農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)缺失與土地權(quán)益失衡

農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)缺失與土地權(quán)益失衡

長(zhǎng)期以來，在分析整個(gè)社會(huì)的產(chǎn)權(quán)時(shí)，我們總是無意識(shí)地忽視一個(gè)事實(shí)。換言之，農(nóng)村發(fā)展依賴于相對(duì)薄弱的集體產(chǎn)權(quán)，即相對(duì)較弱的“三公”。然而,盡管集體產(chǎn)權(quán)是龐大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口生產(chǎn)生活的根本保障,它卻仍然是一個(gè)觀念和法律名義上的存在,在實(shí)踐中尚未充分展開,在法律上也未能規(guī)定完善。本文從財(cái)產(chǎn)權(quán)主體化的一般機(jī)理出發(fā),分析農(nóng)村土地集體所有權(quán)空洞化的表現(xiàn)和成因,以及集體所有權(quán)主體確定及其權(quán)利歸位等相關(guān)問題,進(jìn)一步探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系的治理機(jī)制等問題。一、產(chǎn)權(quán)的主體化劉詩白(1998)指出,財(cái)產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的主體權(quán)利,產(chǎn)權(quán)分析的重要方面是財(cái)產(chǎn)權(quán)占有主體的性質(zhì)、形式和職能。財(cái)產(chǎn)權(quán)具有占有的排他性、權(quán)利的不兼容性和主體的不重疊性等特征。德姆塞茨(1988)認(rèn)為,排他性是指決定誰在一個(gè)特定的方式下使用一種稀缺資源的權(quán)利,即除了所有者外沒有任何人能堅(jiān)持有使用資源的權(quán)利,也可以拓展到包括所有者決定誰可能使用一種資源的權(quán)利。他還從外部性的角度闡釋說,與社會(huì)相互依賴性相聯(lián)系,沒有一種受益或受損效應(yīng)是在世界以外的。產(chǎn)權(quán)的重要性在于它能幫助一個(gè)人形成與其他人進(jìn)行交易時(shí)的合理預(yù)期,產(chǎn)權(quán)的所有者擁有他的同事同意他以特定的方式行事的權(quán)利,并能阻止其他人對(duì)他的行動(dòng)(在權(quán)利界定中不受禁止)的干擾,從而引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)。菲呂博騰和配杰威齊(1972)也認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。綜合這些論述,可以得出一個(gè)簡(jiǎn)單的產(chǎn)權(quán)公式:產(chǎn)權(quán)=產(chǎn)權(quán)的主體+主體的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)作為圍繞物的占有而形成的排他性關(guān)系,其主體和主體的權(quán)利都應(yīng)當(dāng)是特定的、確定的,占有或不占有的主體之間應(yīng)當(dāng)是相互認(rèn)可和沒有爭(zhēng)議的。如果產(chǎn)權(quán)的主體及其權(quán)利邊界不明確,就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)行為主體的成本與收益不一致的情形,也就無法形成主體與其他人進(jìn)行交易的合理預(yù)期,使外部性無法內(nèi)在化而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)功能的喪失。因此,產(chǎn)權(quán)的主體化包括界定產(chǎn)權(quán)的主體和產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利兩個(gè)方面,是產(chǎn)權(quán)關(guān)系得以形成并實(shí)現(xiàn)其功能的前提條件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,土地要素配置、土地資產(chǎn)經(jīng)營實(shí)質(zhì)上是土地權(quán)利的契約化交換,必須建立在產(chǎn)權(quán)清晰界定的基礎(chǔ)上。產(chǎn)權(quán)的合理界定可以發(fā)揮其基本功能:一是內(nèi)部激勵(lì)和約束功能,合理界定產(chǎn)權(quán)可以對(duì)產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)生更有效的激勵(lì),并且可以約束土地使用者的機(jī)會(huì)主義行為。土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的提高可以更好地阻止侵權(quán)行為的發(fā)生,并提高土地價(jià)值;二是提供外部交易功能,為土地在不同主體之間進(jìn)行交易提供產(chǎn)權(quán)載體,當(dāng)土地利用存在外部性時(shí),產(chǎn)權(quán)可以使外部性內(nèi)在化,并且使土地資源得到優(yōu)化配置。應(yīng)當(dāng)指出的是,產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)是通過社會(huì)的強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的選擇權(quán)利,有賴于政府的力量、日常社會(huì)行動(dòng)以及社會(huì)倫理和道德規(guī)范。一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的主體化程度,即產(chǎn)權(quán)主體的明確或是模糊,以及主體的權(quán)利完整或是殘缺,決定著產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)弱程度及其相對(duì)地位。巴澤爾(1997)指出,人們對(duì)資產(chǎn)的權(quán)利(包括他們自己的和他人的)不是永久不變的,它們是他們自己直接努力加以保護(hù)、他人企圖奪取和政府予以保護(hù)程度的函數(shù),資產(chǎn)將產(chǎn)生的凈收入取決于權(quán)利的界定,也就是說,取決于權(quán)利受到怎樣的保障。阿爾欽(1987)認(rèn)為,私有產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)度由實(shí)施它的可能性與成本來衡量,這些又依賴于政府、非正規(guī)的社會(huì)行動(dòng)以及通行的倫理和道德規(guī)范。可以看出,產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)度事實(shí)上表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)的主體與其他權(quán)益相關(guān)者之間的關(guān)系。