土地制度改革的困惑與出路

土地制度改革的困惑與出路

1981年，斯諾學(xué)會的戶主格德諾斯科茨（glaston）在《宋史》中表達(dá)了他對這一制度的理解。他認(rèn)為:“制度是一系列被制定出來的規(guī)則,守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范,它旨在約束主體福利或效應(yīng)最大化利益的個人行為?！彪S后他又在1990年出版的《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》中這樣寫道:“制度是一個社會的游戲規(guī)則,更規(guī)范地說,它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約?！币虼?制度本身就是約束個人、集體、組織乃至國家政府行為的規(guī)則,它通過這個規(guī)則來指引相互博弈的個體單位。開始于1978年的中國土地制度改革,經(jīng)歷了三十多年的風(fēng)雨歷程。盡管其對中國社會制度變革、人地關(guān)系改善、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了不可磨滅的推動作用,但仍然存在許多與中國社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)不相適應(yīng)的地方,有些已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了現(xiàn)在的發(fā)展進(jìn)程。提出這些困境,思考它們的成因并討論其影響力,有助于我們修正和調(diào)整當(dāng)前的土地制度改革。一、城鄉(xiāng)二元土地制度的現(xiàn)實困境著名發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·劉易斯在1954出版的《無限勞動供給下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》一書中提出了著名的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模型,即一國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期,會存在一種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),以傳統(tǒng)自給自足方式進(jìn)行生產(chǎn)、勞動生產(chǎn)率低下、收入低的農(nóng)業(yè)和以現(xiàn)代化生產(chǎn)方式進(jìn)行生產(chǎn)、勞動生產(chǎn)率高、收入高的工業(yè)并存。一方面,農(nóng)業(yè)為工業(yè)輸送源源不斷的廉價勞動力,使工業(yè)部門的剩余產(chǎn)品和資本積累增加;另一方面,工業(yè)部門的資本積累與生產(chǎn)規(guī)模的擴大又會吸引更多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力,直到農(nóng)村剩余勞動力被全部吸收為止。這也正是我國改革開放前的發(fā)展軌跡。從建國初期到改革開放前,我國實行計劃經(jīng)濟(jì)體制,逐漸形成并鞏固了城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)。二元社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展,這也是改革開放三十多年中爭論最為廣泛的話題。三十多年過去了,二元社會結(jié)構(gòu)正日漸被打破,松動的戶籍政策、靈活的就業(yè)政策、以人為本的人口流動政策等都顯示出逐步融為一體的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。但是,與之配合的土地制度卻一直沒有走出二元的怪圈。最初由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)展起來的土地承包經(jīng)營,在改革開放初期確實極大地解放了生產(chǎn)力,提高了農(nóng)民耕作的積極性,但時至今日,也出現(xiàn)了非常多的問題。例如,人口與土地之間的矛盾、土地平均分配與規(guī)模效益之間的矛盾、保障農(nóng)民基本生活與限制農(nóng)民發(fā)展之間的矛盾等,都說明這種體制已經(jīng)不適合當(dāng)前農(nóng)村的形勢和農(nóng)民的狀態(tài)了。