傳染病防控國(guó)際合作機(jī)制的演變

傳染病防控國(guó)際合作機(jī)制的演變

隨著國(guó)家間相互依賴的增加、經(jīng)濟(jì)全球化和多國(guó)人員流動(dòng)的加劇，嚴(yán)重的負(fù)面影響之一是傳染病的全球傳播加劇，新或舊世紀(jì)的傳染病對(duì)人類的威脅日益嚴(yán)重。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),SARS和禽流感及時(shí)下的肆虐甲流,再次警示人們,傳染病嚴(yán)重威脅人類的健康與生命安全,而且由于其跨國(guó)性更加明顯,已經(jīng)超出一國(guó)所能防控與治理的范圍,形成了國(guó)際社會(huì)間“一損俱損”的格局。建立在以WHO協(xié)調(diào)為核心,以成員國(guó)積極配合為依托,以《國(guó)際衛(wèi)生條例2005》(以下簡(jiǎn)稱條例)為國(guó)際法律規(guī)范為指針的國(guó)際傳染病防控機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)傳染病國(guó)際防控的有效途徑,也是進(jìn)一步構(gòu)筑、完善全球衛(wèi)生治理的框架基礎(chǔ)。一、“統(tǒng)一的疾病儲(chǔ)存池”的背景和發(fā)展應(yīng)該說(shuō),自從有了人類,疾病就如影隨行,人類與疾病的斗爭(zhēng)從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò),尤其是對(duì)傳染病的防控與治理更是伴隨人類發(fā)展的整個(gè)歷史。從傳染病防控國(guó)際合作機(jī)制產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)看,封建農(nóng)業(yè)社會(huì)是自給自足的時(shí)代,由于人員、貨物相對(duì)處于極其有限的流動(dòng)、轉(zhuǎn)輸狀態(tài),傳染病的傳播限制在狹閉范圍,所以,其防控僅限于一定的區(qū)域,基本上在主權(quán)國(guó)家范圍內(nèi)就能得到治理,所以,談不上有傳染病防控的國(guó)際間合作。到資本主義之后,這種田園牧歌式的生產(chǎn)方式被打破,社會(huì)分工的發(fā)展使得國(guó)家間的交往越來(lái)越密切,后來(lái)的資本主義歐洲全球范圍的殖民擴(kuò)張使得整個(gè)世界面臨“統(tǒng)一的疾病儲(chǔ)存池”的危險(xiǎn)境地,此時(shí),病原微生物擁有了向原住民和新地區(qū)易感人群傳播的充分條件。如此看,初具規(guī)模的、持續(xù)性的傳染病防控的國(guó)際合作也只能是13、14世紀(jì)以后的事情,但還不能說(shuō)在這樣的歷史時(shí)期已經(jīng)建立起傳染病防控的國(guó)際合作機(jī)制。首先,疾病防控國(guó)際合作機(jī)制產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)須滿足國(guó)際社會(huì)主權(quán)國(guó)家的初步形成,只有以這種有形的疆界區(qū)劃的存在,才能以主權(quán)國(guó)家合作的姿態(tài)來(lái)防控沒(méi)有疆界限制的微生物界傳染病的傳播;其次,國(guó)際合作機(jī)制的建立需要借助一定的參與主體,如國(guó)家和相應(yīng)的國(guó)際組織,需要達(dá)成共同遵守的疾病防控規(guī)則,即有約束力的國(guó)家間協(xié)定;再者,國(guó)際社會(huì)形成傳染病防控國(guó)際合作的實(shí)踐要求,各國(guó)在采取防控傳染病的措施,如果不能建立在共同實(shí)施的基礎(chǔ)上時(shí),勢(shì)必影響到國(guó)際間正常的貨物貿(mào)易及人員的往來(lái),例證就是形成于15世紀(jì)意大利停船檢疫(quarantine)制度,各國(guó)分散性實(shí)施,給跨國(guó)間貨物貿(mào)易和人員流動(dòng)帶來(lái)極大的限制,甚至一度摧垮剛剛建立起來(lái)的資本主義貿(mào)易體制運(yùn)作,為此,國(guó)際社會(huì),主要是歐洲國(guó)家開(kāi)始主張建立一個(gè)國(guó)際監(jiān)督體系,以便合理、適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用停船檢疫措施?？梢哉f(shuō)真正出現(xiàn)傳染病防控國(guó)際合作機(jī)制應(yīng)該是15世紀(jì)以后的事情?；谏鲜鰲l件,在19世紀(jì)以前,盡管傳染病已經(jīng)給人類社會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)重的威脅和危害,但尚不存在國(guó)際合作機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)傳染病,國(guó)家是在沒(méi)有國(guó)際合作的前提下制定國(guó)內(nèi)政策來(lái)消除傳染病威脅。