違憲審查制度的立法不足與完善

違憲審查制度的立法不足與完善

真正重要的憲法必須是限制國家權(quán)力和保障人民權(quán)利的有機結(jié)合體。確保兩者相輔相成，減少矛盾，必須建立完善的違憲審查制度。具體機構(gòu)根據(jù)法律的職能和程序，審查法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件的合法性，包括國家機構(gòu)、政黨、團體、公司和機構(gòu)的行為，并在一定程度上解決所有公民的行為。也就是說,一部缺少審查制度的憲法僅是一部文義上的憲法,不具有“法”之肉體,更不具有“憲”之靈魂。從某種意義上講,我國憲法典幾乎是政治宣言的代名詞。究其原因,很大程度上是違憲審查制度不完善。如何完善違查制度,還憲法以真實面目,尤顯重要。迄今為止,我國共頒布了四部憲法,1954年第一部憲法規(guī)定全國人民代表大會行使監(jiān)督憲法實施的職權(quán),但僅停留在字面上;1975年憲法對憲法監(jiān)督只字未提;1978年憲法恢復了1954年憲法的規(guī)定,但未來得及真正完善;1982年憲法規(guī)定全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施,雖然取得一定的成效但其中也存在缺點和不足。2000年頒布的《立法法》進一步完善了違憲審查制度,如第八十八條第一款規(guī)定:“全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當?shù)姆?有權(quán)撤銷全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例;全國人民代表大會常務委會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī),有權(quán)撤銷同憲法、法律和法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī),有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例?！钡诰攀畻l和九十一條也有這方面的規(guī)定。由此看來我國的違憲查審制度將違憲審查權(quán)交由人大常委會來承擔,似乎考慮到人大監(jiān)督只流于形式的毛病。但其仍有以下不足:一、從權(quán)力主體來看,首先,全國人大及其常委可審查其他法律法規(guī)的違憲性,“卻無法審查監(jiān)督自己制定的法律?！逼浯?《立法法》第八十八條規(guī)定,全國人民代表大會可以撤銷其人大常委通過的違憲的法律,但我國憲法又規(guī)定全國人大常委會有權(quán)解釋憲法,如此以來,全國人大常委能否用憲法解釋權(quán)來規(guī)避其違憲的法律,并將該法貫徹繼續(xù)下去,這實在難以保證。再次,全國人大每年只有15天的開會時間,面對眾多的法律能否一一審查其違憲性,即便能審查,人大代表中熟悉法律的人士有多少?表決結(jié)果的可信度如何?這也是值得懷疑的。最后,全國人大常委會雖然每兩個月開一次會,但其任務繁重,難以對多如牛毛的法規(guī)作一一審查,況且其組成人員中,是法學權(quán)威的有多少人?如何勝任立法這項技術(shù)高、專業(yè)精的工作。雖然人大常委會下設(shè)了一個法律委員會,但其作用僅僅是“提出書面意見”(立法法第九十一條規(guī)定)而無任何實權(quán),這難免使違憲審查權(quán)落空。因此我們建議:第一,個案的違憲審查權(quán)應由中級人民法院、高級人民法院、最高人民法院行使。其理由是:首先,有利于確保司法權(quán)獨立。司法權(quán)獨立是司法的核心和關(guān)鍵,是司法公正的前提和基礎(chǔ),是司法機關(guān)的至上原則,在個案違憲審查中確保司法獨立,對于普及法律知識,樹立憲法至上的觀念具有重要意義。其次,把個案違憲審查權(quán)下放至中級法院,既便于當事人參與訴訟,又有利于確保案件審理質(zhì)量。第二,法律法規(guī)的違憲審查權(quán)應賦予最高人民法院和全國人大常委組成的違憲審查聯(lián)合委員會。這樣不僅符合我國的政治制度——人民代表大會制度,確保全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān),而且也不與現(xiàn)行憲法和立法法相左。具體而言就是由雙方各派5～7名熟悉法律的代表,并可酌情聘請3～4名知名法學家,共同參與對違憲法律法規(guī)的審查。在此,我們建議全國人大不應享有違憲審查權(quán),理由已如前文所述。二、從審查的對象來看,我國違憲審查僅僅局限于對法律法規(guī)是否合憲進行審查,對公民及組織行為的合憲性能否進行審查,尚無明文法律之規(guī)定,雖然最高法院2001年8月13日就齊玉苓案作了《關(guān)于以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權(quán)利是否應承擔民事責任的批復》:“陳曉琪等以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯了齊玉琴依據(jù)憲法規(guī)定所享有的受教育的基本權(quán)利,并造成了侵害后果,應承擔相應的民事責任?！钡捎谖覈粚⑺痉ㄅ欣鳛榉傻臏Y源,這個批復并不具有法的普遍性特點。因此,公民及組織的行為能否成為違憲審查的對象仍是一個待議話題,但我個人認為答案是肯定的。首先,憲法是母法,同時它更是部門法,我們不能因為其是母法,而將其束之高閣,以致于憲法除了具有審美價值外而無益于社會生活,畢竟法律的價值要體現(xiàn)在社會實踐中。在眾多社會調(diào)控方式中,法律和道德各顯其能,二者相得益彰。