眾所周知,由于城市化進(jìn)程的加快,城市規(guī)模、城鎮(zhèn)數(shù)量都在迅速上升,大量人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移,催生了城市建設(shè)用地需求總量的不斷上升,產(chǎn)生了城市建設(shè)用地供給有限性與城市中日益增長的土地需求之間的矛盾。破解這個矛盾的辦法有兩個:一是在城市中加大舊城改造力度,提高現(xiàn)有城市土地利用的集約度;二是擴大城市規(guī)模,提高新增建設(shè)用地的供應(yīng)量。但是,我國的城鄉(xiāng)二元土地制度卻大大限制了農(nóng)村土地參與城市建設(shè)和發(fā)展的可能性。城市土地經(jīng)過出讓后可以自由流轉(zhuǎn),而農(nóng)村土地只有被政府征收之后才能轉(zhuǎn)變土地性質(zhì);城市土地可以通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式實現(xiàn)土地價值,農(nóng)村土地只能按照以往的產(chǎn)量經(jīng)驗來估算補償費用;城市居民可以通過購買獲得一定年限的土地使用權(quán),廣大農(nóng)民只能在非常含糊的集體概念中爭取自己的土地權(quán)利。所有的這些都讓土地資源在中國處于兩種制度的分別作用中,造成了同一種資源或同一種資產(chǎn)的兩種價值,兩種利用、補償、收益方式,兩種管理體制。更為重要的是,由城鄉(xiāng)二元土地制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差異正逐步增大。第一,農(nóng)民收入差異。在農(nóng)村,我國農(nóng)民的主要收入來源于農(nóng)產(chǎn)品的種植和出售,或者說土地資源是農(nóng)民賴以生存和致富的唯一資本,離開了土地,農(nóng)民將很難擁有其他謀生方式。而在城市,居民收入的渠道非常豐富。普遍的觀點認(rèn)為,城市居民能夠分享改革開放的巨大成果,而農(nóng)民除最初獲得了土地的耕種權(quán)和收益權(quán)外,三十多年來從收入水平看,一直沒有大的改觀。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,1985年,中國城鄉(xiāng)差距為341.5元,這一數(shù)字到2007年變成了9646元,差距擴大了28.3倍。(1)第二,土地經(jīng)營方式差異。在農(nóng)村,農(nóng)民擁有耕地和宅基地兩種類型的土地。對于耕地,農(nóng)民除了耕作以外沒有其他用途;對于宅基地,也只能按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)營建自住的普通住宅,既不能流轉(zhuǎn)也不可交換。而且,生產(chǎn)方式綁定土地制度的做法,也在一定程度上限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)與用途的變更。雖然我國南方一些地區(qū)已經(jīng)開始試點大承包權(quán)等合并零星農(nóng)地的方式方法,但所有這些實踐都沒有經(jīng)過法理許可,只能作為一種可進(jìn)可退的邊緣政策。而在城市,土地一經(jīng)政府出讓,便可作為一種特殊資產(chǎn)自由交易,市場競爭和自由流轉(zhuǎn)讓城市土地價值真正得以體現(xiàn),既可實現(xiàn)其最佳利用模式,又可為土地使用權(quán)人帶來巨大收益。從福布斯排行榜上可以明顯感受到,所有依靠土地致富的人都是城市土地運營者。第三,土地權(quán)屬差異。按照我國《憲法》及《土地管理法》的規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！睉?yīng)該說,目前農(nóng)村土地糾紛的焦點就在于農(nóng)村土地屬于集體而非農(nóng)民個人。換句話說,農(nóng)民通過承包經(jīng)營擁有的土地使用權(quán),并不包括自由流轉(zhuǎn)的使用權(quán),而僅僅是用于耕作和自給自足的權(quán)利,這與城市土地使用權(quán)大相徑庭。由于相關(guān)法律法規(guī)都沒有對集體土地所有權(quán)進(jìn)行更為詳細(xì)準(zhǔn)確的解釋,因此“集體所有”這個概念就變得非常含糊與不嚴(yán)謹(jǐn)。其中,集體包括哪些成員,誰能代表集體行使土地所有的權(quán)利,集體土地收益如何分配等許多問題接踵而至。第四,自有用地差異。農(nóng)村宅基地雖然類似于城市自有產(chǎn)權(quán)的土地房產(chǎn),但仍然存在較大差異。首先,宅基地是集體分配的,分配方式、標(biāo)準(zhǔn)、原則甚至面積、地段等都由集體確定,不僅容易造成宅基地浪費、土地使用效率低下等問題,而且容易導(dǎo)致人為的分配不公從而引起土地糾紛。