19世紀(jì)上半葉,霍亂在歐洲的肆虐迫使歐洲國(guó)家意識(shí)到,為了保護(hù)其領(lǐng)域免遭疾病的侵襲和緩解由隔離措施給跨國(guó)貿(mào)易帶來(lái)的重負(fù)需要合作。1851年,11個(gè)歐洲國(guó)家加上土耳其舉行第一屆國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)的召開(kāi),標(biāo)志著在傳染病控制上的國(guó)際合作機(jī)制初步形成。從那以后直到1951年,國(guó)際社會(huì)召開(kāi)了多次國(guó)際衛(wèi)生會(huì)議,制定了多個(gè)國(guó)際衛(wèi)生公約并建立了四個(gè)國(guó)際衛(wèi)生組織。二、《公約》和《條例》都規(guī)定了共同預(yù)防傳染病防控的一般規(guī)則經(jīng)歷兩次世界大戰(zhàn)洗禮的國(guó)際社會(huì),面臨全面衰敗的景象。疾病往往是在人類最虛弱的時(shí)候更容易侵入,戰(zhàn)爭(zhēng)也是最好誘發(fā)大規(guī)模傳染病生成與傳播的工具,二戰(zhàn)的結(jié)束,也預(yù)示著國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)大規(guī)模傳染病開(kāi)始之時(shí)。聯(lián)合國(guó)的建立,作為世界上最大的,功能最全的政府性國(guó)際組織,為構(gòu)建層級(jí)更高、防控更有效的傳染病防控國(guó)際合作機(jī)制提供了基石。建立永久性的國(guó)際衛(wèi)生合作組織是國(guó)家運(yùn)用國(guó)際法控制傳染病的重要目標(biāo)之一,是傳染病防控國(guó)際合作機(jī)制的最高形式,也是實(shí)現(xiàn)全球化公共衛(wèi)生治理的重要手段。這一階段疾病防控國(guó)際合作機(jī)制特征是以WHO為支柱,以《世界衛(wèi)生組織法》、《條例1969》國(guó)際法規(guī)范為延伸兩大傘面整體格局。作為聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)之一的WHO,迄今為止已有190多個(gè)成員國(guó),中國(guó)是創(chuàng)始國(guó)之一,《世界衛(wèi)生組織法》于1948年4月7日生效,《條例1969》最早是世界衛(wèi)生大會(huì)(WHA)1951年通過(guò)的《國(guó)際衛(wèi)生規(guī)章》(InternationalSanitaryRegulations),1969年更名為InternationalHealthRegulations,1973年和1981年做了微小修改?！妒澜缧l(wèi)生組織法》作為WHO創(chuàng)立公約和基本文件,是構(gòu)建傳染病防控國(guó)際合作機(jī)制憲法性文件,是WHO產(chǎn)生、存在和進(jìn)行活動(dòng)的法律基礎(chǔ),是其行使職權(quán)的國(guó)際法依據(jù)。它不僅對(duì)各成員國(guó)有法律約束力,還規(guī)定國(guó)際社會(huì)需要共同遵守的一般性規(guī)則?！妒澜缧l(wèi)生組織法》在支撐傳染病國(guó)際合作機(jī)制所起到的功效在于:第一,它明確WHO在組織、協(xié)調(diào)傳染病防控的目標(biāo),即從維護(hù)全人類共同健康利益的高度著眼,通過(guò)聯(lián)系各地區(qū)和全球的攜手合作,抗擊傳染病,“實(shí)現(xiàn)各民族幸福、和睦與安全之基礎(chǔ)”。第二,賦予WHO職權(quán),首先是作為聯(lián)合國(guó)的專門機(jī)構(gòu)之一,它被授予《聯(lián)合國(guó)憲章》所規(guī)定的權(quán)力;其次通過(guò)各成員國(guó)簽署《世界衛(wèi)生組織法》,承認(rèn)其賦予它的職權(quán)對(duì)成員國(guó)有約束力。第三,它規(guī)定了成員國(guó)有改進(jìn)人民健康的義務(wù),發(fā)布境內(nèi)有關(guān)衛(wèi)生的重要法令規(guī)章并將流行病向WHO報(bào)告的義務(wù),同時(shí)也規(guī)定了WHO對(duì)成員國(guó)的職責(zé),包括“遇到各國(guó)政府請(qǐng)求,或愿意接受援助時(shí),予以適當(dāng)技術(shù)之協(xié)助,并于緊急狀況下,予以必要之援助”1。第四,通過(guò)WHA的造法活動(dòng),保持這種合作機(jī)制的循環(huán)與活力。有些國(guó)際組織,依照創(chuàng)立條約,有權(quán)以決議制定技術(shù)法規(guī),這些法規(guī)對(duì)其會(huì)員國(guó)有約束力,除非后者在一定期間內(nèi)聲明其不能接受。所以這種決議可以被認(rèn)為具有“準(zhǔn)立法”的性質(zhì)。WHA通過(guò)的有關(guān)國(guó)際衛(wèi)生決議就具有這種“準(zhǔn)立法”的性質(zhì)?！稐l例1969》是有WHA根據(jù)《世界衛(wèi)生組織法》授權(quán)通過(guò)的,宗旨是更有效地預(yù)防、抵御和控制疾病的國(guó)際傳播,提供公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施,確保最大限度保護(hù)人民健康,并對(duì)國(guó)際旅行和貿(mào)易的干擾減少至最低限度。