農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路

農(nóng)村土地所有權(quán)包括農(nóng)村土地的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和控制權(quán)等。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度則是國家為調(diào)整與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的權(quán)力關(guān)系所做出的一系列制度性規(guī)定。一、現(xiàn)在，我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度存在幾個問題當(dāng)前我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度基本上是建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制基礎(chǔ)上的制度,存在諸多不符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的問題。(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有權(quán)和集體所有根據(jù)我國現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在多元主體,主體界定模糊,有主體交叉現(xiàn)象?！稇椃ā芬?guī)定:農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定:集體所有的土地,依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。從兩法中可以明確看出,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體有國家、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織,沒有農(nóng)民。那么哪些土地歸哪些產(chǎn)權(quán)主體所有?首先,《憲法》中哪些土地屬于國家所有,哪些土地屬于集體所有規(guī)定不明確,在操作中也不明確。其次,《民法通則》中規(guī)定集體土地的所有權(quán)代表為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或村民委員會,也可以是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織,但村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級誰為所有權(quán)代表規(guī)定不明確。另外,《土地管理法》規(guī)定:村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)屬于兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的,可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。據(jù)此,土地可以屬于村民委員會所有,也可以屬于村民小組所有,與《憲法》、《民法通則》的規(guī)定不完全一致。上述法律規(guī)定在實際操作中經(jīng)常出現(xiàn)多元主體對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交叉所有的問題。(二)所有權(quán)界定不清,導(dǎo)致土地處置權(quán)混亂農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰主要表現(xiàn)在三個方面:(1)所有權(quán)界定不明晰。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織,但究竟屬于哪一級集體經(jīng)濟組織,是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村還是村民小組并不清楚。由于“三級所有”的歷史原因,也由于行政區(qū)域的變更,造成所有權(quán)的界定不清楚。據(jù)1987年農(nóng)業(yè)部對1200個村調(diào)查結(jié)果表明,土地所有權(quán)屬村的占34%,屬村民《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》(月刊)2005年第7期小組的占65%,屬自然村或聯(lián)隊的占l%。(2)土地使用權(quán)界定不明晰。在剛剛過去的15年的承包期中,大部分地區(qū)的農(nóng)村土地進(jìn)行過多次小調(diào)整及不同程度的大調(diào)整,調(diào)整的實質(zhì)是調(diào)整土地使用權(quán),這與農(nóng)民土地使用權(quán)穩(wěn)定的期望是不相符的。(3)處置權(quán)界定不明晰。由于所有權(quán)界定的不清楚,必然導(dǎo)致土地處置權(quán)的混亂。主要表現(xiàn)為:對集體所有土地沒有所有權(quán)的國家經(jīng)常憑借行政力量從集體經(jīng)濟組織中取得對農(nóng)地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán),很容易直接侵害集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的土地權(quán)益;擁有土地所有權(quán)但將使用權(quán)賦予農(nóng)民的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會不正確地使用土地處置權(quán),侵害農(nóng)民的使用權(quán);擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民沒有或擁有很小的土地處置權(quán),基本不能主動地處置土地。這些向下的權(quán)益侵害是一種不公平現(xiàn)象,最大的受害者是農(nóng)民。(三)集體經(jīng)濟組織與國家之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定不合理1.農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確。集體經(jīng)濟組織通過承包、租賃等方式將土地使用權(quán)賦予農(nóng)民,使得所有權(quán)與使用權(quán)發(fā)生了分離。按產(chǎn)權(quán)關(guān)系,集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)代表應(yīng)獲得農(nóng)民上交的地租,但實際上并沒有完全得到,其中一部分農(nóng)民并未上交。例如,農(nóng)民取得土地使用權(quán),是以上交提留款、土地承包費等形式確定的,這種關(guān)系并不是真正意義上的地租關(guān)系,往往農(nóng)民上交的大大少于地租。國家或集體在決策時,應(yīng)當(dāng)首先明確理論地租,然后再確定相應(yīng)的優(yōu)惠政策,并使農(nóng)民明了得到的實惠,這樣才不至于混淆地租與承包費的關(guān)系,更有利于發(fā)揮政策杠桿作用。2.農(nóng)民與國家之間存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系認(rèn)識誤區(qū)。理論上二者之間不發(fā)生直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,但實際上一般人認(rèn)為存在直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。