轉(zhuǎn)型社會(huì)中的公共政策課件

治理與公共政策山東理工大學(xué)法學(xué)院劉建文治理與公共政策山東理工大學(xué)法學(xué)院1一、轉(zhuǎn)型社會(huì)中的政策過程

（1）復(fù)雜問題與政策關(guān)注

（2）政策領(lǐng)域及多元主體

（3）政策能力問題

二、新發(fā)展觀下的政策選擇

（1）推動(dòng)公平的增長(zhǎng)

（2）教育發(fā)展與教育公平

（3）都市化與就業(yè)一、轉(zhuǎn)型社會(huì)中的政策過程

（1）復(fù)雜問題與政策關(guān)注

2一

轉(zhuǎn)型社會(huì)中的政策過程一

轉(zhuǎn)型社會(huì)中的政策過程3（1）復(fù)雜問題與政策關(guān)注在政治領(lǐng)域的各個(gè)構(gòu)成要素(憲政架構(gòu)、政府體制、政黨組織、政治文化等等)中，公共政策日益成為關(guān)注焦點(diǎn)。原因在于，公共問題日益復(fù)雜、緊迫和尖銳。有許多政策失敗。（1）復(fù)雜問題與政策關(guān)注在政治領(lǐng)域的各個(gè)構(gòu)成要素(憲政架構(gòu)、4復(fù)雜問題（WickedProblem）問題可以從多種角度定義解決問題的手段引發(fā)更大的問題復(fù)雜問題（WickedProblem）問題可以從多種角度定5阿肯色州備受爭(zhēng)議的公共衛(wèi)生政策

克林頓任阿肯色州州長(zhǎng)期間，曾經(jīng)做過一項(xiàng)他認(rèn)為最好的但也是最有爭(zhēng)議的決定，就是任命了伊斯林.埃爾德斯博士為衛(wèi)生部長(zhǎng)。克林頓與埃爾德斯博士的初衷都是為了減少少年妊娠作點(diǎn)事情，在各州，這是一個(gè)很嚴(yán)重的問題。埃爾德斯博士建議在學(xué)校建立診所，如果當(dāng)?shù)貙W(xué)校理事會(huì)同意的話，將提供性教育（sexeducation），提倡節(jié)欲和安全性行為?？肆诸D對(duì)此表示支持。當(dāng)時(shí)已經(jīng)有幾家這樣的診所，在降低婚外育方面很受歡迎，也很有成效。

阿肯色州備受爭(zhēng)議的公共衛(wèi)生政策克林頓任阿肯色州州長(zhǎng)期間6

但是此項(xiàng)政策遭到了基要主義者的強(qiáng)烈反對(duì)，主張采取“就說不行”的態(tài)度。在他們看來，主張人工流產(chǎn)合法，這已經(jīng)很過分了；再試圖在學(xué)校建立診所，將導(dǎo)致更多的青年性行為。面對(duì)教會(huì)的壓力和保守勢(shì)力的對(duì)此政策的冷嘲熱諷，克林頓被迫請(qǐng)埃爾德斯博士辭職，盡管她正直、能干、勇敢?？肆诸D也因?yàn)橹С秩斯ち鳟a(chǎn)合法而受到基要主義者的攻擊，為此，克林頓特地向他的精神導(dǎo)師——沃特牧師請(qǐng)教，如何理解《圣經(jīng)》上關(guān)于我們尚在母親子宮時(shí)上帝就已經(jīng)理解我們這樣的話。沃特牧師依據(jù)他對(duì)《圣經(jīng)》的理解對(duì)此做出了解釋。但是此項(xiàng)政策遭到了基要主義者的強(qiáng)烈反對(duì)，主張采取“7江西成立少女救助機(jī)構(gòu)憑學(xué)生證做人流手術(shù)免費(fèi)

江西省婦聯(lián)、省文明辦、省教育廳聯(lián)合成立“江西省少女救助中心”