雖然其生成是依據(jù)《世界衛(wèi)生組織法》,按國(guó)內(nèi)法判定效力層級(jí)上,低于《世界衛(wèi)生組織法》,但在構(gòu)筑傳染病防控的國(guó)際合作上,其作用更為直接、有效。它詳細(xì)規(guī)定各成員國(guó)在防控傳染病國(guó)際合作中的義務(wù)和實(shí)現(xiàn)合作目的要遵守的程序性要求,也規(guī)定了WHO具體、明確的職責(zé)與權(quán)限,是把先前對(duì)各成員國(guó)生效的多個(gè)公約和協(xié)議組合成一個(gè)單一的法律文件,形成傳染病防控方面唯一對(duì)成員國(guó)有法律約束力的國(guó)際衛(wèi)生協(xié)定,從而在傳染病防控的國(guó)際立法上邁出了最具決定性的一步。因?yàn)?《國(guó)際衛(wèi)生規(guī)章》為控制傳染病的國(guó)際擴(kuò)散提供了一整套統(tǒng)一的、普遍適用的法律規(guī)范。在這個(gè)時(shí)期,傳染病防控的國(guó)際合作機(jī)制,一是確立WHO的核心地位,建立起國(guó)際組織在防控傳染病國(guó)際合作上的優(yōu)先地位,對(duì)于加強(qiáng)合作機(jī)制的效能起到關(guān)鍵作用,以各專門機(jī)構(gòu)為輔助協(xié)調(diào)的國(guó)際組織網(wǎng)絡(luò),構(gòu)建了穩(wěn)定和長(zhǎng)久的國(guó)際防控傳染病的機(jī)制。二是完成以《世界衛(wèi)生組織法》、《條例》為國(guó)際法構(gòu)架的防控傳染性疾病國(guó)際合作的法律體系。在這個(gè)體系中容納大量的有輔助性功能具有“軟法”性質(zhì)的決議和建議,隨著越來(lái)越多的主權(quán)國(guó)家加入,實(shí)現(xiàn)了這些“軟法”全球范圍被接受,正是如此,傳染病控制的傳統(tǒng)體制才發(fā)展為真正意義上的現(xiàn)代國(guó)際傳染病控制體制。三是實(shí)現(xiàn)傳染病防控國(guó)際治理理念的根本轉(zhuǎn)變。自1648年《威斯特伐利亞和約》以來(lái),國(guó)際社會(huì)治理是建立在主權(quán)國(guó)家之下的無(wú)政府狀態(tài),奉行的是主權(quán)原則、不干涉和以國(guó)家同意為基礎(chǔ)的國(guó)際法規(guī)則,這反映在此階段之前的《國(guó)際健康治理協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱治理協(xié)定)上?！吨卫韰f(xié)定》奉行不干涉成員國(guó)內(nèi)部事務(wù)原則,只解決發(fā)生成員國(guó)之間的傳染病傳播問(wèn)題。成員國(guó)僅有權(quán)自由處理其國(guó)內(nèi)的與傳染病有關(guān)的任何公共健康治理問(wèn)題,不受其他成員國(guó)和國(guó)際組織的干涉,由此建立起來(lái)的傳染病防控的國(guó)際合作機(jī)制的運(yùn)行及實(shí)踐沒(méi)有把公共衛(wèi)生的治理作為國(guó)際合作治理的目標(biāo)來(lái)構(gòu)建。二戰(zhàn)后這一時(shí)期,尋求防控傳染病國(guó)際合作機(jī)制的新理念,體現(xiàn)在突破主權(quán)原則,突破不干涉原則及成員國(guó)同意原則的限制,把實(shí)現(xiàn)全球公共衛(wèi)生治理作為最高指導(dǎo)理念融會(huì)到相關(guān)的國(guó)際法規(guī)范之中。首先是在《聯(lián)合國(guó)憲章序言》中把尊重人的健康權(quán)、人類聯(lián)合的重要性作為核心原則;其次在《世界衛(wèi)生組織法》和《條例》中確立了不再以成員國(guó)利益為中心,而是關(guān)注的重點(diǎn)集中到個(gè)人健康權(quán)的保護(hù)和全球范圍內(nèi)疾病的防控,明確規(guī)定了可達(dá)到的最高健康標(biāo)準(zhǔn)和再分配資源的義務(wù),矯正以往為了照顧國(guó)家貿(mào)易而忽略公共健康權(quán)的保護(hù),改變了以前任由各主權(quán)國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)政府行為實(shí)施的疾病防控措施,進(jìn)而審查有違國(guó)際社會(huì)整體利益的成員國(guó)政府行為。所以在這一時(shí)期形成的傳染病防控國(guó)際合作的理念是對(duì)前一時(shí)期的根本轉(zhuǎn)變,在沒(méi)有否認(rèn)國(guó)家利益的前提下拓展了其實(shí)質(zhì)內(nèi)容,反映了公共健康威脅全球利益的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)真正的聯(lián)合來(lái)治理國(guó)際法理念。