論授權(quán)立法的效力

論授權(quán)立法的效力

理論家們對立法的定義以及立法的范圍，以及立法在法律體系中的地位仍有不同的看法。但是,授權(quán)立法作為現(xiàn)代各國立法的重要方式之一,卻已為各國理論和實踐所普遍承認。1為了防止立法權(quán)或法文件制定權(quán)的被濫用,以維護國家法制的統(tǒng)一,保護人民的合法權(quán)益,就必須加強對其監(jiān)督與控制,而建立嚴密的授權(quán)立法規(guī)則,正是監(jiān)督和控制授權(quán)立法活動的重要手段和途徑之中。我們認為,授權(quán)立法應當遵守以下規(guī)則:授權(quán)立法的效力主要體現(xiàn)在一定無論是委托或授權(quán),其委托或授出的權(quán)力(利)都只能是委托人或授權(quán)人依法享有的權(quán)力(利),任何機關(guān)或個人都無權(quán)將自己所不擁有的權(quán)力(利)委托或授予他人,此乃當然之理,而超出自身權(quán)限進行授權(quán)亦即是將自身本不擁有的權(quán)力(利)委托或授予他人。因是之故,授權(quán)立法所應遵循的原則主要有:(1)不得超越授權(quán)范圍;(2)不得與憲法、法律及在效力層級上高于授權(quán)機關(guān)立法的規(guī)范性文件相抵觸。換言之,授權(quán)立法不但可與被授權(quán)機關(guān)自己依固有職權(quán)所制定的法文件不一致,而且甚至可以與地位高于被授權(quán)機關(guān)的其他國家機關(guān)的法律文件存在不一致,且效力等級即位階高于這些法文件。例如,深圳市人大常委會依全國人大常委會的授權(quán)而制定的法律文件,只要其不與全國人大及其常委會制定的法律相抵觸即可,而可以與國務院制定和發(fā)布的行政法規(guī)、廣東省人大及其常委會制定的地方性法規(guī)相抵觸。因此,授權(quán)立法的效力既不同于被授權(quán)機關(guān)依憲法職權(quán)而制定和發(fā)布的規(guī)范性文件,同時又與授權(quán)機關(guān)的立法的效力存在一定的差別。即是說,授權(quán)立法的效力在一定條件和范圍內(nèi)與授權(quán)機關(guān)制定和發(fā)布的規(guī)范性文件等效。它包括以下兩個方面的含義:第一,授權(quán)立法高于授權(quán)機關(guān)以外的其他機關(guān)制定和發(fā)布的規(guī)范性文件;其二,在一定條件和范圍內(nèi),這種條件或范圍主要取決于被授權(quán)機關(guān)的地位及其在事項及地域上的管轄權(quán)。例如,省級人大依全國人大授權(quán)而制定和發(fā)布的規(guī)范性文件,在本省范圍內(nèi),高于國務院制定的行政法規(guī)。防止因授權(quán)而產(chǎn)生的授權(quán)授權(quán)有據(jù)原則,要求授權(quán)機關(guān)在將自己某一方面的立法權(quán)或法文件制定權(quán)授予其他國家機關(guān)行使時,必須有明確的法律依據(jù);同時,也不得將依照憲法或法律的明確規(guī)定享有的專屬立法權(quán)授予其他國家機關(guān)或組織行使。一般來說,國家機關(guān)可以將自己的依法享有的權(quán)力授予其他機關(guān)或者組織行使。但是,由于國家權(quán)力所固有強制性力量,使得權(quán)力,特別是立法權(quán)或法文件制定權(quán)的享有者可以因之而擁有規(guī)定人民行為規(guī)則之能力。因此,為了防止濫行授權(quán),危及國家法制的統(tǒng)一和人民的合法權(quán)益,法律常對某些國家權(quán)力的享有及行使作出嚴格的限制性規(guī)定,如對其授予或委托進行限制等。就立法權(quán)或法文件制定權(quán)而言,許多國家和地區(qū)都將某些重要事項的立法權(quán)或規(guī)定權(quán)交由國家立法機關(guān)專屬享有,其他機關(guān)不得染指。為了防止因授權(quán)而使這些專屬立法權(quán)或規(guī)定權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移,產(chǎn)生了授權(quán)立法的一項重要規(guī)則,即專屬立法權(quán)不得授出。例如,根據(jù)我國立法法第9條的規(guī)定,最高國家權(quán)力機關(guān)在必要時可將其權(quán)限范圍內(nèi)的立法事務授予國務院行使,但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項不得授出。此外,行政處罰法在規(guī)定行政處罰的設(shè)定權(quán)時明確規(guī)定了某些種類的行政處罰設(shè)定權(quán)只能通過特定的形式加以規(guī)定對于這些行政處罰,盡管沒有禁止授出的明確規(guī)定,但從邏輯上說,此種規(guī)定實質(zhì)上也排除了授出的可能性,因此也是不得通過授權(quán)立法的方式加以設(shè)定的。