其中法律具有國家強制力和普遍約束力,說明法律是社會調(diào)控的主要手段。當然我們并不提倡動輒引用憲法作為斷案決獄的依據(jù),但我們主張在窮盡其他法律資源之后,憲法才能作為定紛止爭的最終依據(jù)。就齊案而言,關(guān)于公民受教育的權(quán)利可以從《義務教育法》等找到依據(jù),大可不必動用憲法。其二、社會生活的運動性和法律的滯后性的矛盾決定了法律將不可能窮盡全部社會生活,若有疏漏或在未及立法的情況下,憲法無疑起到了彌補法律資源指導法律原則的作用。以憲法原則為指導,以具體個案為目標,根據(jù)法的精神和理念進行定奪。其三、將憲法應用于具體個案中去,對于提高民眾的法制意識,樹立憲法觀念無疑有著巨大的推動作用。而且憲法作為“公民權(quán)利的保障書”其本身就意味著憲法可以而且應該運用到個案中去,只不過有程序的不同而已。另外,部分學者指出,憲法只能用于調(diào)控公法關(guān)系,而不能用來調(diào)控私法關(guān)系,原因是憲法是調(diào)控國家與個人之間矛盾沖突的工具,以達到限制國家權(quán)力保障人民權(quán)利的目的。我認為這一點是值得商榷的。首先,從更深層次而言,私法也是在一定程度上規(guī)范人們的行為,將個人的權(quán)利的行使規(guī)范在法定的尺度內(nèi),也是為了以法明示人民權(quán)利,防止受到外來的(包括他人和國家的)侵犯。補充說明一點的是,憲法只能指導其他法律,彌補其他法律的不足,但若某個案在刑法中無可依據(jù)的法條,則不能依憲法為準,否則就違背了罪行法定原則,這是一個更高階位的法律原則,任何一個法律違反了該原則即是一部“惡法”,況且憲法作為母法在權(quán)利保障和行為懲罰方面更傾向于前者。最后,憲法作為母法既統(tǒng)帥一國內(nèi)的公法也統(tǒng)帥一國內(nèi)的私法,在公法領(lǐng)域中找不到有關(guān)個案的法律依據(jù)時可以憲法為救濟,那么在私法領(lǐng)域找不到個案的法律依據(jù)為何不能尋求憲法來救濟呢?因此我們建議違憲審查的對象,不僅包括法律法規(guī)等規(guī)范性文件,而且包括國家機關(guān)、各政黨、團體、企事業(yè)單位等組織及其工作人員的行為及全體公民的行為。三、就違憲審查的方式程序而言,有關(guān)規(guī)定僅見于《立法法》第90、91條,《憲法》第53、62、67條。就《立法法》所規(guī)定的內(nèi)容來看,其審查方式更強調(diào)“提出意見、建議、反饋”很難尋覓到司法的剛正意味,就憲法規(guī)定來看,僅僅是原則性規(guī)定,審查方式如何具體實施和操作,則無下文。另我國憲法第77條規(guī)定:“全國人民代表大會受原選舉單位的監(jiān)督,原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免本單位的代表。”這是否能算是違憲審查頗有爭議,我個人認為這不能算是違憲審查,理由是原選舉單位不構(gòu)成違憲審查的權(quán)力主體。從本質(zhì)上來看,該規(guī)定更傾向于政治意義上的“主權(quán)在民”,但細想一下若無法做切實的保障,政治上的“主權(quán)在民”要么轉(zhuǎn)化為過激的群眾運動,要么變形為幻想中的海市蜃樓,我國以前的歷史教訓足以說明了這一點。因此,我們建議如下,就個案而言,中級法院可以受理其轄區(qū)內(nèi)的違憲個案:高級法院可受理其轄區(qū)內(nèi)的影響較大的違憲個案;最高法院受理全國范圍內(nèi)的影響較大的違憲個案。三級法院在審理案件時若發(fā)現(xiàn)適用法律法規(guī)違憲,則應中止審判,交由全國人大常委和最高人民法院組成的違憲審查聯(lián)合委員會審查和決定。該審查以書面審為主,該決定以全國人大和最高人民法院的名義作出,并與基本法律具有同等效力。就一般法律法規(guī)的違憲審查而言,采用事先審查和事后審查相結(jié)合的方式。事先審查即由立法機關(guān)事先審查;事后審查包括兩種方式,一種如前所述。另外一種就是公民或組織認為某法律法規(guī)違憲或某些法律條文違憲,可以以申訴的方式向違憲審查聯(lián)合委員會提出并要求審查。有如四、就違憲審查處理結(jié)果來看,我國憲法第六十二條規(guī)定全國人民代表大會有權(quán)改變或撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當?shù)臎Q定。第六十七條規(guī)定全國人民代表大會常務委員會有權(quán)撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)利機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的法規(guī)和決議。第一百六十條規(guī)定自治區(qū)的自制條例和單行條例,報全國人大常委會批準后生效?！读⒎ǚā芬灿蓄愃频囊?guī)定?？偠灾?我國憲法僅對法律法規(guī)的合憲性進行事先審查和事后審查,如“批準或不批準”、“改變或撤銷”等。對公民個人的違憲行為應如何處理?結(jié)果如何?則只字未提。雖然憲法第七十七條規(guī)定,全國人民代表大會受原選舉單位的監(jiān)督,原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免本單位選出的代表。但如前所述,該“罷免”規(guī)定不屬于違憲審查制度之范疇。由此可見將政治性的罷免權(quán)納入司法機關(guān)參與的違憲審查程序中去尤顯重要。憲法作為母法有其規(guī)范的原則性、概括性、抽象性等特點,但由于社會的發(fā)展,法律的滯后性所帶來的普通法所不能涉及的個案的處理則應由