例如,農(nóng)民按常年產(chǎn)量向國家繳納農(nóng)業(yè)稅很容易讓人們理解成含有地租成分,而繳納農(nóng)業(yè)稅本質(zhì)上與土地產(chǎn)權(quán)無關(guān),只是經(jīng)營農(nóng)業(yè)的農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù);農(nóng)民以較低的價格交售農(nóng)產(chǎn)品似乎是因為使用了土地而付出了差價,但實質(zhì)上是國家在一定經(jīng)濟發(fā)展階段為了發(fā)展工業(yè)制定的特殊政策形成的“剪刀差”。如果在這些問題上認(rèn)識模糊,就很容易導(dǎo)致政策制定的偏差,損害農(nóng)民的利益或國家的利益。3.集體經(jīng)濟組織與國家之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不合理,主要體現(xiàn)在國家征用土地方面。國家為了社會公共利益的需要,有時將農(nóng)民集體所有的土地依照法定程序征用,從而將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?。農(nóng)村土地被征用后,集體經(jīng)濟組織失去了被征用土地的所有權(quán),同時農(nóng)民也失去了這部分土地的使用權(quán)。因此,征地時要系統(tǒng)考慮、合理定價。目前普遍存在征用土地定價不合理、農(nóng)民的生活安置考慮不夠、補償不充分等問題。(四)土地承包者的權(quán)利和義務(wù)缺乏具體的規(guī)定我國現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利制度權(quán)項內(nèi)涵不清,權(quán)責(zé)混亂現(xiàn)象十分突出:一方面,“集體”作為土地所有者對土地使用的管理和監(jiān)督?jīng)]有明確的程序和形式;另一方面,土地承包者的權(quán)利和義務(wù)缺乏具體的規(guī)定。在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、界限和法律形式等都不明確的情形下,明顯缺少所有者與經(jīng)營者之間資產(chǎn)利益約束。農(nóng)民在耕地上的權(quán)利也很不明確,時常面臨被鄉(xiāng)村兩級政權(quán)組織征調(diào)他用的風(fēng)險,或者被收回重新分配,各地近年來不斷發(fā)生的農(nóng)民與鄉(xiāng)村政府因土地使用權(quán)造成的糾紛就充分證明了這一點。在這種排他性很低的權(quán)利制度下,難以形成土地投入積累機制,在土地經(jīng)營上的短期化行為以及對土地的掠奪性經(jīng)營在所難免。(五)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的公示原則隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深入,土地法律體系的建立和健全,農(nóng)村土地權(quán)利已經(jīng)由原來籠統(tǒng)的土地所有權(quán)細(xì)化為土地占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。土地抵押等權(quán)利的使用現(xiàn)象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權(quán)性質(zhì)的前提下,進(jìn)行了有限期的土地使用權(quán)拍賣。根據(jù)物權(quán)公示原則,在設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)移、消滅物權(quán)時,必須履行一個能讓外界承認(rèn)該權(quán)利變動的程序。對于土地物權(quán)而言,該公示就是登記。但我國現(xiàn)行法律僅對集體土地所有權(quán)和集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確立法定的登記發(fā)證制度(實際上有些地方連集體土地所有權(quán)的登記工作也沒有很好地開展),對大量農(nóng)用地(包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等)和未利用地卻沒有設(shè)立使用權(quán)。未依法進(jìn)行登記的各項土地權(quán)利,其主體權(quán)益難以保障,同時又給農(nóng)村集體土地的管理工作帶來很大的難度。(六)土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏穩(wěn)定性,與政府博弈的弱化王環(huán):我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題與改革策略承包戶承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不確定。從表面上看,集體所有制的農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有,承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民家庭所有,但由于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)必須通過簽訂承包合同由雙方約定才可取得,這就使土地承包經(jīng)營權(quán)具有一定的約定性和不確定性。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明確,在微觀上形成農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟組織、村民委員會或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對同一塊土地都可以擁有所有權(quán),這既導(dǎo)致實際操作的困難,也難以保證承包經(jīng)營權(quán)具有明晰的產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵。中央和地方政府及其下屬機構(gòu)往往憑借其擁有的部分所有權(quán),為實現(xiàn)保障食物安全等政策目標(biāo),過多干預(yù)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并實施近乎強制性的種植計劃安排,而農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人在與政府的博弈中又往往處于弱勢群體的地位,這又會形成對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的蠶食和侵蝕。承包戶承包經(jīng)營權(quán)缺乏安全性和排他性。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,土地的集體所有制具體化為每個生長在這個集體地域的成員都有權(quán)分享對土地的使用權(quán)利。任何農(nóng)民,只要他是特定社區(qū)中的一員,其對集體土地的享有權(quán)就與生俱來而不需要支付任何代價。由于社區(qū)的范圍既可以是靜態(tài)的社區(qū)全體成員,也可以是動態(tài)的社區(qū)成員,這就使社區(qū)邊界處于不確定之中,由此而生成的土地承包經(jīng)營權(quán)就必然要求社區(qū)土地能隨著人口的變化而進(jìn)行周期性的調(diào)整。這就在我國出現(xiàn)了一種矛盾的結(jié)果,即中央文件講要“土地承包期十五年不變”、“三十年不變”,而大多數(shù)地方卻又不得不在有限的土地上隨人口增減而重新調(diào)整和分配土地。