規(guī)定基礎(chǔ)上承認(rèn)締約方對于計算設(shè)施的使用可設(shè)有監(jiān)管要求，包括尋求保證通信安全性和機(jī)密性的要求，并賦予締約方為實現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)而采取違背數(shù)據(jù)非本地化的措施，只要該措施“不以構(gòu)成任意或不合理歧視或?qū)Q(mào)易構(gòu)成變相限制的方式適用”及“不對計算設(shè)施的使用或位置施加超出實現(xiàn)目標(biāo)所需限度的限制”，需要注意的是，盡管CPTPP在一定條件下允許數(shù)據(jù)本地化，但條件并不容易達(dá)成，且兩個條件之間的連接詞是“及”，也就是說兩個條件并不是選擇的關(guān)系；RCEP在USMCA的基礎(chǔ)上，吸納了CPTPP的部分內(nèi)容，RCEP也允許數(shù)據(jù)本地化存儲，條件之一類似于CPTPP的設(shè)定，但沒有須符合比例要求的限制，條件之二是為保護(hù)國家基本安全利益所采取必要措施時可以違背數(shù)據(jù)非本地化的約束，需要注意的是，RCEP的兩個例外條件與CPTPP不同，并不是合并關(guān)系，而是選擇關(guān)系，而且兩個條件都加入了“itconsiders（其認(rèn)為）”的措辭結(jié)構(gòu)，也就是增強了締約方引用數(shù)據(jù)跨境流動例外條款的可能性。所以，三大FTA相比，對于數(shù)據(jù)跨境流動的國家規(guī)制，顯然RCEP更為嚴(yán)格，在數(shù)據(jù)主權(quán)受到挑戰(zhàn)時，RCEP締約方能夠更好地保護(hù)本國的基本安全利益和公民的個人信息權(quán)利。之所以有此等差別，跟數(shù)據(jù)跨境流動例外條款的內(nèi)容約束有莫大的關(guān)系。RCEP數(shù)據(jù)跨境流動例外條款與既存的其他兩大FTA有本質(zhì)上的區(qū)別，這種區(qū)別足以導(dǎo)致不同F(xiàn)TA締約方在引用數(shù)據(jù)跨境流動例外條款保護(hù)本國國家及公民基本利益時產(chǎn)生不同甚至完全相反的后果。因為歷史文化的差異及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，不同國家考量數(shù)據(jù)自由流動的維度及對于數(shù)據(jù)保護(hù)的力度都會有所不同，從而體現(xiàn)出不同的價值目標(biāo)。USMCA與RCEP兩者相比，前者的數(shù)據(jù)跨境流動條款更傾向于促進(jìn)數(shù)據(jù)的自由流動，而后者對數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制更加嚴(yán)格，這種差異性主要源自于締約國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景差異。與USMCA不同的是，RCEP主要在發(fā)展中國家間締結(jié)，發(fā)展中國家對于數(shù)字技術(shù)的掌握能力普遍低于發(fā)達(dá)國家，所以更傾向于利用例外條款來強化監(jiān)管能力[7]?？缇硵?shù)據(jù)流動規(guī)制目標(biāo)協(xié)調(diào)的核心是限制程度問題，即允許國家基于合法政策目標(biāo)對跨境數(shù)據(jù)流動限制到何種程度[8]。RCEP數(shù)據(jù)跨境流動例外條款在數(shù)據(jù)自由流動與國家規(guī)制間尋求某種平衡，其功能價值即在于此。但從條款現(xiàn)狀來看，其規(guī)制的空間似乎要大于自由的空間，這與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、各國應(yīng)對的局促和擔(dān)憂及對本國國家安全和公共利益的保護(hù)有莫大的關(guān)系。二、數(shù)據(jù)跨境流動例外條款屬性例外條款的屬性有自我判斷與否的區(qū)分，所謂自我判斷，即排除爭端解決機(jī)構(gòu)實質(zhì)審查的權(quán)利，由援引方對是否應(yīng)當(dāng)采取措施作出判斷。在俄羅斯—烏克蘭禁運措施案（DS512）之后，盡管學(xué)理上仍有爭議，但實踐中國際社會基本認(rèn)為，例外條款被賦予自我判斷性質(zhì)與否，并不排斥爭端解決機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)，但影響審查標(biāo)準(zhǔn)。