，對(duì)16周歲以下意外妊娠少女、16周歲以上因非意愿的性行為（如非法暴力）導(dǎo)致意外懷孕的特困少女實(shí)施免費(fèi)的終止妊娠手術(shù)，同時(shí)憑學(xué)生證對(duì)學(xué)生人流手術(shù)費(fèi)全免，防止一些少女因?yàn)樗阶詨櫶サ仍斐山K身遺憾。這是我國第一家由婦聯(lián)牽頭、協(xié)同有關(guān)部門成立的少女救助機(jī)構(gòu)。

江西成立少女救助機(jī)構(gòu)憑學(xué)生證做人流手術(shù)免費(fèi)江西省婦聯(lián)、8

決策的兩難困境但凡重要一點(diǎn)的環(huán)境問題和公共衛(wèi)生問題，都帶有“難纏”性質(zhì)。不要以為這是西方社會(huì)的問題，中國其實(shí)已經(jīng)開始大量面對(duì)這類問題。不妨以“少年妊娠”與艾滋病兩種現(xiàn)象為例。嚴(yán)格管束青少年性行為的政策固然有巨大成效，但是這一政策顯然正陷入困境。嚴(yán)格管束不能完全杜絕這種行為，反倒使少年妊娠問題越來越嚴(yán)重，而且對(duì)青少年身體造成的傷害越發(fā)難于控制。如果從“公共衛(wèi)生”的角度來定義問題，相應(yīng)的政策措施（向?qū)W生提供性教育、憑學(xué)生證做人流手術(shù)免費(fèi)等等）就與倫理道德和法律發(fā)生許多沖突，換言之，許多傳統(tǒng)上有效的控制手段，在日益開放和自由流動(dòng)的社會(huì)條件下正漸漸失效。著眼于對(duì)青少年身體保護(hù)的措施則要面對(duì)許多道德上和心理上的障礙。問題的嚴(yán)重性已經(jīng)刻不容緩，我們卻日益陷入決策上的兩難困境。

9中國：性產(chǎn)業(yè)問題許多人都同意，性交易是不好的。但是：哪方面不好？那種危害更大？是否需要政府解決？怎樣解決？中國：性產(chǎn)業(yè)問題許多人都同意，性交易是不好的。但是：10黃段子：歡迎……嫖娼鎮(zhèn)里召開“打擊賣淫嫖娼”的群眾大會(huì)，要求中小學(xué)生一律參加，還要喊口號(hào)，以示壯觀。老師開始訓(xùn)練學(xué)生，反復(fù)排練之后，學(xué)生們都掌握了要領(lǐng)。大會(huì)如期召開，領(lǐng)導(dǎo)們步入會(huì)場(chǎng)。老師喊：“熱烈歡迎——”學(xué)生們整齊地喊：“歡迎歡迎！歡迎歡迎！……”領(lǐng)導(dǎo)們甚感欣慰，紛紛點(diǎn)頭贊許。老師一激動(dòng)，又多喊了一句：“打擊嫖娼——”全場(chǎng)學(xué)生們稍稍猶豫，接著就歡聲雷動(dòng)：“嫖娼嫖娼！嫖娼嫖娼！……”黃段子：歡迎……嫖娼鎮(zhèn)里召開“打擊賣淫嫖娼”的11嚴(yán)打政策這個(gè)故事說明了：許多人從事性產(chǎn)業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)們很重視。我們的政策是嚴(yán)厲打擊。打擊著眼于道德純潔。嚴(yán)打政策這個(gè)故事說明了：12打擊與性產(chǎn)業(yè)一位衛(wèi)生部門官員做過一個(gè)統(tǒng)計(jì)，1983年以來，光是全國性的大規(guī)模的掃黃行動(dòng)就至少有四次，各級(jí)地方政府的禁娼行動(dòng)更是不計(jì)其數(shù)，然而這“恰恰是我們國家性產(chǎn)業(yè)發(fā)展最快的”時(shí)期。讓許多政府官員頗感無奈的是，如此花大血本的打擊努力并沒有讓狀況產(chǎn)生根本性的好轉(zhuǎn)，相反性產(chǎn)業(yè)在一段時(shí)間內(nèi)更為“地下化”。其后果是，性傳播疾病變得更難控制。打擊與性產(chǎn)業(yè)一位衛(wèi)生部門官員做過一個(gè)統(tǒng)計(jì)，198313打擊政策的成本根據(jù)中國人民大學(xué)社會(huì)學(xué)研究所所長(zhǎng)潘綏明的研究：