三、傳染病防控國(guó)際合作機(jī)制的制度設(shè)計(jì)缺陷21世紀(jì)以來(lái),發(fā)生了一系列嚴(yán)重危害國(guó)際社會(huì)公共健康的傳染病事件,2001年美國(guó)的投放口蹄疫病毒生物恐怖襲擊,2003年的“非典”、隨后的豬流感以及當(dāng)下仍讓各國(guó)高度緊張的甲流,這些傳染病表現(xiàn)出極強(qiáng)的跨國(guó)傳播性。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),20世紀(jì)90年代以來(lái),除一些共知的流行性疾病(如南美洲部分地區(qū)的霍亂、印度的鼠疫)死灰復(fù)燃外,又出現(xiàn)大約30種新的傳染病,有效的控制方法還不確定?？梢哉f(shuō),傳染病不但沒(méi)有隨著國(guó)際合作機(jī)制的全球防控而消失,反而面臨更深刻危機(jī)。進(jìn)入新世紀(jì),傳染病等公共健康問(wèn)題全球化趨勢(shì)更加明顯,表現(xiàn)在:一是經(jīng)濟(jì)的全球化,帶來(lái)國(guó)際貨物、人員以及跨國(guó)間服務(wù)的流動(dòng)密集度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)以往任何時(shí)代,為傳染病的跨國(guó)傳播帶來(lái)更便捷途徑;二是國(guó)家的貧富差距加大,使得一些極不發(fā)達(dá)國(guó)家喪失了基本的國(guó)內(nèi)健康防控體系能力建設(shè),傳染病的爆發(fā)和大規(guī)模流行最易從低能力防控體系國(guó)家轉(zhuǎn)向其他國(guó)家和國(guó)際社會(huì),由此帶來(lái)如何幫助落后國(guó)家提升這種能力,如何改善落后國(guó)家國(guó)內(nèi)傳染病防控體系的構(gòu)建;三是原有的傳染病形成的抗藥性和病毒的變異,使這些疾病對(duì)人類產(chǎn)生了新的更大的威脅,國(guó)際社會(huì)間流動(dòng)性的加劇、聯(lián)系的密切和相互依賴性增強(qiáng),放大了這種威脅,相應(yīng)加劇了防控的難度;四是全球一體化程度加深,在解決國(guó)際公共衛(wèi)生問(wèn)題時(shí)涉及復(fù)雜的環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素,國(guó)際社會(huì)聯(lián)動(dòng)性解決預(yù)案更加明顯,非傳統(tǒng)安全日益凸顯,生化危機(jī)帶來(lái)公共健康問(wèn)題引起國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注,僅以舊的傳染病防控機(jī)制和辦法難以奏效;五是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)更加組織化,國(guó)際組織的觸角伸向社會(huì)生活的各個(gè)層面,其作用和職能得到空前加強(qiáng),已經(jīng)成為國(guó)際合作和解決國(guó)際問(wèn)題的重要推手,在解決重大國(guó)際公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí),WHO的領(lǐng)導(dǎo)力與其他國(guó)際組織的協(xié)調(diào)力顯得尤為重要,同時(shí),非政府組織扮演國(guó)際合作,輔助解決國(guó)際問(wèn)題的能力和作用在構(gòu)建新的、更加有效完善的傳染病防控國(guó)際合作機(jī)制時(shí)也是需要給與必要的重視。反觀20世紀(jì)四五十年代建立起來(lái)的傳染病防控國(guó)際合作機(jī)制,尤其是《條例1969》嚴(yán)重的滯后性和先天性制度設(shè)計(jì)缺陷,不能完成新時(shí)期傳染病防控國(guó)際合作的使命?！稐l例1969》制度的缺陷和規(guī)定的滯后性表現(xiàn)在:一是傳染病通報(bào)范圍有限?！稐l例1969》要求通報(bào)的具有全球傳染性的疾病僅限于霍亂、鼠疫及黃熱病3種,而發(fā)展到至今嚴(yán)重危害人類健康的傳染病至少有30種之多(包括新出現(xiàn)的傳染病),也沒(méi)有將生物病毒造成的危害國(guó)際社會(huì)公共健康的情形納入進(jìn)來(lái)。其防控范圍的局限性,是不能滿足防控影響國(guó)際公共衛(wèi)生傳染病的現(xiàn)實(shí)需要,必然制約其效能的發(fā)揮。二是合作機(jī)制缺失。表現(xiàn)在:沒(méi)有明確成員國(guó)與WHO的充分合作,主要是沒(méi)有明確成員國(guó)所負(fù)有的國(guó)際義務(wù)和WHO在控制、協(xié)調(diào)傳染病方面權(quán)力,一旦重大國(guó)際性傳染病爆發(fā),成員國(guó)與WHO難以形成有效合力;成員國(guó)義務(wù)不明確,導(dǎo)致只考慮本國(guó)利益,把傳染病拒之于國(guó)門了事,而置國(guó)際利益于不顧,甚至危及整個(gè)國(guó)際社會(huì),而WHO的權(quán)力不明確,也難以發(fā)揮它在防控國(guó)際公共衛(wèi)生領(lǐng)域的核心作用,其職能作用的發(fā)揮大打折扣。三是基本理念過(guò)時(shí)。