第二,宅基地不可流轉(zhuǎn)。城市土地只要擁有了產(chǎn)權(quán),就可以自由上市交易,就可以買賣、出租、抵押;而農(nóng)村宅基地是集體所有,其所有權(quán)大于農(nóng)民擁有的有限年使用權(quán),既不能上市流轉(zhuǎn),也不能相互之間自由調(diào)換。雖然《物權(quán)法》第一百五十四條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！钡珖乙恢睕]有就其具體流轉(zhuǎn)的范圍、措施、條件等給出具體措施。實施宅基地流轉(zhuǎn)也就一直遙遙無期。第五,城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)差異。城鄉(xiāng)土地不能流轉(zhuǎn)是由城鄉(xiāng)二元土地制度決定的。唯一的方式就是通過政府土地征用來轉(zhuǎn)變土地性質(zhì),進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地間的自由流轉(zhuǎn)。世界各地通行的做法是讓農(nóng)民充分享受土地增值收益,通過土地渠道讓農(nóng)民分享工業(yè)化的成果,即充分發(fā)揮土地的再分配功能,縮小城鄉(xiāng)差別。我國《土地管理法》明確規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地?！边@就使得農(nóng)村土地從事非農(nóng)建設(shè)成為泡影,使得農(nóng)村土地通過自由流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地價值變得難以實現(xiàn)?？梢?隨著改革開放進(jìn)程的不斷深入,破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵在于改革現(xiàn)有的二元土地制度,這是我國土地制度改革的瓶頸所在。二、土地征收補償難,社區(qū)的土地所有權(quán)卻又處于弱勢地位土地收益是推進(jìn)土地改革的持續(xù)動力,也是確保土地制度穩(wěn)定的關(guān)鍵所在。目前,土地收益分配存在三個方面的問題:一是政府參與土地收益分配并獲得巨額土地收益;二是農(nóng)民在土地收益分配中屬于弱勢群體,其收益大小與市場遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫節(jié),顯示出明顯的分配不公;三是農(nóng)民受本身先天條件所限,失去土地后幾乎沒有任何其他謀生手段。第一,前文提到,土地征用是聯(lián)系城市土地和農(nóng)村土地的唯一橋梁,也是造成城鄉(xiāng)土地巨大差價的原因所在。而目前的土地征用之所以能夠讓政府獲得收益,關(guān)鍵問題在于政府給予農(nóng)民的征地補償與其出讓土地所獲得的土地出讓金之間存在巨大差額。因為,一般的土地征用補償費包括耕地補償費及其他土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費,如各類建筑物、構(gòu)筑物拆遷補償費,青苗補償費,多年生林木補償費,新菜地開發(fā)建設(shè)基金等。而根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定:“每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”此外,對其他各項費用也都有明確界定。因此,政府征收農(nóng)民土地后補償給農(nóng)民的只是非常有限的資金,而一旦耕地或宅基地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地,由市場機制引導(dǎo)的土地價格就顯現(xiàn)出來了,政府通過土地出讓能獲取相當(dāng)可觀的土地出讓金,這也是我國幾乎所有的地方政府都不遺余力地參與土地征收出讓的根本原因。很顯然,政府剝奪了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的資格,并憑借自己土地管理主體的身份,居間擔(dān)當(dāng)了土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的中間人,原本應(yīng)由農(nóng)民分享的土地價值被政府截留了,結(jié)果導(dǎo)致城市規(guī)模不斷擴大,城市面貌日新月異,而城鄉(xiāng)差距越來越大,農(nóng)村農(nóng)民貧困依舊。