如果主體及其權(quán)利是明確界定的,表明產(chǎn)權(quán)主體擁有權(quán)益相關(guān)者的同意或認(rèn)可,產(chǎn)權(quán)即是完整和有強(qiáng)度的,不會(huì)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中處于受侵害的境地,反之,如果產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利是不明確或受限制的,那么這個(gè)主體就不能有效阻止其他人對(duì)他的行動(dòng)的干擾,會(huì)表現(xiàn)出弱勢(shì)產(chǎn)權(quán)的特征。這種比較模糊和殘缺的產(chǎn)權(quán),在產(chǎn)權(quán)的相互作用和影響中,甚至可能出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)異化的現(xiàn)象。二、集體所有權(quán)的完整化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)中處于基礎(chǔ)性地位,然而現(xiàn)實(shí)卻是集體產(chǎn)權(quán)的空洞化狀況,不僅集體產(chǎn)權(quán)主體模糊不清、主體權(quán)利殘缺不全,而且農(nóng)民集體及其成員對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)能力弱,權(quán)益相關(guān)者的侵害行為嚴(yán)重,政府的干預(yù)較多而保護(hù)不足,都使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)成為一個(gè)相對(duì)弱勢(shì)的產(chǎn)權(quán)。從集體產(chǎn)權(quán)的主體角度分析,集體土地所有權(quán)主體歸屬不清。憲法籠統(tǒng)地界定為農(nóng)民集體所有,民法通則界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)所有,土地管理法和農(nóng)業(yè)法中則界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有,物權(quán)法界定為村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。這種對(duì)所有者主體的不確定指稱,折射出人民公社體制遺留下來的“三級(jí)所有”關(guān)系的變動(dòng)和混亂狀況,也是農(nóng)村現(xiàn)實(shí)土地關(guān)系的反映。法律雖然明確了“農(nóng)民集體”的所有者地位,但“集體”概念具體化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級(jí)體系。三級(jí)體系是傳統(tǒng)集體所有制時(shí)期一個(gè)行政化的概念,三級(jí)本身存在一定的包含和上下級(jí)關(guān)系,不利于確定集體土地所有權(quán),也不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下平等主體關(guān)系的形成?？傮w上說,現(xiàn)行法律雖然確立了農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的原則,但未能確立起集體產(chǎn)權(quán)的主體及其整體構(gòu)造,農(nóng)民權(quán)益得不到落實(shí)和保證。即使認(rèn)為法律的表述對(duì)于土地權(quán)屬邊界的規(guī)定是明確的,這種權(quán)益邊界也會(huì)由于地方政府、社區(qū)集體組織、村民小組甚至是地方家族勢(shì)力等方面的影響而變得模糊,而這又往往成為各方主體爭(zhēng)奪利益的借口。從集體產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利角度分析,集體所有權(quán)的權(quán)能和利益弱化。盡管法律承認(rèn)了農(nóng)村集體對(duì)集體土地所有權(quán)的主體地位,但其權(quán)能又必須由其他政策規(guī)定來形成,或由其他主體來行使,從而形成了集體土地所有權(quán)主體權(quán)利不明晰的空殼現(xiàn)象。一方面,國家及其各級(jí)代理人通過行政權(quán)力對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制和分割;另一方面,通過長(zhǎng)期承包經(jīng)營,農(nóng)民享有對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的眾多分割。盡管農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體,卻不能自己選擇農(nóng)地使用制度,這已由國家作出統(tǒng)一安排,集體只能遵照?qǐng)?zhí)行。集體的權(quán)利和義務(wù)是不對(duì)稱的,其權(quán)利實(shí)際上是虛擬的,它不擁有土地的收益權(quán)、抵押權(quán),也必須把耕地發(fā)包給農(nóng)戶,只能夠?qū)r(nóng)戶使用土地進(jìn)行監(jiān)督。集體有義務(wù)保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)利,要為農(nóng)民提供服務(wù),還要保障政府土地規(guī)劃的落實(shí),卻又沒有相應(yīng)的收益來履行自己的義務(wù)。農(nóng)村土地承包法實(shí)際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的分割,且沒有明確合理地界定它們之間的權(quán)利邊界,集體的土地所有者權(quán)利受到極大的限制。這里暗含了一種立法思想,即試圖把集體的土地所有權(quán)“名義化”(黨國英,2005)。農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體卻無權(quán)買賣集體土地,集體土地只有經(jīng)國家征用或征收后才能出讓、轉(zhuǎn)讓,法律也不允許集體之間相互買賣土地,農(nóng)村集體公共設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)用地也必須由縣級(jí)以上政府批準(zhǔn),農(nóng)民集體和集體經(jīng)濟(jì)組織沒有批準(zhǔn)權(quán)。這樣,集體并不能作為所有者對(duì)土地的相關(guān)權(quán)利負(fù)責(zé),在土地分配、土地流轉(zhuǎn)等事務(wù)上沒有制定政策的權(quán)利;在遇到外部(主要是國家)需要征用農(nóng)村土地時(shí),也幾乎沒有同意與否以及維護(hù)相應(yīng)利益的談判能力。于是,“集體”或者是國家管理農(nóng)村的一個(gè)虛擬中介,或者是具體個(gè)人管理農(nóng)村的一個(gè)合法名義,它如何能保證對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)力的促進(jìn),尤其是如何保證農(nóng)民能夠獲得由這種促進(jìn)帶來的利益,都是不確定的(孫津、郭薇,2006)。作為正式制度安排的集體所有權(quán),在其成員中卻只獲得較低的認(rèn)知度(1),這與所有權(quán)本身的缺陷有密切關(guān)聯(lián),至少應(yīng)在厘清公私法的基礎(chǔ)上去實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)的主體化、完整化。如果在法律上確認(rèn)了農(nóng)民的集體土地所有權(quán),而實(shí)踐中又嚴(yán)重限制和弱化這一所有權(quán)的權(quán)能,那么集體土地所有權(quán)只能變成一個(gè)無實(shí)際內(nèi)容的空泛概念。