被賦予自我判斷屬性的例外條款在適用時可以由東道國自行判斷本國所處的狀態(tài)以及是否有必要采取措施以保護(hù)本國的基本安全利益或社會公共利益，而未被賦予自我判斷屬性的例外條款不可以由東道國自行判斷，實踐中由爭端解決機(jī)構(gòu)行使實質(zhì)審查的權(quán)利?？梢?，例外條款被賦予自我判斷屬性與否，對于爭端解決結(jié)果的走向至關(guān)重要。RCEP框架下自然也是如此，不管締約方采取的爭端解決方式如何，東道國基于國家基本安全利益或公民個人信息權(quán)利等保護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)時，數(shù)據(jù)跨境流動例外條款的屬性都會在很大程度上影響爭端解決結(jié)果的走向。（一）數(shù)據(jù)跨境流動例外條款自我判斷屬性的判定通常對于例外條款自我判斷屬性與否的判定都會以條款本身的措辭結(jié)構(gòu)作為重要的參考依據(jù)，一般以含有“其認(rèn)為”的措辭為判斷基準(zhǔn)，如《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第21條一般被認(rèn)為帶有自我判斷性質(zhì)。當(dāng)然，“其認(rèn)為”的措辭結(jié)構(gòu)不能作為唯一的也不能作為首要的判定依據(jù)，排在首位的應(yīng)當(dāng)為協(xié)定中明確作出的規(guī)定。RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款不僅在措辭結(jié)構(gòu)中使用了“其認(rèn)為”的表述，而且在注釋中明確提出“就本項而言，締約方確認(rèn)實施此類合法公共政策的必要性應(yīng)當(dāng)由實施政策的締約方?jīng)Q定”，這里不僅明確了數(shù)據(jù)跨境流動例外條款的自我判斷性質(zhì)，還明確了自我判斷的是措施的“必要性”，也就是說根據(jù)數(shù)據(jù)跨境流動例外條款，在不構(gòu)成任意或不合理的歧視或變相的貿(mào)易限制的前提下，締約方可以為實現(xiàn)公共政策目標(biāo)而采取違背數(shù)據(jù)非本地化或數(shù)據(jù)跨境自由流動的協(xié)定義務(wù)的必要措施，此等不法性是被排除掉的，而且措施的必要性由實施政策的締約方?jīng)Q定。但需要注意的是，條款中也規(guī)定締約方可以采取其認(rèn)為對保護(hù)其基本安全利益所必需的任何措施，而并沒有對措施的必要性是否由采取政策的締約方?jīng)Q定作出明示，但卻說明了其他締約方不得對此類措施提出異議。公共政策空間和基本安全利益條件下的例外，可能因表述方式不同而產(chǎn)生不一樣的爭端解決效果。（二）數(shù)據(jù)跨境流動例外條款自我判斷性質(zhì)的作用RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款的措辭結(jié)構(gòu)來源于對GATT和GATS安全例外條款的借鑒和融會貫通，所以對《世界貿(mào)易組織》（WTO）框架下安全例外條款的自我判斷屬性作用的分析也可以加諸RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款，很顯然的是，后者在前者基礎(chǔ)上有所變化，所以RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款承襲了WTO框架下的安全例外條款的基本特質(zhì)，但也會有所不同。在DS512中，俄羅斯主張GATT第21條是自我判斷性質(zhì)，涉及國家安全的事項爭端解決機(jī)構(gòu)并沒有管轄權(quán)，應(yīng)當(dāng)由國家之間自行解決。而且，就俄羅斯的觀點，俄羅斯與烏克蘭之間已經(jīng)出現(xiàn)了緊急情況，有可能對俄羅斯國家安全造成威脅。根據(jù)GATT第21條b項規(guī)定，在國家根本安全利益受到威脅的情況下，對于采取必要的措施，締約方是有自由裁量權(quán)的。對于締約方享有自由裁量權(quán)的事項，爭端解決機(jī)構(gòu)沒有管轄權(quán)，該案并不屬于專家組的職權(quán)范圍，而且該案超越了經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域，已經(jīng)上升到政治和軍事安全，超越了爭端解決機(jī)構(gòu)的管轄范圍。