第二,農(nóng)民在土地收益分配中處于弱勢地位的前提條件是集體橫亙在國家與個人中間,削弱了農(nóng)民的土地收益訴求和自主選擇權(quán)利。我們知道,城市拆遷補償所依據(jù)的是土地和房產(chǎn)的市場價格,而農(nóng)村征地補償則依據(jù)土地過去的經(jīng)驗收入。城市拆遷戶可一對一地與政府進(jìn)行協(xié)商,以爭取能使自己利益最大化的補償條件;而農(nóng)戶則沒有與政府直接溝通的機會,所有的權(quán)益要求都要通過集體來表達(dá)。而目前行使農(nóng)村集體土地管理處置權(quán)利的是誰呢?依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,集體土地的代表者或管理者是村民委員會。而村民委員會的法律地位十分微妙,與居委會一樣,既是政府的基層組織、派出機構(gòu),又是村民自治管理的最高首腦機構(gòu),其主任、副主任均由村民自行選出。根據(jù)1998年頒布的《村民委員會組織法》:“村民委員會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整,由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出,經(jīng)村民會議討論同意后,報縣級人民政府批準(zhǔn)。”也就是說,在政府征收集體土地的時候,由政府的基層組織與相關(guān)職能部門協(xié)商補償條例。村民失去了通過正常渠道訴求自我權(quán)益的機會。這正是許多地方的農(nóng)民在土地補償所導(dǎo)致的糾紛發(fā)生時,往往會通過上訪來解決的原因。于是,這又回到了一個原則性的問題上,即改變這種現(xiàn)狀的前提是必須把集體土地所有權(quán)以使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式分散到農(nóng)戶手中,讓農(nóng)戶擁有對所屬土地的真正權(quán)利。只有保障農(nóng)戶的這種權(quán)利,其利益才會得到平等分配。第三,土地是民生之本。土地也是農(nóng)民的命根子和飯碗。有地心落地,無地不定心。在農(nóng)村城市化進(jìn)程日益加快的今天,對絕大多數(shù)農(nóng)民來說,土地仍然是生存的保障,是“定心丸”。農(nóng)民不像其他手工業(yè)者那樣擁有一門或多門謀生本領(lǐng)和致富技術(shù)。對農(nóng)民來說,耕田種地是其賴以生存和發(fā)展的唯一基礎(chǔ)。因此,政府對農(nóng)民的補貼即使再多,失去了土地的農(nóng)戶也很難再開始從事耕種之外的其他行業(yè)。所以,盡管從短期來看,農(nóng)民被征收了土地,一下子獲得了不少收益,甚至是耕種許多年都掙不來的錢財,但從長期來看,坐吃山空的苦果正等待著農(nóng)民自己下咽,沒有了基本的收入來源,任何生活狀態(tài)都是不可持續(xù)的。可見,征地后對農(nóng)民的補償不應(yīng)單單是金錢上的,更重要的是要使之具備繼續(xù)謀生與發(fā)展的能力。這一點,對于轉(zhuǎn)型時期的中國社會來說,尤為重要。三、回歸土地所有權(quán)和使用權(quán)的中立者毫無疑問,政府既是我國土地制度改革的主要推動者,同時也是土地制度改革的參與者;它一手建立了土地市場,又一手主導(dǎo)了這個市場的自由;它嚴(yán)格劃分了城鄉(xiāng)土地的二元體制,卻又從中居間當(dāng)起了聯(lián)系人?？梢哉f,政府在推進(jìn)土地改革中的角色是混亂的,暴露出了我國土地制度改革中的體制缺位。前文提到,在土地征用過程中,政府剝奪了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的資格,并借用自己土地管理主體的身份,居間擔(dān)當(dāng)了土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的中間人,截留了原本應(yīng)由農(nóng)民分享的土地價值?；蛘哒f,政府制定了土地征收的有關(guān)規(guī)定,并親自參與了土地的征收與出讓。而根據(jù)普遍經(jīng)驗,游戲規(guī)則的制定者如果參與游戲本身,這個規(guī)則一定會傾向于可能使自己獲得最大利益的方向。所以,即使政府把從土地征收中獲得的差額全部用于城市建設(shè),也難免會遭到農(nóng)民和納稅人的質(zhì)疑。因此,在征地過程中,政府應(yīng)定位為中立者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者和仲裁者。從早期公共服務(wù)理論來看,政府在社會中應(yīng)扮演“守夜人”的角色,而不應(yīng)參與到經(jīng)濟(jì)活動中去。