正是國家權(quán)力的全面干預(yù),通過一系列法律和政策對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的利益關(guān)系進(jìn)行安排,以維持集體產(chǎn)權(quán)的存在。這既是造成集體產(chǎn)權(quán)空洞化的原因,又在一定程度上“填補(bǔ)”了集體產(chǎn)權(quán)的空洞。集國家和基層政權(quán)的法律、法規(guī)、政策而形成的產(chǎn)權(quán)規(guī)則,其中有積極的方面也有消極的方面,這也正是集體產(chǎn)權(quán)和家庭承包責(zé)任制適應(yīng)性與局限性的根源。農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的基本原則和制度安排,并非由農(nóng)民集體和農(nóng)民自主創(chuàng)設(shè),而是由國家法律和政府政策從外部加以制定與調(diào)整,如集體土地的權(quán)利束的設(shè)置,農(nóng)民集體和農(nóng)戶的權(quán)利及行使規(guī)則,所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離等,這種行政化的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不是市場(chǎng)交易的產(chǎn)物而是國家賦予的,也隱藏著國家對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利侵蝕的“合理性”。此外,由于受農(nóng)村中殘存的準(zhǔn)行政關(guān)系的影響,各農(nóng)民集體(鄉(xiāng)、村、組)之間的地位和所有權(quán)邊界實(shí)際上是不平等和不確定的。在這些方面,需要國家對(duì)集體產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民利益給予真實(shí)的界定與保護(hù)。按照交易成本經(jīng)濟(jì)理論的觀點(diǎn),不同的資產(chǎn)專用性決定了不同的治理結(jié)構(gòu)。土地作為具有承載功能的物質(zhì)基礎(chǔ),資產(chǎn)專用性本身不是很強(qiáng),其交易應(yīng)當(dāng)適用于市場(chǎng)化的治理結(jié)構(gòu)(1),但必須看到我國農(nóng)村土地具有很高的“資產(chǎn)專用性”,這并不是由土地本身帶來的,而是由于法律和政策對(duì)土地用途、土地權(quán)益等方面的過多限制造成的,因而表現(xiàn)出由國家出臺(tái)一系列政策規(guī)定設(shè)定統(tǒng)一的治理結(jié)構(gòu),其缺點(diǎn)是政府治理的成本和市場(chǎng)“交易”的成本都很高,而集體土地的市場(chǎng)價(jià)值卻無法完整地實(shí)現(xiàn)。這時(shí)我們看到的,就是由于“所有權(quán)殘缺”帶來的農(nóng)地資產(chǎn)專用性的異化。農(nóng)村土地集體所有權(quán)的空洞化,也導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)營體制的殘缺。雖然名義上建立了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,但家庭經(jīng)營與集體服務(wù)二者沒有協(xié)調(diào)發(fā)展和相互促進(jìn)。承包制使農(nóng)戶獲得了很大的生產(chǎn)自主權(quán),但也相對(duì)削弱了集體的功能,使得依靠集體來完成的一些社會(huì)福利事業(yè)和農(nóng)業(yè)基本建設(shè)成為薄弱環(huán)節(jié)。雙層經(jīng)營體制的殘缺,使得家庭承包經(jīng)營這種農(nóng)業(yè)普遍采用的經(jīng)營形式,難以發(fā)揮出其全部績(jī)效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一度創(chuàng)造了鄉(xiāng)村工業(yè)化的奇跡,但很快在政府主導(dǎo)的整頓和改制中整體衰落,并導(dǎo)致鄉(xiāng)村工業(yè)化長(zhǎng)期滯后。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)變成“空殼”,原有的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制逐漸名存實(shí)亡,使我國農(nóng)村呈現(xiàn)出現(xiàn)代小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的圖景。集體產(chǎn)權(quán)空洞化也表現(xiàn)為農(nóng)民對(duì)土地的實(shí)際利用不足,使得農(nóng)村生產(chǎn)力日趨空洞化。雖然土地管理法和農(nóng)村土地承包法強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民對(duì)土地的耕種,但實(shí)際政策卻是鼓勵(lì)農(nóng)民作為剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工,所以農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力實(shí)際上并沒有與農(nóng)村土地很好結(jié)合,同時(shí)還出現(xiàn)了具有一定規(guī)模的土地撂荒現(xiàn)象,使得農(nóng)村土地總體上利用不足。在相關(guān)政策的配合下,農(nóng)民大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移,雖然解決了城市化所需的廉價(jià)勞動(dòng)力問題,但“三農(nóng)”的面貌并未因此發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。由于農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的剛性存在,進(jìn)城農(nóng)民大多不會(huì)放棄農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán),因而農(nóng)村人地比例沒有根本改變,但耕種土地的農(nóng)民卻實(shí)實(shí)在在地減少了。大量情況表明,農(nóng)村勞動(dòng)力供求關(guān)系正在發(fā)生重要變化(1),只能維持土地等生產(chǎn)資料與較低水平的勞動(dòng)力的結(jié)合,制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的進(jìn)一步提高。農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力的普遍流失,仍屬農(nóng)村支持城市的第一個(gè)“普遍性趨向”的發(fā)展階段,也是農(nóng)村生產(chǎn)力空洞化的一個(gè)表現(xiàn)。從產(chǎn)權(quán)的角度分析,主要原因在于:(1)現(xiàn)行集體產(chǎn)權(quán)制度與政策的取向,使承包關(guān)系穩(wěn)定而非變動(dòng),即使農(nóng)民存在某些機(jī)會(huì)主義行為,一般也不會(huì)輕易喪失,有關(guān)政策實(shí)際上為農(nóng)民轉(zhuǎn)移開了綠燈;(2)現(xiàn)行集體產(chǎn)權(quán)的構(gòu)造,維持著較低的土地規(guī)?