建立在防御性思維下的遏制傳染性疾病的理念,弱化或者說(shuō)忽略成員國(guó)國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè),一旦任何一個(gè)成員國(guó)國(guó)內(nèi)防控設(shè)施出現(xiàn)重大缺失,形成國(guó)際防控體系最弱的環(huán)節(jié),往往傳染病最先突破和侵蝕的就是這個(gè)環(huán)節(jié),容易形成向其他國(guó)家蔓延,導(dǎo)致最后危害全社會(huì)的大流行;這樣例證如非洲一些落后國(guó)家,缺乏基本的國(guó)內(nèi)防控設(shè)施,使之傳染性疾病在非洲國(guó)家大面積爆發(fā),并延及國(guó)際社會(huì)。四是責(zé)任與仲裁機(jī)制的缺失。由于合作機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái),就注定了國(guó)際社會(huì)在防控國(guó)際傳染病方面責(zé)任缺失,沒(méi)有責(zé)任的約束,只有道德機(jī)制,顯然是一個(gè)沒(méi)有牙齒的老虎,關(guān)鍵時(shí)候,其力量和威力難以顯現(xiàn)。沒(méi)有賦予WHO任何強(qiáng)制執(zhí)行力,以阻止成員國(guó)對(duì)有約束力的國(guó)際規(guī)范的違反,其結(jié)果是WHO的建議和指令得不到有效執(zhí)行與遵守;另一個(gè)問(wèn)題,既然需要國(guó)際社會(huì)共同實(shí)現(xiàn)對(duì)傳染病的防控,必然帶來(lái)的各國(guó)國(guó)家利益的碰撞與約束,必然會(huì)有利益之爭(zhēng),如此,缺失相應(yīng)的解決機(jī)制,難以形成對(duì)各國(guó)國(guó)家利益的平衡,這方面集中表現(xiàn)在,當(dāng)一國(guó)對(duì)爆發(fā)傳染病的國(guó)家采取嚴(yán)重過(guò)激行為,如實(shí)行大規(guī)模的貿(mào)易禁止、過(guò)度的檢驗(yàn)檢疫,甚至借口傳染病的防控實(shí)現(xiàn)其不正當(dāng)?shù)馁Q(mào)易壁壘政策,這必然危及其他成員國(guó)的利益,如何救濟(jì),沒(méi)有相應(yīng)解決機(jī)制。由于諸上的設(shè)計(jì)缺陷及規(guī)定的滯后性,《條例1969》是無(wú)力應(yīng)對(duì)這種局面的,這正是要求對(duì)其修改的基本原因。為此,1995年召開(kāi)的第四十八屆WHA通過(guò)了修訂《條例1969》的決議,責(zé)成世界衛(wèi)生組織總干事準(zhǔn)備修訂稿?？傮w上,修訂稿保持原條例的目的不變(即“為防止疾病的國(guó)際傳播提供保障,同時(shí)避免對(duì)國(guó)際交通的不必要干擾”)。在保持原條例概念和規(guī)定基本不變情形下,適當(dāng)采用賦予實(shí)質(zhì)上新的含義與界定,如科學(xué)判定“疾病”、“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”、“公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”的范圍和類別。在新條例中,“事件”指發(fā)生疾病或可能發(fā)生疾病的情況;“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”指通過(guò)疾病的國(guó)際傳播構(gòu)成對(duì)其他國(guó)家的公共衛(wèi)生危害,可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國(guó)際應(yīng)對(duì)措施的不同尋常的事件;“公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”指發(fā)生不利于人群健康事件,特別是可在國(guó)際上播散或構(gòu)成嚴(yán)重和直接危險(xiǎn)事件的可能性,使新條例適應(yīng)當(dāng)今國(guó)際社會(huì)不斷變化的緊急衛(wèi)生挑戰(zhàn)?！稐l例1969》修訂稿強(qiáng)化締約方權(quán)利與義務(wù),明確防控傳染病防控國(guó)際合作機(jī)制的可操作程序,注重成員國(guó)能力建設(shè)和加強(qiáng)世界衛(wèi)生組織的權(quán)力及制裁,以此構(gòu)成修訂后《條例》的核心文本;另外還包括10個(gè)附件,主要涉及特定技術(shù)領(lǐng)域和確定國(guó)際關(guān)注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件期間決策過(guò)程的程序。在這期間,WHA通過(guò)了題為《全球健康保障:對(duì)流行病的預(yù)警和反應(yīng)》的WHA54.14號(hào)決議,要求會(huì)員國(guó)加強(qiáng)發(fā)現(xiàn)和快速應(yīng)對(duì)傳染病威脅和突發(fā)事件的能力,2005年5月通過(guò)了《國(guó)際衛(wèi)生條例2005》,于兩年后2007年6月15日生效?！