對于管轄權(quán)的問題，專家組在回顧談判過程以后，駁回了俄羅斯的異議。專家組認(rèn)為，雖然安全例外條款有一定的靈活性，世貿(mào)組織也承認(rèn)締約方可以援引安全例外條款而豁免部分條約義務(wù)，去維護(hù)本身的國家安全利益，但是此種靈活性并不是排除了專家組的管轄權(quán)，而只是賦予條約一定的靈活性，以提高締約方對條約的接受程度，如果締約方可以因此而排斥爭端解決機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)利，將與GATT的締結(jié)初衷背道而馳[9]。因此，俄羅斯援引安全例外條款并不排斥專家組的管轄權(quán)，也就是自我判斷的性質(zhì)并不排除爭端解決機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)。那么，自我判斷與否最根本的差異究竟在哪里呢？根據(jù)DS512的報告，安全例外條款雖具有自我判斷性質(zhì)，但并不排斥專家組的管轄權(quán)，而是影響專家組的審查權(quán)能，由于締約方具有一定的采取措施的自由裁量權(quán)，所以專家組不可以進(jìn)行實質(zhì)審查，但是有權(quán)利進(jìn)行善意審查①DS512案中，俄羅斯主張GATT第21條具備自裁決屬性，專家組予以肯定，但專家組認(rèn)為GATT第21條并不是完全的自裁決，其自裁決性質(zhì)并不排斥仲裁庭的管轄權(quán)。Russia-MeasuresConcerningTrafficinTransit，WT/DS512/R,ReportofthePanel,April5,2019,Paras.7.102-7.103.②Russia-MeasuresConcerningTrafficinTransit，WT/DS512/R,ReportofthePanel,April5,2019,Paras.7.122-7.125.?？紤]到俄羅斯和烏克蘭所處背景，雙方關(guān)系的緊張狀態(tài)，以及其相互采取的針對措施，此種惡劣局勢已經(jīng)引起國際社會其他國家的注意，且2016年12月，聯(lián)合國大會承認(rèn)了俄羅斯與烏克蘭之間的關(guān)系已經(jīng)包括武裝沖突，足以構(gòu)成GATT第21條中所述的“緊急情況”，在此種狀態(tài)下，俄羅斯有權(quán)援引GATT第21條b項，自行采取措施而不受條約義務(wù)約束②。對于善意審查的標(biāo)準(zhǔn)究竟為何，并沒有非常明確的規(guī)定或者國際社會達(dá)成一致意見的認(rèn)知，但可以肯定的是，善意審查標(biāo)準(zhǔn)比實質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)寬松很多，在善意審查標(biāo)準(zhǔn)下，締約國援引安全例外條款保護(hù)本國安全利益所受到的阻礙相對越少，保護(hù)本國安全利益的目標(biāo)更容易實現(xiàn)。RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款采取的也是自我判斷之性質(zhì)，基本承襲了GATT第21條的措辭方式，自然也會借鑒GATT第21條的解釋方法，但與GATT第21條不同的是，RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款在注釋部分對自裁決性質(zhì)直接予以解釋，進(jìn)一步澄清了“其認(rèn)為”措辭結(jié)構(gòu)修飾的是“必要性”，“締約方確認(rèn)實施此類合法公共政策的必要性應(yīng)當(dāng)由實施政策的締約方?jīng)Q定”，以及“其他締約方不得對此類措施提出異議”。在RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款如此規(guī)定之前，GATT第21條自我判斷條款的審查內(nèi)容可以歸納為三大核心問題：其一，締約方的一項根本安全利益是否受到威脅；其二，締約方所采取的措施目的之確認(rèn)；其三，締約方所采取的措施與維護(hù)該國根本安全利益之間是否具備“必要性”關(guān)聯(lián)[10]。一直以來，對于自我判斷性質(zhì)安全例外條款的措辭結(jié)構(gòu)修飾問題，即其解釋問題，對于條款中“其認(rèn)為”所修飾的是“措施”還是“措施的必要性”存有爭議，如果“其認(rèn)為”修飾的是“措施”，則“必要性”是否將交由爭端解決機(jī)構(gòu)來進(jìn)行審查？