；?jīng)營程度和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平,以及鄉(xiāng)村工業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的缺乏,促使優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)而尋求更高的比較收益。在市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)全球化的過程中,農(nóng)民既需要有家庭經(jīng)營作基本的保障,也需要集體經(jīng)濟(jì)、集體組織和鄉(xiāng)村工業(yè),否則只有可以預(yù)見的相對(duì)貧困甚至破產(chǎn),而這些都需要集體產(chǎn)權(quán),以及集體產(chǎn)權(quán)的主體及其權(quán)利結(jié)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的適應(yīng)性構(gòu)造。三、應(yīng)當(dāng)確立多種所有權(quán)主體根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理,在由狹義所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)等權(quán)利組成的產(chǎn)權(quán)束中,狹義所有權(quán)是最根本的權(quán)利,其主體的狀況決定產(chǎn)權(quán)關(guān)系的性質(zhì)和狀況,其他產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)當(dāng)由其決定或選擇。并且,產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變動(dòng)應(yīng)當(dāng)以狹義所有權(quán)即歸屬權(quán)狀況為限度,如果超出一定限度,就必然引起產(chǎn)權(quán)關(guān)系和所有制性質(zhì)的改變(黃少安,2004)。從集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)看,集體產(chǎn)權(quán)的主體化包括集體所有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能的主體化。集體所有權(quán)體現(xiàn)著集體產(chǎn)權(quán)的性質(zhì),它的確立是集體產(chǎn)權(quán)構(gòu)建的核心問題。在集體產(chǎn)權(quán)可以分割的條件下,不同權(quán)利項(xiàng)可以有不同的主體,但這些不同權(quán)利項(xiàng)主體之間的關(guān)系,是依據(jù)集體所有權(quán)的性質(zhì)、形式和職能而展開的,因此集體所有權(quán)的主體化是集體產(chǎn)權(quán)主體化的主導(dǎo)方面,不僅使農(nóng)村特定的土地歸屬于某一農(nóng)民集體,也使這一土地成為特定的農(nóng)民集體所屬的財(cái)產(chǎn)。只有確立了集體土地的主體歸屬關(guān)系,這一土地的性質(zhì)、形式和職能才得以最終確立,對(duì)集體土地的占有、使用和支配的各項(xiàng)權(quán)利組成的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)關(guān)系才能有序形成,也才能在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中確立起一種明確而合理的財(cái)產(chǎn)秩序。集體土地承包經(jīng)營權(quán)的主體化,能夠形成明晰的用益物權(quán),對(duì)農(nóng)戶產(chǎn)生直接有效的激勵(lì),這也是農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)主體化的重要內(nèi)容。我國現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有,農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是鄉(xiāng)、村、村民小組的農(nóng)民集體(相當(dāng)于人民公社時(shí)的三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的提法),但法律沒有明確界定三級(jí)所有或分享的格局中,所有權(quán)主體到底屬于哪一級(jí)以及每一級(jí)主體的權(quán)利邊界。加之農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不平衡,文化傳統(tǒng)差異明顯,土地占有關(guān)系表現(xiàn)出多種多樣的主體形式,也使得法律規(guī)定較難統(tǒng)一。雖然早在1986年通過的《土地管理法》中就規(guī)定,應(yīng)對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)登記確認(rèn)并頒發(fā)土地所有權(quán)證,但長(zhǎng)期以來在我國大部分地區(qū)尚未開展或完成(1)。從積極方面講,這為當(dāng)前依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論,適應(yīng)發(fā)展著的經(jīng)濟(jì)生活的實(shí)際需要,對(duì)所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)作出整體安排和適當(dāng)調(diào)整,提供了一定改革和創(chuàng)新的空間。近年來,在成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中,農(nóng)村土地的確權(quán)和登記是保障農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)。通過對(duì)農(nóng)戶土地、房屋、林權(quán)的調(diào)查、測(cè)量及公示等一系列環(huán)節(jié),成都頒發(fā)《集體土地所有權(quán)證》、《集體土地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》和《集體林地使用權(quán)證》,讓農(nóng)民享有了法律賦予的相應(yīng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2011年國土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》提出,加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地、使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作,依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán),力爭(zhēng)在2012年底基本完成農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。這應(yīng)當(dāng)說在確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系方面,邁出了重要一步,有助于維護(hù)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的權(quán)益。