被授權(quán)單位享有的法文件制定權(quán)立法權(quán)或法文件制定權(quán)授出以后,除了地位低于被授權(quán)機關(guān)的國家機關(guān)不得就授權(quán)事項制定法文件外,2其他層級地位高于被授權(quán)機關(guān)但低于授權(quán)機關(guān)的國家機關(guān)也不得就授權(quán)事項進行立法或制定法文件,除非該機關(guān)與授權(quán)機關(guān)同時擁有授權(quán)范圍內(nèi)事項的立法權(quán)或規(guī)定權(quán)。即使某一在層級體系中高于被授權(quán)機關(guān)但未獲授權(quán)的國家機關(guān)本來與授權(quán)機關(guān)同時享有某授權(quán)事項的立法權(quán)或法文件制定權(quán),在授權(quán)有效期間內(nèi),也不得就授權(quán)范圍內(nèi)事項進行立法或制定法文件。此外,在憲法確立的立法分工體系下,尤其是中央與地方立法權(quán)或法文件制定權(quán)分立的情況下,對于那些專屬行政機關(guān)或地方國家機關(guān)規(guī)定權(quán)之內(nèi)的事項,即使是地位高于該行政機關(guān)或地方國家機關(guān)的國家機關(guān),如國家立法機關(guān)亦不得就該事項進行立法或制定法文件。例如,省級國家權(quán)力機關(guān)如果將就本行政區(qū)域范圍內(nèi)純屬地方性事務制定地方性法規(guī)的權(quán)力授予省級政府或下級國家權(quán)力機關(guān)時,盡管最高國家權(quán)力機關(guān)的層級地位高于省級國家權(quán)力機關(guān),但因該項規(guī)定權(quán)不在最高國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)限范圍以內(nèi),故最高國家權(quán)力機關(guān)亦不得就該事項進行立法。這在實行地方自治制度的體制下尤為常見。不同層級的機關(guān)之間依授權(quán)制定的法文明確規(guī)定缺乏強制效力和制約所謂多級授權(quán),是指授權(quán)機關(guān)將某一事項的立法權(quán)或規(guī)定權(quán)授出時,同時授予幾個互有隸屬關(guān)系、層級地位各不相同的國家機關(guān)行使的情況。例如,1995年制定的廣告法授權(quán)縣級以上人民政府可以制定戶外廣告的設(shè)置規(guī)劃與管理辦法。按照這一授權(quán),縣級以上各級政府均可進行授權(quán)立法,1989年制定的集會游行示威法在授權(quán)公安部制定實施細則的同時,授權(quán)省級政府可制定實施細則。在多級授權(quán)的情況下,由于被授權(quán)的國家機關(guān)之間存在行政或管轄上的隸屬關(guān)系,較高層級國家機關(guān)制定的法文件在較低層級的被授權(quán)機關(guān)的管轄范圍內(nèi)具有法律上的約束力,因而必然造成不同的被授權(quán)機關(guān)依授權(quán)制定的法文件之間的矛盾和沖突,這種矛盾和沖突不但給人民守法帶來困惑,也給國家管理和司法裁判帶來不必要的困擾,故應力求避免。在已有的多級授權(quán)狀況無法或暫時不能改變的情況下,可以考慮通過明確其不同層級的被授權(quán)機關(guān)依授權(quán)制定的法文件之間的關(guān)系加以處理。委托或被授予權(quán)利的轉(zhuǎn)委托、再委托不得轉(zhuǎn)授的目的在于保證授權(quán)主體能夠有效地對被授權(quán)機關(guān)的授權(quán)立法進行有效的監(jiān)督與控制,防止因轉(zhuǎn)授而脫離授權(quán)機關(guān)的控制,盡管授權(quán)立法中的授權(quán)與民商事活動中私權(quán)利的授予或委托存在諸多不同,但是,即便是民商事活動中私權(quán)利的授予或委托亦應遵循的規(guī)則之一,即是受委托人或被授權(quán)人如需將接受委托或被授予的權(quán)利轉(zhuǎn)委托或轉(zhuǎn)授他人時,亦須遵循較為嚴格的規(guī)則,并受原授權(quán)人或委托人意志的制約。即使該項權(quán)利是可以轉(zhuǎn)授或再委托的,也必須獲得原授權(quán)人或委托人的同意,否則即視為無效。民商事活動中私權(quán)利的轉(zhuǎn)授或再委托尚且如此,作為一種就一般性事項制定要求人民普遍遵守的,具有普遍約束力,并可能成為司法裁判依據(jù)的行為規(guī)則,自然應當受到更為嚴格的限制。因此,從理論上說,一般均認為授權(quán)立法中的被授權(quán)機關(guān)不得將授予自己的某一事項的立法權(quán)或規(guī)定權(quán)再轉(zhuǎn)授其他機關(guān)或者組織行使。正因如此,我國立法法第10條第3款對此作了明確規(guī)定:“被授權(quán)機關(guān)不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)?！痹撘?guī)定不但適用于根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)立法,而且同樣也是其他授權(quán)立法活動所必須遵守的一個基本規(guī)則,其目的在于將授權(quán)立法活動置于授權(quán)機關(guān)監(jiān)督與控制之下,防止因再授權(quán)而使授權(quán)立法行為失去控制。