從征地問題來看,征地是因為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而改變土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬,從而轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地,許多建設(shè)用地最終還是要由私人使用,而不是服務(wù)于公共利益的目的。從這個角度來看,征地問題是一個經(jīng)濟(jì)問題,只是根據(jù)現(xiàn)有法律,政府在征地過程中不得不扮演著改變土地所有權(quán)和使用權(quán)的角色。處在征地兩端的是私人企業(yè)和農(nóng)民集體,而土地的所有權(quán)和使用權(quán)本來屬于農(nóng)民集體所有,私人企業(yè)要獲得土地的使用權(quán)自然需要與農(nóng)民集體進(jìn)行協(xié)商,政府僅需在法律程序上滿足雙方達(dá)成的協(xié)議。但是,我們的政府官員為了所謂的政績工程,往往會讓政府插手征地問題,甚至進(jìn)行權(quán)力尋租,導(dǎo)致了在征地問題上政府與農(nóng)民集體的對立,這樣的對立與政府作為公民公共利益代表的角色是相違背的。因此,政府在征地問題上很有必要回歸到中立者的位置上去,作為中立者去觀察用地的私人企業(yè)與農(nóng)民集體的協(xié)商,在出現(xiàn)矛盾需要協(xié)調(diào)的時候,根據(jù)雙方意愿加以協(xié)調(diào),避免矛盾激化。而且,政府不應(yīng)忘記自己作為法律維護(hù)者和監(jiān)督者的角色,要維護(hù)社會公平正義,監(jiān)督征地協(xié)商過程中的行為是否違法,私人企業(yè)是否采取威逼手段,被征地農(nóng)民集體的村干部是否存在貪污行為,被征地農(nóng)民是否得到了有效及時的補償安置費用等,如有違背社會公正的情況發(fā)生,政府不能袖手旁觀。當(dāng)雙方發(fā)生爭議時,政府不可避免地扮演仲裁者的角色,這也是《土地管理法》賦予政府的職責(zé)。所有這一切,政府的作用無非是監(jiān)督過程的合法性與公正性,而不一定要去達(dá)成征地的目標(biāo),因為目標(biāo)的達(dá)成應(yīng)由利益雙方根據(jù)自身利益進(jìn)行權(quán)衡并協(xié)商決定。如果預(yù)定達(dá)成征地的目標(biāo),無異于把政府拖進(jìn)爛泥潭而不能自拔,也會使政府因此付出沉重代價。從本質(zhì)看,政府最基本的特性就是“公共”,政府不是為一部分人或組織設(shè)立的,政府的功能是調(diào)節(jié)全體公民的利益,實現(xiàn)社會公共利益的最大化。政府作為國家意志的執(zhí)行機構(gòu),必須以維護(hù)公共利益為宗旨,其政策和行為必須以維護(hù)公共利益為最基本目標(biāo)。而在城市土地儲備制度建立與實施過程中,政府混淆了自己的角色定位。我國是社會主義公有制國家,城市土地歸國家也即全體公眾享有,政府受公眾委托對土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行運作,這些決定了政府在代理公眾行使土地所有權(quán)以及由此衍生出來的土地使用權(quán)、租賃權(quán)等其他權(quán)利時,必須以公共利益為出發(fā)點。此外,需要注意的是,在我國城市土地使用制度的改革中,市場機制在解決城市土地利用率低、結(jié)構(gòu)布局不合理等問題,以促進(jìn)城市土地合理利用等方面,發(fā)揮了重要作用。但是,土地是一種特殊商品,土地市場是不完全競爭市場,這些都為土地儲備制度中政府的干預(yù)準(zhǔn)備了條件。所以,政府在土地儲備市場中,既是公共利益的代表者和市場干預(yù)者,也是土地儲備市場的參與者。也就是說,公共利益的代表者與土地市場的參與者在是否追求利潤最大化上會產(chǎn)生矛盾;土地市場的干預(yù)者與土地市場的參與者似乎有既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的嫌疑。這些都描述了當(dāng)前政府既是建設(shè)用地的供給者,又實際主持并參與招拍掛,最后獲得土地出讓收益的事實。所以,政府只有秉持公正的原則,堅守公共身份,才能避免土地制度改革中出現(xiàn)的角色混亂。這也從另外一個方面說明,中國的土地制度還很不完善,對于任何一種涉及土地的政府行為還應(yīng)作出詳盡規(guī)范,使政府回歸中立本色,更好地為農(nóng)民、企業(yè)及其他使用者服務(wù)。