確立農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體,應(yīng)當(dāng)考慮的因素很多,主要有如下因素:(1)應(yīng)當(dāng)有利于保持集體土地所有制的性質(zhì),以符合社會(huì)主義初級(jí)階段的生產(chǎn)力狀況;(2)在沒有土地權(quán)屬爭(zhēng)議的情況下,盡可能保持現(xiàn)有土地權(quán)利狀況;(3)有效地行使所有權(quán),降低產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的成本?！凹w所有”為一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有,無論鄉(xiāng)、村、組中哪一級(jí)范圍的農(nóng)民集體作為所有權(quán)主體均有理論上的依據(jù)。從理論上講,對(duì)于農(nóng)民集體所有的土地邊界比較清晰,存在具有實(shí)際意義的集體所有權(quán)主體或其代表資格的,均可依法予以確權(quán)。按照“一物一權(quán)”原則,一物之上雖然可設(shè)立若干個(gè)可以相容的物權(quán),但只能設(shè)立一個(gè)所有權(quán)。不同范圍的農(nóng)民集體是不同的民事主體,處于平等的民事主體地位,同一塊土地只能屬于一個(gè)特定的農(nóng)民集體,不能有兩個(gè)或兩個(gè)以上農(nóng)民集體交叉重疊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織之間也不存在從屬的關(guān)系,它們只是地位平等的不同經(jīng)濟(jì)組織,對(duì)外能夠獨(dú)立承擔(dān)民事權(quán)利和義務(wù)。因此,國家應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體及其權(quán)能,作出簡(jiǎn)單而明確的法律設(shè)置,以求“定分止?fàn)帯?同時(shí)盡量減少因追求整齊劃一而給農(nóng)村生產(chǎn)生活造成混亂,這樣既有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系,也能使農(nóng)民的真實(shí)意愿得以表達(dá)。農(nóng)民集體所有的土地,重在加強(qiáng)其內(nèi)部的治理,使農(nóng)民代表能行使真正的支配權(quán),農(nóng)民能享有真正的權(quán)益。從某種意義上講,在集體所有制性質(zhì)的前提下,集體土地確權(quán)主要是一個(gè)技術(shù)性問題,而且無論確權(quán)到哪一級(jí)都可以通過地籍調(diào)查和就地核實(shí)的辦法予以解決。經(jīng)過長(zhǎng)期的制度變遷,普通農(nóng)民實(shí)際上更為關(guān)注的是土地實(shí)際利益的有保障和相對(duì)公平,集體產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)才是農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下最根本的利益所在。依照物權(quán)法確定的基本框架,明確不同范圍農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)邊界,在農(nóng)民集體同意一致的前提下核發(fā)集體產(chǎn)權(quán)證,確認(rèn)集體土地所有權(quán)的空間范圍和權(quán)利內(nèi)容,已不存在任何實(shí)質(zhì)性問題。從產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)績(jī)效的關(guān)系來看,界定產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)利,也需要降低產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的管理費(fèi)用,并提高資產(chǎn)運(yùn)用的效益?？傮w上,集體土地所有權(quán)主體定在哪一級(jí)主要反映了經(jīng)營規(guī)模和治理費(fèi)用之間的矛盾。在以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè),二、三產(chǎn)業(yè)比重較小的中西部地區(qū),承擔(dān)農(nóng)戶轉(zhuǎn)移成本的條件和能力較弱,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力較弱,農(nóng)民集體和集體土地的范圍就應(yīng)當(dāng)大一些,以使農(nóng)民承包土地能夠在更大范圍內(nèi),通過內(nèi)部的流轉(zhuǎn)擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模。在集體產(chǎn)權(quán)制度下,較大規(guī)模土地的經(jīng)營意味著更加復(fù)雜的委托代理關(guān)系和利益關(guān)系,由于規(guī)模經(jīng)營的治理成本不宜通過外部解決,就需要在治理費(fèi)用與規(guī)模收益之間進(jìn)行比較。而在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),承擔(dān)農(nóng)戶轉(zhuǎn)移成本的條件和能力較強(qiáng),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力較強(qiáng),從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的土地規(guī)?？梢愿笠恍?這部分治理費(fèi)用并不因此而增加,相反還會(huì)有所節(jié)省。但東部地區(qū)一些以鄉(xiāng)村工業(yè)為主的地方,集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚,且農(nóng)用地的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)比較普遍,由此形成的集體資產(chǎn)數(shù)量較大,這部分資產(chǎn)管理的費(fèi)用較高,因此集體所有權(quán)范圍不宜大,以便有效管理集體資產(chǎn)。在村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組較為同質(zhì)化,經(jīng)濟(jì)實(shí)力和區(qū)位相差不大的情況下,集體所有權(quán)的范圍可以大些。對(duì)于城市周邊的地區(qū),村內(nèi)各組地理位置和土地?cái)?shù)量不一樣,升值快慢不一,對(duì)土地級(jí)差收益預(yù)期不同,就不宜將所有權(quán)范圍設(shè)置過大。比如,蔣省三、劉守英(2003)指出,在廣東南海,以行政村為單位建立股份公司的占20%左右,而以經(jīng)濟(jì)社(村民小組一級(jí))為單位建立股份公司的占79.1%,從一個(gè)側(cè)面反映了對(duì)集體所有權(quán)設(shè)置的需要。此外,不同地區(qū)的農(nóng)民素質(zhì)、民主意識(shí)和治理傳統(tǒng)不盡相同,應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)民意思自治的原則,作出實(shí)事求是的所有權(quán)界定,以利于產(chǎn)權(quán)的運(yùn)作和管理。