公安機(jī)關(guān)每抓獲一個(gè)性工作者，平均需耗費(fèi)7.5個(gè)人工時(shí)，以前兩年的情況來看，抓獲25萬人次，就至少需要花費(fèi)180萬人工時(shí)，相當(dāng)于800名專職“風(fēng)化”警察整整一年的工作，僅工資一項(xiàng)就達(dá)1000萬元人民幣。這還只是實(shí)際支出的一個(gè)零頭。這里還沒有包括花費(fèi)數(shù)倍于此的調(diào)查、訊問、取證和支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工資的各項(xiàng)辦案費(fèi)用，大概算下來，社會(huì)每年為此的付出絕不會(huì)低于九位數(shù)，如果再加上其他間接損失，那么每年中國人為此付出的經(jīng)濟(jì)成本是無法計(jì)算的。打擊政策的成本根據(jù)中國人民大學(xué)社會(huì)學(xué)研究所所長(zhǎng)潘14間接損失經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊帆假定：

“性產(chǎn)業(yè)”群體的收入中有50%用于消費(fèi)，每年消費(fèi)額為2500億元，如果算上每元錢“性消費(fèi)”帶動(dòng)其他消費(fèi)支出的話，那么由“性產(chǎn)業(yè)”帶動(dòng)的年社會(huì)總消費(fèi)額高達(dá)1萬億，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的12.1%~12.8%。間接損失經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊帆假定：15WHO：另一種見解和行動(dòng)2002年9月，世界衛(wèi)生組織（WHO）資助中國控制艾滋病100%使用安全套計(jì)劃的第二批試點(diǎn)城市開始啟動(dòng)，試點(diǎn)分別設(shè)在湖南澧縣和海南儋州。此前一年，江蘇靖江和湖北黃陂已作為第一批試點(diǎn)城市執(zhí)行了該項(xiàng)計(jì)劃。WHO：另一種見解和行動(dòng)2002年9月，世界衛(wèi)生組織（WH16安全套運(yùn)動(dòng)：據(jù)說有效一位世界衛(wèi)生組織的官員告訴記者，靖江安全套運(yùn)動(dòng)雖然遇到很多困難，但作為一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)項(xiàng)目的試點(diǎn)，它是成功的，因?yàn)槲覀円呀?jīng)測(cè)試出了兩種政策給公共衛(wèi)生狀況帶來了不同影響。兩年后，我們做了階段效果評(píng)估，以性病為例，在我們100%使用安全套計(jì)劃干預(yù)實(shí)驗(yàn)過的娛樂場(chǎng)所，性工作者罹患率是0.42%，而在那些在幾次嚴(yán)打轉(zhuǎn)入地下沒有辦法實(shí)施干預(yù)的地區(qū)，性工作者罹患率高達(dá)17.31%，是前者的42倍，而且因?yàn)楦嗟牡叵滦怨ぷ髡咛幱诹鲃?dòng)狀態(tài)，無法進(jìn)行檢查，這個(gè)數(shù)字還是低估的。艾滋病的疫情我們不便于公布，但情況是相似的。安全套運(yùn)動(dòng)：據(jù)說有效一位世界衛(wèi)生組織的官員告訴17兩相比較安全套計(jì)劃