自實行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”以來,已有65.2%的村對承包土地實行過調(diào)整,而且重新調(diào)整土地的壓力有80%是由人口增減所致。土地周期性調(diào)整所產(chǎn)生的承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性,使農(nóng)民無法對特定地塊的地權(quán)形成長期而又穩(wěn)定的預(yù)期,這不利于激發(fā)農(nóng)民對土地投資的積極性。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實施成本高。這種制度安排的操作和實施費用是十分高昂的,因為:由于土地要每隔幾年就隨人口變化而進(jìn)行重新分配,農(nóng)戶無法形成對土地投資的長期預(yù)期,導(dǎo)致對土地經(jīng)營行為的短期化;既然每個集體成員對集體土地的權(quán)利是均等的,那么他們在土地數(shù)量、質(zhì)量以及土地負(fù)擔(dān)的分?jǐn)偵暇褪蔷鹊?這就使經(jīng)營條件、經(jīng)營能力不同的農(nóng)戶得到所謂均等的、極其零碎和分散的土地,土地經(jīng)營規(guī)模普遍狹小,不利于水利、農(nóng)業(yè)機械化的推廣應(yīng)用;由于重新調(diào)整土地,都要重新核查人口、土地數(shù)量和地塊位置等,并要做到均等,其實際操作難度大且費用高。承包收益權(quán)殘缺。一是土地經(jīng)營權(quán)的預(yù)期差,二是土地收益權(quán)殘缺,承包經(jīng)營權(quán)流動性弱。二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)注重交易機制的創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷源于外部利潤內(nèi)部化的動機,以外部利潤內(nèi)部化的實現(xiàn)而結(jié)束。制度變遷是通過塑造動力及通過建立社會交易的基本規(guī)則而實現(xiàn)的。制度創(chuàng)新是更有效率地組織經(jīng)濟活動的途徑,而這些途徑經(jīng)常導(dǎo)致經(jīng)濟基礎(chǔ)的調(diào)整。上述農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中存在的問題表明,我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度有存在于現(xiàn)行土地制度安排之外的巨大外部利潤,這使我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革成為必要。但是,改革要從實際出發(fā),要遵循產(chǎn)權(quán)制度變遷的一般規(guī)律。(一)土地制度變遷的路徑依賴我們在設(shè)計農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步改革方案時,不能不考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果我們離開中國特定的歷史和現(xiàn)實國情去改革我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,必定會遭到土地制度變遷路徑依賴的抵抗,結(jié)果會事與愿違?？紤]到路徑依賴問題,我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應(yīng)該是在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下,強化農(nóng)民現(xiàn)有土地的長期使用權(quán),并通過法律手段保證土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn),給予農(nóng)民用、養(yǎng)土地的激勵,以克服短期化行為和粗放經(jīng)營慣性,保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。(二)兩種制度變遷模型的對比制度變遷有兩種模型:誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度的變遷或替代,或者是新制度安排的創(chuàng)造,由個人或一群人,在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。它必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》(月刊)2005年第7期機會引起,具有盈利性、自發(fā)性、漸進(jìn)性的特點。強制性制度變遷是由政府命令和法律引入來實現(xiàn),主體是國家。誘致性制度變遷和強制性制度變遷都遵循成本—收益原則,都是對制度不均衡的反應(yīng)。但是,二者是有差別的。(1)主體不同:前者的主體是個人或一群人或一個團體,主體集合的形成依據(jù)是共同的利益和經(jīng)濟原則;后者的主體是國家。(2)優(yōu)勢不同:誘致性制度變遷由于主要是依據(jù)一致性同意原則和經(jīng)濟原則,如果能克服搭便車和外部效果之類的問題,它將是最有效率的;強制性制度變遷的優(yōu)勢在于能以最短的時間和最快的速度推進(jìn)制度變遷,以自己的強制力和暴力潛能降低制度變遷的成本。不同國家適合不同的制度變遷模型。各個國家根據(jù)本國的實際選擇變遷的模型。而且,兩種模型可以并用以達(dá)到互補。以“大包干”為起點的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營是一種制度創(chuàng)新。它明顯地表現(xiàn)為自發(fā)的演進(jìn)和自下而上的需求誘致性變遷的特征。當(dāng)然,這一制度變遷的成功離不開決策者(政府)意愿的轉(zhuǎn)變。這一制度變遷帶來的效率是世人矚目的。但是,對土地隨意的調(diào)整以及不得轉(zhuǎn)讓、繼承、自由種植等限制,使土地的集體所有權(quán)和農(nóng)戶的使用經(jīng)營權(quán)缺乏有效的法律保障;導(dǎo)致了農(nóng)民經(jīng)營行為的短期化;源于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊、土地?zé)o償使用、缺乏經(jīng)濟利益機制的制約,使土地資源難以在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)和合理配置,適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變無法實現(xiàn);小規(guī)模家庭生產(chǎn)在現(xiàn)代市場經(jīng)濟博弈中處于不利地位。改變目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷,需要兩種變遷模型并用。一是強制性制度變遷,進(jìn)一步延長土地承包期限以克服短期化行為;運用法律等手段保護農(nóng)民的利益,嚴(yán)格控制占用農(nóng)業(yè)用地;對非農(nóng)用地的占用要依法、合理,并給予合理的補償。二是尊重農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造性,對目前農(nóng)民自發(fā)嘗試的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式,如反租倒包、土地有償轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓、土地投資入股、土地信托服務(wù)、土地互換等,要允許試驗并加以規(guī)范和