四、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的法定化構(gòu)建完善集體土地產(chǎn)權(quán)的治理結(jié)構(gòu),關(guān)鍵在于明確內(nèi)部各產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)利,以及各產(chǎn)權(quán)主體之間的委托代理關(guān)系,以減少產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在摩擦,節(jié)約產(chǎn)權(quán)運(yùn)行費(fèi)用。在當(dāng)前正在進(jìn)行的集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作中,按照文件要求是“把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”,這個(gè)提法表明此次確權(quán)登記發(fā)證與最終形成比較規(guī)范的“農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度”之間還有相當(dāng)距離。因?yàn)?按照物權(quán)法的規(guī)定,集體經(jīng)濟(jì)組織還不是集體土地的所有權(quán)主體,而只是集體土地所有權(quán)的行使主體。物權(quán)法對(duì)于所有權(quán)主體直接行使所有權(quán)未作一般規(guī)定,而將所有權(quán)的行使賦予所有權(quán)主體代表(1),即具體的經(jīng)營、管理主體,包括:(1)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì);(2)村內(nèi)各個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組;(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。這實(shí)質(zhì)上是法律代行了所有者選擇代理人的權(quán)利,或者說限制了所有者對(duì)代理人的選擇權(quán)利。雖然物權(quán)法第五十九條規(guī)定,所有權(quán)主體有權(quán)依照法定程序決定土地承包、承包地的調(diào)整、土地補(bǔ)償費(fèi)、集體企業(yè)的所有權(quán)變動(dòng)等重要事項(xiàng),第六十三條規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的,受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷,但這并不是所有權(quán)的全部?jī)?nèi)涵。從某種意義上講,物權(quán)法承認(rèn)了農(nóng)民集體的權(quán)利地位,卻沒有直接承認(rèn)其所有權(quán)主體權(quán)能或者民事主體資格?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作,需要在多樣的所有主體與經(jīng)營主體之間作好財(cái)產(chǎn)權(quán)的安排。所有者對(duì)其代理人要賦予一定范圍的對(duì)財(cái)產(chǎn)的支配、使用以及處置權(quán),構(gòu)建起代理人的財(cái)產(chǎn)權(quán)(經(jīng)營權(quán)),以形成委托代理經(jīng)營的活動(dòng)與職能,又要使經(jīng)營權(quán)約束在所有權(quán)的基本框架內(nèi)。農(nóng)民集體和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織是兩個(gè)不同屬性和層次的概念,雖然農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織也是由一定范圍內(nèi)的全體農(nóng)民組成,但并不等于農(nóng)民集體本身。若農(nóng)民集體不享有法律人格,勢(shì)必不利于其對(duì)外以自己名義進(jìn)行民事活動(dòng),維護(hù)農(nóng)民集體的權(quán)益。這樣,由于法律規(guī)定與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求之間不匹配,決定了所有權(quán)主體與代理主體之間必然產(chǎn)生矛盾,這種矛盾一旦難以化解,就會(huì)為政府干預(yù)留下空間。物權(quán)法的立法意圖實(shí)質(zhì)上是通過法人化的所有權(quán)主體代表來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體所有權(quán),但需要進(jìn)一步理順有關(guān)的委托代理機(jī)制。其中,兩個(gè)問題應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注:第一,由誰委托的問題。應(yīng)明確集體有直接行使所有權(quán)的權(quán)利,并讓集體所有權(quán)主體真正擁有選擇自己財(cái)產(chǎn)代理人的完整權(quán)利。第二,委托給誰的問題。法律和相關(guān)政策規(guī)定只需要確立公平、公開、競(jìng)爭(zhēng)性的程序及相關(guān)的監(jiān)督檢查機(jī)制,就可以確保農(nóng)村基本經(jīng)營制度的進(jìn)一步完善(陳劍波,2006)。如何重建農(nóng)村基層組織,不僅僅涉及農(nóng)村財(cái)產(chǎn)體系的重構(gòu),也涉及行政體制改革和法律體系的調(diào)整。從目前情況看,完善農(nóng)民集體的法律地位,關(guān)鍵在于依法定形式(物權(quán))明確客體物(土地)的權(quán)利歸屬,賦予權(quán)利主體以民事主體地位。為便于集體組織對(duì)外開展活動(dòng)和維護(hù)集體權(quán)益,法律應(yīng)把農(nóng)民集體確立為一種特殊的民事主體,建立健全農(nóng)民集體法人的組織機(jī)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu),規(guī)范農(nóng)民集體的成立運(yùn)行,以便通過法律手段來調(diào)整農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織之間,也就是所有權(quán)主體與其代表或行使主體之間的關(guān)系,而不必再留有政府干預(yù)的空間。在立法上,應(yīng)當(dāng)規(guī)定村民大會(huì)或村民代表大會(huì)為農(nóng)民集體的最高權(quán)力機(jī)構(gòu),集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)主體代表對(duì)集體土地的一切重大處置,均需經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體表決同意,以充分行使所有者的權(quán)利。要進(jìn)一步完善農(nóng)民集體內(nèi)部的民主管理機(jī)制,擴(kuò)大農(nóng)民集體表決的適用范圍,明確規(guī)定相關(guān)程序,使得集體土地所有權(quán)主體與主體代表相制衡。農(nóng)民集體可以召開成員大會(huì)直接行使權(quán)利,使得集體有實(shí)現(xiàn)自己意志、行使自己權(quán)利的途徑。