目標(biāo)：?jiǎn)我唬ü残l(wèi)生）成效：指標(biāo)明確，易于測(cè)量（控制性?。┏杀荆何从袛?shù)據(jù)，相信其優(yōu)點(diǎn)是易于統(tǒng)計(jì)與控制。嚴(yán)打政策目標(biāo)：多重（道德與公共衛(wèi)生，可能混入部門目標(biāo)）成效：指標(biāo)不明確，不易測(cè)量（良好的社會(huì)風(fēng)氣？）成本：昂貴，并有附帶損失兩相比較安全套計(jì)劃18決策的兩難困境大凡重要一點(diǎn)的環(huán)境問題和公共衛(wèi)生問題，都帶有“難纏”性質(zhì)。不要以為這是西方社會(huì)的問題，中國其實(shí)已經(jīng)開始大量面對(duì)這類問題。不妨以“性產(chǎn)業(yè)”與艾滋病兩種現(xiàn)象為例。嚴(yán)厲打擊“性產(chǎn)業(yè)”的政策固然有巨大成效，但是這一政策顯然正面對(duì)“難纏”的困境。打擊使這一行業(yè)轉(zhuǎn)入地下，由此引起的性病傳播反倒益發(fā)難于控制。如果從“公共衛(wèi)生”的角度來定義問題，相應(yīng)的政策措施（百分之百安全套項(xiàng)目、性產(chǎn)業(yè)人員使用安全套減輕處罰等等）就與倫理道德和法律發(fā)生許多沖突，同時(shí)引起衛(wèi)生防疫部門與公安部門之間的復(fù)雜關(guān)系。換言之，許多傳統(tǒng)上有效的打擊手段，在日益開放和自由流動(dòng)的社會(huì)條件下正漸漸失效，且成本高昂。著眼于疾病控制的預(yù)防措施則要面對(duì)許多道德上和心理上的障礙。問題的嚴(yán)重性已經(jīng)刻不容緩，我們卻日益陷入決策上的兩難困境。決策的兩難困境大凡重要一點(diǎn)的環(huán)境問題和公共衛(wèi)生問19（2）政策領(lǐng)域及多元主體政策領(lǐng)域（PolicySector）:圍繞著政策而形成的利益范圍和行動(dòng)范圍。其中包含：復(fù)雜問題/多元主體/利益博弈/政策辯論/集體行動(dòng)（2）政策領(lǐng)域及多元主體政策領(lǐng)域（PolicySector20案例：勞工標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)問題嗎公司社會(huì)責(zé)任與SA8000中國擔(dān)心與談判策略：“打掉它，談都不要談”案例：勞工標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)問題嗎公司社會(huì)責(zé)任與SA800021除了法律，還有臀部除了法律，還有臀部22勞工標(biāo)準(zhǔn)：是一個(gè)問題嗎西方消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)：抵制 GAP打擊目標(biāo)：GAP指控罪名：血汗工廠制度行動(dòng)策略：如果法律不行，我們還有臀部勞工標(biāo)準(zhǔn)：是一個(gè)問題嗎西方消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)：抵制 GAP23勞動(dòng)政策領(lǐng)域政府主管部門資方工會(huì)勞工群體與個(gè)體國際組織消費(fèi)者組織勞動(dòng)政策領(lǐng)域政府主管部門24國資流失了嗎：爭(zhēng)議與政策2004年8月，香港獨(dú)立學(xué)者朗咸平在上海發(fā)表演講，以格林柯爾公司老板顧雛軍為例，破解管理層收購式的國企產(chǎn)權(quán)改革背后的黑幕，指出這一手法正在成為國資流失的黑洞。朗的觀點(diǎn)甫一刊出，輿論嘩然，繼而引發(fā)媒體上的一場(chǎng)大討論。在這一大討論中，公眾最關(guān)心兩個(gè)問題：管理層收購和產(chǎn)權(quán)交易中的國資流失。國資流失了嗎：爭(zhēng)議與政策2004年8月，香港獨(dú)立學(xué)者朗咸平在25“郎顧案”中的行為者國資委主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家國企管理層民營(yíng)企業(yè)家非主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家國企工人中小股民“郎顧案”中的行為者國資委26(3)政策能力問題