妒澜缧l(wèi)生組織法》在2006年進(jìn)行修訂。四、及時(shí)與成員國(guó)就未發(fā)生國(guó)際間關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息進(jìn)行審查,并在信息基礎(chǔ)和地位上作規(guī)定《條例2005》確立傳染病防控國(guó)際合作新機(jī)制,帶來(lái)新發(fā)展以滿足應(yīng)對(duì)新時(shí)期防控傳染病的國(guó)際合作的需要,表現(xiàn)在:第一,《條例2005》規(guī)定了WHO和成員國(guó)對(duì)國(guó)際關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)、通報(bào)、磋商及核實(shí)的義務(wù)。在這項(xiàng)義務(wù)內(nèi)容包括實(shí)施國(guó)際關(guān)注公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)、通報(bào)、磋商及核實(shí)的實(shí)體義務(wù)與程序,如國(guó)內(nèi)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)、通報(bào)程序設(shè)定、磋商及核實(shí)的條件,并對(duì)于國(guó)際關(guān)注公共衛(wèi)生事件的確定也提供了具體的決策文件,規(guī)定了相應(yīng)的操作規(guī)則。具體而言,在國(guó)際關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)方面,《條例2005》要求每個(gè)成員國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快按《條例》所確定的內(nèi)容發(fā)展、加強(qiáng)和維持國(guó)家監(jiān)控核心能力建設(shè),這是對(duì)成員國(guó)義務(wù)的設(shè)定。WHO在監(jiān)測(cè)中的兩項(xiàng)重要義務(wù):一是幫助締約國(guó)發(fā)展、建設(shè)和維持國(guó)家核心能力;二是通過(guò)監(jiān)測(cè)活動(dòng)收集信息,從而對(duì)事件引起國(guó)際間傳播的潛力和對(duì)交通可能帶來(lái)的干擾做出評(píng)估。在通報(bào)方面,一是成員國(guó)內(nèi)發(fā)生了突發(fā)公共衛(wèi)生事件后,應(yīng)立即進(jìn)行評(píng)估后通報(bào);二是WHO通過(guò)非官方渠道獲得了某成員國(guó)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息時(shí),應(yīng)當(dāng)向成員國(guó)通報(bào);三是成員國(guó)獲得了本國(guó)領(lǐng)土外且確認(rèn)發(fā)生有可能引起國(guó)際間傳播的公共衛(wèi)生危害證據(jù)后應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)WHO。在核實(shí)方面有四項(xiàng)內(nèi)容:一是WHO通過(guò)其他信息渠道獲取聲稱某國(guó)正發(fā)生國(guó)際間關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí),有權(quán)要求該國(guó)對(duì)此信息進(jìn)行核實(shí);二是成員國(guó)在核實(shí)后盡快作出評(píng)估,并按正常渠道和方式通報(bào)WHO;三是規(guī)定了WHO在接到信息后與成員國(guó)合作,以評(píng)估此事件能否造成國(guó)際間傳播、對(duì)國(guó)際間交通干擾程度、控制措施是否;四是當(dāng)事發(fā)成員國(guó)采取不合作態(tài)度時(shí),WHO可將此信息通告給其他成員國(guó),同時(shí)繼續(xù)鼓勵(lì)事發(fā)締約國(guó)接受WHO的建議條例規(guī)定核實(shí)程序。核實(shí)、評(píng)估后信息的使用除非確認(rèn)發(fā)生了以下四類情形之一時(shí)應(yīng)當(dāng)向相關(guān)成員國(guó)公開(kāi)外,其他情形下WHO不得將信息提供給其他成員國(guó)。這四類情形是:一是該事件被確定為構(gòu)成國(guó)際間關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件;二是基于流行病學(xué)理論,WHO確認(rèn)了證明該疫情在國(guó)際間傳播的信息;三是有證據(jù)表明,針對(duì)病原體、媒介或宿主等所采取的控制在國(guó)際間傳播的措施不可能取得成功,或成員國(guó)缺乏防止疫情進(jìn)一步傳播擴(kuò)散而采取必要措施的能力;四是針對(duì)可能受到感染或污染的人員、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品或郵包在國(guó)際間流動(dòng)而必須主動(dòng)采取國(guó)際控制措施。