如果“其認(rèn)為”修飾的是“措施的必要性”，則是否意味著爭端解決機(jī)構(gòu)只能對措施進(jìn)行審查？抑或無論“其認(rèn)為”修飾的是“措施”還是“措施的必要性”，都不影響爭端解決機(jī)構(gòu)的審查標(biāo)準(zhǔn)？對于上述問題，從文義解釋角度對包括RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款在內(nèi)的所有自我判斷性質(zhì)例外條款進(jìn)行分析，深入探討和追究“其認(rèn)為”的措辭結(jié)構(gòu)所修飾的內(nèi)容，才能作出明確區(qū)分。如果無論“其認(rèn)為”修飾的是“措施”還是“措施的必要性”，都不影響爭端解決機(jī)構(gòu)的審查標(biāo)準(zhǔn)，是否存在威脅、采取了什么樣的措施、措施是否具有必要性等都需要被爭端解決機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查的話，那么自我判斷性質(zhì)與否將對締約方來說無任何差異，也偏離了締約方如此擬定條款的初衷。所以確定“其認(rèn)為”措辭結(jié)構(gòu)究竟修飾的是“措施”還是“措施的必要性”，對于爭端解決機(jī)構(gòu)的審查標(biāo)準(zhǔn)選取具有重要的意義。RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款限定了“其認(rèn)為”修飾的是“措施的必要性”，也就是締約方對其采取措施的必要性進(jìn)行自我判斷，爭端解決機(jī)構(gòu)無權(quán)干涉，其他締約方也無權(quán)干涉。爭端解決機(jī)構(gòu)只要判斷締約方在采取措施時是否出于善意即可，至于措施是否符合比例原則，是否還應(yīng)當(dāng)符合其他國際習(xí)慣法和一般法律原則，還應(yīng)當(dāng)在實踐中，根據(jù)具體案情進(jìn)行分析和論證。三、數(shù)據(jù)跨境流動雙重例外選擇RCEP框架下數(shù)據(jù)跨境流動例外條款屬特定例外條款，與其相對的是RCEP第17章下的一般條款和例外，章節(jié)項下包括“一般例外”和“安全例外”，與特定例外相對，都可以統(tǒng)稱為廣義上的“一般例外”。對于數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制可以適用特定例外，但也并未排除一般例外，所以可能會對數(shù)據(jù)跨境流動形成雙重限制。無論是USMCA、CPTPP、RCEP此類大型FTA，還是DTA、DEPA、SADEA此類專門的數(shù)字協(xié)定，都主張在促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境自由流動的同時認(rèn)可締約方對數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制權(quán)利，這種規(guī)制權(quán)利一般是通過例外條款來進(jìn)行規(guī)定。RCEP框架下跨境數(shù)據(jù)流動條款本身包含例外規(guī)制，而第17章又規(guī)定了一般例外，對于二者之間的適用關(guān)系，RCEP第12章第3條有解釋和說明。以服務(wù)貿(mào)易和投資專章的例外條款適用為依據(jù)，根據(jù)RCEP第12.3條第4款（c）項，依據(jù)于服務(wù)貿(mào)易專章和投資專章的例外條款而排除違背服務(wù)貿(mào)易專章和投資專章約定的義務(wù)的不法性，此種情況下并不適用于數(shù)據(jù)非本地化存儲例外條款和商業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動例外條款，但是本條款并沒有說適用的先后順序性。按照本條款的規(guī)定，特定例外與一般例外其實是不相沖突的，按照RCEP第12.3條字面意思來理解，如果已經(jīng)適用了服務(wù)貿(mào)易專章和投資專章項下的例外條款，則不再適用數(shù)據(jù)非本地化存儲例外條款和商業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動例外條款，但是并沒有說反之亦是如此。對于RCEP來講，其已經(jīng)在電子商務(wù)專章中作出