(3)政策能力問題

27政策學(xué)習(xí)政策學(xué)習(xí)28政策工具的善用案例：

機(jī)票反購與“鄰避”（Nimby）困境的化解要點(diǎn)：如何創(chuàng)造市場(chǎng)政策工具的善用案例：29政策過程的民主化廣泛的公民的參與權(quán)力分享與責(zé)任分擔(dān)：NGO問題政策論證、政策辯論、政策評(píng)估政策過程的民主化廣泛的公民的參與30結(jié)語“目前中國正步入下一個(gè)發(fā)展階段，國家治理變得更加重要，與非國有部門建立伙伴關(guān)系，共同制定和執(zhí)行有效的政策可節(jié)省數(shù)十億人民幣，而制定和執(zhí)行錯(cuò)誤的政策將會(huì)對(duì)下一代，對(duì)環(huán)境，對(duì)經(jīng)濟(jì)造成重大破壞。正確的做法是激勵(lì)公民支持共同的目標(biāo)并為之努力?！薄?lián)合國：《中國實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)進(jìn)展情況》的報(bào)告（2004年3月25日）結(jié)語“目前中國正步入下一個(gè)發(fā)展階段，國家治理變得更加重要，31二

新發(fā)展觀下的政策選擇二

新發(fā)展觀下的政策選擇32（1）推動(dòng)公平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（1）推動(dòng)公平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)33兩個(gè)低估1984年世界銀行發(fā)表了《中國：長(zhǎng)期發(fā)展的問題和方案》（中文版，中國財(cái)經(jīng)出版社，1985年）現(xiàn)在回頭來看，當(dāng)時(shí)明顯低估了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，也明顯低估了收入不平等擴(kuò)大的程度。兩個(gè)低估1984年世界銀行發(fā)表了《中國：長(zhǎng)期發(fā)展的問題34經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在1979－2002年間，GDP年平均實(shí)際增長(zhǎng)率為9.4%，在20世紀(jì)80年代和90年代的前5年，年平均增長(zhǎng)率超過了10％。1996年中國GDP為東亞（不含日本）總量的2/3，到2002年則上升為1.2倍。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在1979－2002年間，GDP年平均實(shí)際增長(zhǎng)率為935減少貧困大范圍的貧困人口減少是中國1979年改革以來的最大成就之一。以每天消費(fèi)1美元衡量，1990年中國貧困人口是3.6億人，到1999年下降到2.23億人，2002年下降到1.61億人。貧困人口比例從1990年的31.5%下降到1999年的17.8%，2002年為12.5%。減少貧困大范圍的貧困人口減少是中國1979年改革以來的36中國減貧的世界貢獻(xiàn)據(jù)世界銀行估計(jì)，1987－1998年間，全世界的貧困人口總數(shù)減少了800萬，而中國以外的貧困人口數(shù)目卻增加了8200萬。就是說，如果不包括中國減少的貧困人口數(shù)的話，20世紀(jì)90年代發(fā)展中國家的貧困人口總數(shù)不是下降而是上升。中國減貧的世界貢獻(xiàn)據(jù)世界銀行估計(jì)，1987－1998年間，全37收入差距擴(kuò)大中國的基尼系數(shù)在20世紀(jì)80年代初期為0.20左右，到1993年上升為0.42，1999年為0.437。倘若考慮腐敗、偷稅漏稅、集團(tuán)消費(fèi)等非正常消費(fèi)，1997年的基尼系數(shù)應(yīng)從0.40調(diào)整為0.49。如果目前的收入差距趨勢(shì)持續(xù)下去的話，預(yù)計(jì)2020年的基尼系數(shù)將達(dá)到0.474。收入差距擴(kuò)大中國的基尼系數(shù)在20世紀(jì)80年代初期為0.20左38兩級(jí)分化中國社會(huì)現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)了急劇的分化，實(shí)際的不平等系數(shù)遠(yuǎn)比官方的數(shù)據(jù)高。世界銀行評(píng)價(jià)說，過去20年是中國收入差距擴(kuò)大最快的時(shí)期，也是世界上基尼系數(shù)提高幅度最大的國家。世界銀行因此對(duì)中國政府提出了最嚴(yán)重警告。兩級(jí)分化中國社會(huì)現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)了急劇的分化，實(shí)際的不平等系數(shù)39反思先富是否能夠帶動(dòng)后富經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否能夠減少貧困能夠?qū)⒔?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與縮小收入差距結(jié)合起來反思先富是否能夠帶動(dòng)后富40任務(wù)政策分析：哪些增長(zhǎng)模式有利于減少貧困？政策學(xué)習(xí)：哪些經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)可以被利用和移植？政策民主：哪些聲音應(yīng)當(dāng)進(jìn)入決策過程？任務(wù)政策分析：哪些增長(zhǎng)模式有利于減少貧困？41世界銀行的報(bào)告推動(dòng)公平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)世界銀行的報(bào)告推動(dòng)公平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)42大規(guī)模增進(jìn)減貧成效上海扶貧大會(huì)大規(guī)模增進(jìn)減貧成效上海扶貧大會(huì)43知識(shí)與政策分析鑒于在中國與世界銀行集團(tuán)的合作中知識(shí)的重要性日益突出，目前世行正在開展一項(xiàng)龐大的分析和政策咨詢計(jì)劃，一方面推動(dòng)政策討論的開展，另一方面為未來的貸款活動(dòng)奠定基礎(chǔ)。根據(jù)上述目標(biāo)，該計(jì)劃圍繞政府提出的一些發(fā)展中的具體問題開展工作，比如入世后的調(diào)整和省級(jí)支出問題、中國經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大對(duì)外開放對(duì)國內(nèi)和亞洲地區(qū)以及國際影響評(píng)估、金融機(jī)構(gòu)重組和促進(jìn)民營(yíng)部門發(fā)展的需要等問題。此外，研究課題還包括農(nóng)村流動(dòng)人口、勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活性、社會(huì)保障和城市化等問題，并通過世界銀行學(xué)院（包括遠(yuǎn)程教育）支持能力建設(shè)工作。貫穿這項(xiàng)工作的一個(gè)重要主題是針對(duì)中國依然存在的貧困、日益嚴(yán)重的不平衡以及環(huán)境問題的需要。