否則,以集體經(jīng)濟(jì)組織或其他自治組織代替農(nóng)民集體,就失掉了集體產(chǎn)權(quán)及集體所有制的真實(shí)含義。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織而言,要完善集體土地所有權(quán)的行使機(jī)制,建立法人的治理機(jī)構(gòu),包括法人的權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等,使其發(fā)揮重要的主體代表作用,真正發(fā)揮集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)功能和經(jīng)濟(jì)效益。應(yīng)當(dāng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)主體代表的一般形式,逐步取消村民委員會(huì)、村民小組作為所有權(quán)主體代表的情況,避免出現(xiàn)多頭代表、多種組織職責(zé)不清的現(xiàn)象。村民委員會(huì)和村民小組可以代表農(nóng)民集體行使監(jiān)督權(quán),一定程度上制衡集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體土地所有權(quán),真正維護(hù)農(nóng)民集體的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。五、通過規(guī)范管理加強(qiáng)集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)集體產(chǎn)權(quán)并不是一種典型的物權(quán)概念,其治理機(jī)制也應(yīng)當(dāng)有所不同。從歷史淵源上說,近現(xiàn)代的集體所有權(quán)是從源于西方的合作制中產(chǎn)生的,其基本特征與合作的基本原則具有天然的內(nèi)在一致性。任何形式的合作都必然導(dǎo)致和包含著集體所有權(quán),即便是小生產(chǎn)者在個(gè)別私人所有的基礎(chǔ)上進(jìn)行的股份合作,也因合作組織和合作成員平等、民主地占有支配共同財(cái)產(chǎn)(包括)股金而獲得了集體所有的性質(zhì)。從邏輯上說,任何合作組織或集體經(jīng)濟(jì)組織,只要它采取開放和民主的經(jīng)營管理方式,就終究會(huì)發(fā)展出一定范圍內(nèi)的社區(qū)性集體所有權(quán)來(馬俊駒,1993)。我國物權(quán)法雖然未對(duì)“集體所有”的內(nèi)涵作詳細(xì)解釋,但從第五十九條“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),屬于本集體成員集體所有”的規(guī)定來看,實(shí)際指出了“集體所有”的內(nèi)涵為“本集體成員集體所有”,并特別強(qiáng)調(diào)了應(yīng)當(dāng)“依照法定程序經(jīng)本集體成員決定”的有關(guān)事項(xiàng),這也反映出“集體所有”的實(shí)質(zhì)意義在于,其所有權(quán)由本集體成員平等、民主決定。我國法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)規(guī)定也與此一致,如憲法規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理,依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員,決定經(jīng)營管理的重大問題”,以及物權(quán)法規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約向本集體成員公布集體財(cái)產(chǎn)的狀況”等。一定范圍的集體和集體組織成員在直接管理處分集體財(cái)產(chǎn)時(shí),必須遵照全體成員以民主方式形成的集體意思,必須嚴(yán)格執(zhí)行一人一票、民主管理等合作制原則。集體意志是集體產(chǎn)權(quán)行使的前提,法律必須保證集體建立一個(gè)保障成員民主權(quán)利得以充分發(fā)揮的機(jī)制,以確保集體產(chǎn)權(quán)的正確行使。集體所有權(quán)是個(gè)人和一切其他成員共同擁有的對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán),個(gè)人作為集體內(nèi)部的一員,一方面他既是集體財(cái)產(chǎn)的所有者的一分子,另一方面他又不是集體財(cái)產(chǎn)的所有者,因?yàn)樗麤]有屬于個(gè)人的所有權(quán),作為個(gè)人,只有和其他一切成員結(jié)合,共同構(gòu)成集體財(cái)產(chǎn)的所有者的時(shí)候,他的權(quán)利才有效,才能發(fā)揮作用。個(gè)人作為集體的一員既是所有者,又是非所有者,構(gòu)成了集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系中個(gè)人的二重規(guī)定性。這一規(guī)定性決定了個(gè)體和集體既有利益上的一致性,但個(gè)體又是與集體相區(qū)別的利益主體,個(gè)體并不必然關(guān)心和維護(hù)集體產(chǎn)權(quán),同時(shí)集體也并不必然包含和保護(hù)個(gè)體的利益。當(dāng)個(gè)體利益與集體利益不一致的時(shí)候,個(gè)體缺乏維護(hù)集體利益的激勵(lì),會(huì)導(dǎo)致集體所有權(quán)的弱化,從而使各自利益的保護(hù)都會(huì)變得更加困難,容易受到外部產(chǎn)權(quán)和政府干預(yù)的侵害。集體產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)構(gòu)造,既要避免單個(gè)私人單獨(dú)享有權(quán)利,又要解決集體成員集體享有權(quán)利時(shí)的意志協(xié)調(diào)問題。如果一個(gè)大的團(tuán)體的成員在理性地追求他們的個(gè)人最大福利時(shí),就不會(huì)起到使他們的共同或團(tuán)體目標(biāo)利益進(jìn)步的作用(奧爾森,1962)。倘若集體活動(dòng)的目標(biāo)不是為了實(shí)現(xiàn)其成員利益的最大化,也會(huì)使集體產(chǎn)生異化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的很長(zhǎng)時(shí)間里,鄉(xiāng)村集體的主要目標(biāo)是為了向國家提供盡可能多的剩余產(chǎn)品。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,集體的代理人或是集體中的少數(shù)人為獲得更多個(gè)人利益,也使集體活動(dòng)偏離共同利益目標(biāo),出現(xiàn)了諸如集體資產(chǎn)流失等問題。集體在什么程度上能夠?qū)崿F(xiàn)成員的共同利益,取決于國家對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的保護(hù)程度和普通成員在集體中的地位,也取決于集體自身的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制,這是由集體的組織特點(diǎn)所決定的。