授權(quán)機關(guān)是否享有同一事項的立法權(quán)或規(guī)定權(quán)從理論上說,授權(quán)主體在將自己所享有的權(quán)力授予其他組織或者個人時,本身保留有隨時收回所授出的權(quán)力的自由,可以根據(jù)情勢的需要將自己授出的權(quán)力收歸自己直接行使。而此種撤銷在一般情況下無須征得被授權(quán)人的同意在授權(quán)立法中當?shù)匚桓哂谑跈?quán)機關(guān)并與授權(quán)機關(guān)享有同一事項的立法權(quán)或規(guī)定時,如果該機關(guān)已就授權(quán)事項進行立法或作出規(guī)定時,其立法或規(guī)定對授權(quán)機關(guān)具有法律上的約束力。在此情況下,原已授出權(quán)力的機關(guān)的授權(quán)非但不能成立,其本身亦因較高層級機關(guān)對該權(quán)力的行使而不再擁有此立法權(quán)或規(guī)定權(quán)。因此,一旦授權(quán)機關(guān)或地位高于授權(quán)機關(guān)并依法擁有同一事項的立法權(quán)或規(guī)定權(quán)的國家機關(guān)就授權(quán)事項進行立法或制定法文件時,則原授權(quán)機關(guān)的授權(quán)就視為自動撤銷,原被授權(quán)機關(guān)因該授權(quán)而制定的法文件不再具有法律上的約束力。無論是授權(quán)機關(guān)或其前述上級機關(guān),撤銷授權(quán)均可通過兩種方式進行:一是直接通過專門的撤銷授權(quán)的決定予以撤銷;二是通過就授權(quán)事項進行立法或制定法文件的方式進行。無論通過何種方式,其效力是相同的。從實踐上看,授權(quán)機關(guān)或其有權(quán)上級機關(guān)一般是通過第二種方式進行撤銷授權(quán)的。授權(quán)期限方面的規(guī)定內(nèi)容明確、具體,既是對各種行為,包括國家機關(guān)行為的一般要求,同時也是為了有效控制授權(quán)立法的必然要求。為了防止授權(quán)對象濫用授權(quán),危及國家法制的統(tǒng)一,損害人民的正當權(quán)益,授權(quán)決定或授權(quán)條款必須明確授權(quán)在事項、時間等方面的具體范圍,并明確授權(quán)對象在行使所授權(quán)力時所必須遵循的原則或要求。這一規(guī)則要求,授權(quán)機關(guān)在將立法權(quán)或法文件制定權(quán)授予某一其他機關(guān)或組織行使時,必須在授權(quán)決定或授權(quán)條款中,除了明確授權(quán)的對象以外,還應當對授權(quán)的范圍和期限等作出明確界定。實踐中由于授權(quán)范圍和期限不明確,不但使被授權(quán)機關(guān)在制定法文件時感到無所適從,也是授權(quán)立法越權(quán)現(xiàn)象大量存在的主要原因。此外,由于授權(quán)期限不明確,使得一些本該及早制定的法文件過份滯后,嚴重影響到立法目的的實現(xiàn)。例如,國家立法機關(guān)制定的一些法律常將實施細則的制定權(quán)授予行政機關(guān)或地方機關(guān),但由于缺乏時間上的節(jié)制,有的過了半年,甚至幾年都沒有制定相關(guān)的細則,從而影響到法律的正確實施。授權(quán)法的設(shè)置為了防止授權(quán)機關(guān)超越授權(quán)范圍進行立法或制定法文件,侵害人民的合法權(quán)益,必須將被授權(quán)機關(guān)依授權(quán)所進行的立法或制定法文件的活動置于授權(quán)機關(guān)的監(jiān)督與控制之下。由于各國憲政體制的不同,對授權(quán)立法的監(jiān)督與控制模式并不完全相同。一般而言,對授權(quán)立法的監(jiān)督與控制主要通過兩條途徑實現(xiàn)。一是司法審查制度。在實行司法審查制度的國家,司法機關(guān)有權(quán)對包括立法機關(guān)在內(nèi)的所有國家機關(guān)制定和發(fā)布的法文件進行合憲性審查,對違反憲法或授權(quán)決定或授權(quán)法的授權(quán)立法,司法機關(guān)有權(quán)宣布其違憲而使之喪失法律上的約束力。二是授權(quán)機關(guān)監(jiān)督與控制制度。在授權(quán)機關(guān)監(jiān)督與控制體制中,最主要的途徑或手段是立法否決制,即授權(quán)機關(guān)可以對被授權(quán)機關(guān)依授權(quán)進行的立法進行否決。在我國,由于不實行司法審查制度,因而在一般情況下,法院并不擁有對各種立法行為或制定法文件的行為行使審查與撤銷權(quán)。但是,在實踐中,司法機關(guān)的監(jiān)督與審查仍然是必要的,也是為學界所承認的。法律適用規(guī)則中的層級適用規(guī)則事實上賦予了法院以司法審查權(quán)。按照一般的理論,當下位階的立法或法