知識(shí)與政策分析鑒于在中國與世界銀行集團(tuán)的合作中知識(shí)的重要性日44世界銀行的知識(shí)傳播計(jì)劃在去年的分析和政策咨詢計(jì)劃里包括省級(jí)支出研究項(xiàng)目，主要針對(duì)造成中國收入差距的地方財(cái)政支出的難題。其他研究課題包括入世后各方面的調(diào)整問題，西部開發(fā)中的多個(gè)部門的需求等。我們的知識(shí)傳播計(jì)劃的內(nèi)容之一是在中國的兩個(gè)最貧困的省區(qū)支持建立全球發(fā)展學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)（簡(jiǎn)稱GDLN)中心，并協(xié)助政府尋找將這一網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大到所有西部落后省區(qū)的融資來源。我們正在編寫新的國別經(jīng)濟(jì)備忘錄，重點(diǎn)是中國融入全球經(jīng)濟(jì)大背景下的收入差距和機(jī)會(huì)均等問題。

世界銀行的知識(shí)傳播計(jì)劃在去年的分析和政策咨詢計(jì)劃里包括省級(jí)支45教育與民主王紹光2005-03-02南方都市報(bào)教育與民主王紹光46教育經(jīng)費(fèi)短缺中國的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重長(zhǎng)期低于世界平均水平，甚至比其他一些發(fā)展中國家還要低，近年還出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)。2004年12月31日官方公布的數(shù)字表明，2003年，我國國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例為3.28％，比上年的3.32％減少了0.