與現(xiàn)代公司中的治理結(jié)構(gòu)相比,集體產(chǎn)權(quán)制度中不存在個(gè)人所有權(quán)且產(chǎn)權(quán)分散而平均,造成集體行動(dòng)較大的困難和較高的成本,以及一些內(nèi)在的委托—代理難題,而且這些難題難以通過集體以外的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)來加以解決。另一方面,由于集體所有的主體不像國家所有權(quán)的主體那樣范圍廣大,集體在必要時(shí)可以直接行使所有權(quán),從而避免代理人造成的損害。關(guān)鍵在于,這種直接行使的機(jī)制本身應(yīng)當(dāng)是健全和完善的,集體產(chǎn)權(quán)的成員對(duì)代理人的行為,幾乎隨時(shí)都可以被觀察和監(jiān)督到。因此,強(qiáng)調(diào)集體產(chǎn)權(quán)必須依靠?jī)?nèi)在的民主管理、民主監(jiān)督方式來解決就十分必要。這也正如宋磊、孫曉冬(2012)所指出的,經(jīng)濟(jì)民主本應(yīng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)的題中之意。在集體內(nèi)部,集體意志的形成需要有一系列較為復(fù)雜的協(xié)商程序,如召開成員大會(huì)決定重要事項(xiàng)等,所有成員聯(lián)合達(dá)成一個(gè)最優(yōu)行為的協(xié)議的談判成本往往很高。因此,集體產(chǎn)權(quán)的實(shí)施通常通過集體成員民主選舉的代理人進(jìn)行,但如果代理人的利益取向出現(xiàn)偏差,集體活動(dòng)最終實(shí)現(xiàn)的利益就可能與集體成員應(yīng)獲得的產(chǎn)權(quán)利益不一致,可能出現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)的委托—代理問題。當(dāng)一個(gè)集團(tuán)組織內(nèi)的成員為數(shù)很少時(shí),成員之間有可能進(jìn)行充分的談判并一致同意開展集體行動(dòng)。集體成員越多,以正確的比例分?jǐn)偸找媾c成本的可能性越小,“搭便車”的可能性越大,離最優(yōu)化水平就越遠(yuǎn);集體規(guī)模越大,為開展集體行動(dòng)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的人數(shù)越多,從而討價(jià)還價(jià)的成本會(huì)隨集體規(guī)模的擴(kuò)大而增加(奧爾森,1995)。同時(shí),集體中有較強(qiáng)影響力的部分小團(tuán)體可能控制著集體產(chǎn)權(quán)的具體實(shí)施。在大多數(shù)決策中,一個(gè)控制代表或是一個(gè)小的管理團(tuán)隊(duì)成了事實(shí)上的所有者,會(huì)造成集體權(quán)利的虛化和對(duì)其他成員利益的損害?？梢?集體產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于合理的治理結(jié)構(gòu)、適當(dāng)?shù)囊?guī)模、內(nèi)部的協(xié)調(diào)性,并消除內(nèi)部團(tuán)體的控制。首先,要通過一定的組織(權(quán)力機(jī)構(gòu))和程序使集體意志得以形成,對(duì)集體土地的支配做出決策,然后,由一定的組織(執(zhí)行機(jī)構(gòu))來貫徹集體決策,同時(shí)要有一種常設(shè)組織(監(jiān)督機(jī)構(gòu))來監(jiān)督集體意志的貫徹情況,保護(hù)集體利益和成員利益不受侵犯(張安毅,2006)。六、建立健全城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律體系在市場(chǎng)化條件下的鄉(xiāng)村治理,最根本的是要加強(qiáng)對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù),對(duì)集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)性改造,重新構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。在轉(zhuǎn)型時(shí)期,“還權(quán)賦能”不能因“確權(quán)頒證”結(jié)束而結(jié)束,相反,不僅“還權(quán)”還在路上,政府在界定了產(chǎn)權(quán)之后,保護(hù)產(chǎn)權(quán)的責(zé)任也才剛剛起了個(gè)頭。順應(yīng)這一要求,政府所要做的是使政府干預(yù)從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度中有序退出,但既不是要轉(zhuǎn)向國有化,也不是轉(zhuǎn)向私有化,而是關(guān)鍵在于恢復(fù)集體產(chǎn)權(quán)應(yīng)有的產(chǎn)權(quán)主體地位,使之受到保護(hù)和擁有實(shí)在權(quán)利,并構(gòu)建各類基本產(chǎn)權(quán)主體共同發(fā)展的和諧產(chǎn)權(quán)關(guān)系。當(dāng)前,政府應(yīng)當(dāng)從明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)利、完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)制度、構(gòu)建城鄉(xiāng)土地一體化登記管理體系、提高農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力等四個(gè)維度,切實(shí)履行政府在社會(huì)主義產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)中的職責(zé)。首先,必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)二元土地所有制,改變目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與城市產(chǎn)權(quán)的失衡現(xiàn)狀,遏制土地要素從農(nóng)村到城市、土地權(quán)益從農(nóng)民集體到國家的大規(guī)模單向流動(dòng),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的均衡和權(quán)益平等。在進(jìn)一步的市場(chǎng)化改革中,政府應(yīng)該打破現(xiàn)有體制對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的諸多限制,明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)利,使土地本身的要素屬性和資產(chǎn)屬性凸顯出來,促進(jìn)土地要素的自由流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)化治理,確保農(nóng)民能利用自己的土地資源,自主完成從農(nóng)民到市民之間的資本積累。這樣,既能降低政府治理和市場(chǎng)交易成本,也更能促進(jìn)城市化進(jìn)程。其次,在“確權(quán)頒證”之后,政府也并沒有完全退出,不合理的征地、市場(chǎng)分割和各種限制也還在繼續(xù)。當(dāng)前要特別注意的是,要加快建立城鄉(xiāng)之間土地平等交易和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換的一整套具體規(guī)則,加