第二,WHO根據(jù)其不同性質(zhì),按照《條例(2005)》第四十九條、第五十三條的規(guī)定,提出臨時(shí)建議和長(zhǎng)期建議措施。其目的是為了避免在處置各類公共衛(wèi)生事件時(shí),有關(guān)國(guó)家可能會(huì)采取“最大化”的應(yīng)對(duì)措施,如口岸封鎖、禁止人員和交通工具入境等,從而對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易,以至經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重影響。長(zhǎng)期建議針對(duì)現(xiàn)有的特殊公共衛(wèi)生危害,臨時(shí)建議針對(duì)國(guó)際關(guān)注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件。第三,加強(qiáng)國(guó)際技術(shù)合作,積極采取措施,參與公共衛(wèi)生全球一體化的預(yù)警、防范與控制;加強(qiáng)與國(guó)際組織、發(fā)達(dá)國(guó)家和周邊國(guó)家的交流與合作,完善信息溝通機(jī)制,引進(jìn)先進(jìn)的公共衛(wèi)生技術(shù)、方法,建立針對(duì)國(guó)際上發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時(shí)預(yù)警機(jī)制。第四,確立傳染病防控爭(zhēng)端解決制度。爭(zhēng)端解決制度是WHO為國(guó)際關(guān)注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件得到適宜處理提供一種安全性和可預(yù)見(jiàn)性的核心要素。適用范圍主要是解決對(duì)《條例》的因解釋或者執(zhí)行中產(chǎn)生的任何爭(zhēng)端。審查委員會(huì)首先應(yīng)就受理的爭(zhēng)端進(jìn)行議前審查,是否屬于《條例》規(guī)定的爭(zhēng)端事宜由出席會(huì)議的大多數(shù)成員投票決定,如果是屬于《條例》規(guī)定的爭(zhēng)端事宜才進(jìn)入會(huì)議議程。爭(zhēng)端解決的最終處理建議由世界衛(wèi)生組織總干事作出,該建議是否對(duì)爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)(方)具有約束力取決于兩點(diǎn):一是在審查委員會(huì)審查程序開(kāi)始前決定接受該建議,并且書面通知了該委員會(huì);二是以書面形式宣布接受常設(shè)仲裁法庭的強(qiáng)制性仲裁的裁決?！稐l例2005》擴(kuò)大國(guó)際合作防控傳染病的范圍,建立起一套細(xì)致嚴(yán)格,操作性強(qiáng)的傳染病信息報(bào)告、核查到采取措施的反饋程序,強(qiáng)化世界衛(wèi)生組織的作用,賦予了更廣泛的權(quán)力和職責(zé),設(shè)計(jì)了相應(yīng)的違反傳染病防控國(guó)際義務(wù)的強(qiáng)制機(jī)制,達(dá)到了前所未有的高度。五、國(guó)際規(guī)則與國(guó)際合作機(jī)制當(dāng)今國(guó)際社會(huì)發(fā)生深刻的格局演變,所面臨的問(wèn)題也是復(fù)雜多維度,僅建立在《條例2005》修訂上達(dá)到完善傳染病防控國(guó)際合作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)全球衛(wèi)生治理的目標(biāo)是不夠的,需要上升一個(gè)應(yīng)然合作水平,為此,實(shí)現(xiàn)以下方面國(guó)際法理念、規(guī)范制度建設(shè)推進(jìn)傳染病防控國(guó)際合作具有積極意義。第一,重視國(guó)際法在傳染病防控國(guó)際合作機(jī)制中的作用。傳染病問(wèn)題是在19世紀(jì)中葉才正式被納入國(guó)際法的調(diào)整范圍的,更確切地說(shuō),是1851年在法國(guó)召開(kāi)的第一國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)使得國(guó)際法與傳染病之間建立正式聯(lián)系。國(guó)際法與國(guó)際合作機(jī)制之間是表與里的關(guān)系,是傳染病防控相關(guān)國(guó)際法的形成,確立與之相適應(yīng)建立起國(guó)際合作機(jī)制;合作機(jī)制的維護(hù)和運(yùn)行又需要國(guó)際法律規(guī)范發(fā)展與完善。WHO是政府間國(guó)際組織,本質(zhì)上是國(guó)家間多便合作的一種有效的法律形式。通過(guò)《世界衛(wèi)生組織法》是成員國(guó)共同意志的協(xié)調(diào)結(jié)果,是具有法律約束力的國(guó)際法淵源,是國(guó)際條約的一種形式。依據(jù)《世界衛(wèi)生組織法》的規(guī)定,WHA有權(quán)通過(guò)相關(guān)條例,如《國(guó)際衛(wèi)生條例》,或采用無(wú)拘束力的建議形式,制定有關(guān)傳染病控制的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),使成員國(guó)承擔(dān)有關(guān)國(guó)際公共衛(wèi)生方面的義務(wù)。這些建議形式、參照適用的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),起到國(guó)際法的功效。以WHO在SARS爆發(fā)期間采取的措施為例,從現(xiàn)行國(guó)際法上并沒(méi)有明確的根據(jù),但期間公布的疫情和發(fā)布全球警報(bào),并沒(méi)有受到成員國(guó)特別是受感染國(guó)的任何實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)。在這個(gè)意義上,成員國(guó)是默認(rèn)WHO這種權(quán)威。從國(guó)際法的一般原理來(lái)看,默認(rèn)是具有法律意義的,積極的實(shí)踐加上默認(rèn),可能會(huì)形成新的國(guó)際習(xí)慣規(guī)則。WHA的決議和建議以及相關(guān)傳染病防控的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn),可能導(dǎo)致新的法律確信,形成新的傳染病防控國(guó)際合作規(guī)范。鑒于此,強(qiáng)化WHA制定和發(fā)布更多關(guān)于傳染病防控的規(guī)章與建議,形成國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)傳染病威脅方面一整套原則、規(guī)則和制度:包括疫情的通報(bào)和公布規(guī)則,傳染病疫情的確證與控制措施規(guī)則,傳染病防控的監(jiān)督規(guī)則。國(guó)際衛(wèi)生法規(guī)范建立、健全和完善,以達(dá)到控制傳染病的蔓延傳播、有效降低傳染病的發(fā)病率和死亡率的目的,實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)控國(guó)際性傳染病中發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。第二,建立以WHO主體,包括各種形式的援助發(fā)展中國(guó)家疾病防控國(guó)內(nèi)能力建設(shè)。國(guó)際社會(huì)的發(fā)展大大提高了綜合防治國(guó)際傳染病的能力,但是,科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和成果卻往往沒(méi)有造福于貧窮國(guó)家中窮苦的人們。傳染病防控的國(guó)際合作機(jī)制從根本上講是建立在各個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)衛(wèi)生系統(tǒng)能力建設(shè),而這種能力的強(qiáng)弱是與每個(gè)國(guó)家的發(fā)展根本相連的。目前,建立在不平等的國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治舊秩序下,發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)防控傳染病體系能力建設(shè)不是改善了,而是拉大與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距,特別是在最落后國(guó)家,更為嚴(yán)峻。全球衛(wèi)生安全的前提在于減少各國(guó)在公共衛(wèi)生方面的不平等,以確立發(fā)展中國(guó)家必要的公共衛(wèi)生能力。解決全球公共健康問(wèn)題,援助貧窮國(guó)家和人民改善其衛(wèi)生和生存條件,應(yīng)該成為一個(gè)重要的國(guó)際法問(wèn)題,雖然包括美國(guó)在內(nèi)的聯(lián)合國(guó)援助計(jì)劃,以及WTO通過(guò)《TRIPs協(xié)定與公共衛(wèi)生多哈宣言》、《窮國(guó)購(gòu)藥決議》等國(guó)際政策性輔助,但沒(méi)有從根本上解決發(fā)展中國(guó)家缺藥和國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生體系能力貧弱的狀況,根本出路是建立公正、合理的國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序。WHO及其他有關(guān)組織,以其作為政府間國(guó)際組織的優(yōu)勢(shì),盡可能發(fā)揮他們的作用、功能、地位和影響承擔(dān)起這樣的任務(wù)和使命。但現(xiàn)階段看,WHO主要還是一個(gè)科學(xué)、技術(shù)性組織,在全球公共健康和發(fā)展援助等高度政治化的國(guó)際法領(lǐng)域里其活動(dòng)力不從心,隨著未來(lái)職能的轉(zhuǎn)變和權(quán)威地位提升,強(qiáng)化其核心力的作用。WTO在有關(guān)國(guó)際公共