四、土地政策目標(biāo)的方向在中國土地制度改革的進(jìn)程中,特別是隨著城市規(guī)模的日益擴大,當(dāng)政府開始通過出讓土地獲取城市建設(shè)資金時,中央政府與地方政府之間就出現(xiàn)了比較明顯的利益博弈過程。而這一過程的關(guān)鍵在于中央和地方對土地管理、土地征用、土地保護(hù)等問題的不同考慮。自農(nóng)地轉(zhuǎn)用與征地補償大規(guī)模實施以來,中央政府與地方政府之間發(fā)生了非常明顯的目標(biāo)沖突,進(jìn)行著廣泛的利益博弈。應(yīng)該說,中央政府土地政策的目標(biāo)是多重的,最重要的是保護(hù)耕地,保證糧食安全;其次是維護(hù)農(nóng)民利益,保持社會穩(wěn)定;然后是適當(dāng)增加建設(shè)用地,保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。這三個目標(biāo)既有一致之處,也有不少相互矛盾的地方。比如,糧食安全主要是國家目標(biāo),它既不是地方政府的目標(biāo),也不是農(nóng)民個人的目標(biāo)。從某種意義上講,保護(hù)耕地等于只讓農(nóng)民務(wù)農(nóng),與農(nóng)民通過參與工業(yè)化和城市化獲得利益的愿望相悖,而且保護(hù)耕地和增加建設(shè)用地也會發(fā)生矛盾。而對地方政府來說,一方面要實現(xiàn)增長和政績目標(biāo),即擴大建設(shè)用地,加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長;另一方面要實現(xiàn)財政和利益目標(biāo),增加地方收入和地方融資規(guī)模,這兩個目標(biāo)是高度一致的。加快農(nóng)地轉(zhuǎn)用,擴大建設(shè)用地,既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,又能增加財政收入。不難看出,從土地政策目標(biāo)的取向來說,中央政府與地方政府之間存在矛盾和沖突。如果暫時拋開目標(biāo)本身的合理性與重要性,地方政府實際上比中央政府更能實現(xiàn)自己的土地目標(biāo)。這是因為,中央政府的政策手段主要是加強行政控制與計劃管理,包括建立基本農(nóng)田,制定土地利用總體規(guī)劃和年度計劃,加強土地執(zhí)法檢查等,而這些都需要依靠地方政府來實施與配合,因此除計劃本身的合理性以外,這些手段的有效性與其說取決于中央,還不如說取決于地方。因為,這既要看中央目標(biāo)與地方目標(biāo)的一致性,也有賴于中央的控制能力和地方的忠誠度。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)條件下,以上三個條件基本上能夠得到滿足,這些手段基本上是有效的,但在目前分權(quán)化和市場化的條件下,上述三個條件都不能滿足,中央控制手段的有效性就大打折扣了。發(fā)生于2005年的“鐵本事件”就是中央和地方圍繞土地問題進(jìn)行博弈的突出表現(xiàn)。鐵本由于項目巨大,總占地需要9373畝。當(dāng)時按照國務(wù)院的規(guī)定,此種規(guī)模的土地審批權(quán)歸國務(wù)院所有。但地方政府為盡快啟動項目,化整為零,把鐵本所占土地拆分成了14塊。由于面積縮小,原本應(yīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)的項目,地方政府就可以自行批準(zhǔn)了。因此,事件發(fā)生后,中央立刻叫停此項目,并嚴(yán)厲查處相關(guān)責(zé)任人。但是,由于土地一頭連著財政,一頭連著金融,成為撬動銀行資金的重要工具,因此盡管中央政府三令五申,地方政府依舊鋌而走險?？梢?現(xiàn)行的土地制度是問題之源?，F(xiàn)行土地制度中有三根支柱:一是中央政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政管制和計劃控制;二是地方政府以各種方式加速農(nóng)地征用和過度擴張城市;三是農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外。從成本收益來看,在這個過程中,農(nóng)村集體和農(nóng)民是凈損失者,地方政府是凈得益者,中央政府是有得有失,有可能是得不償失。由于農(nóng)村集體和農(nóng)民處于弱勢、無權(quán)、利益受侵占的地位和處境,中央政府無法依靠集體和農(nóng)民去約束地方政府,集體和農(nóng)民也無力對抗政府的侵占行為,因而在中央與地方的土地博弈中,保護(hù)耕地的目標(biāo)落空,城市化也被扭曲。因此,只有改變現(xiàn)行農(nóng)轉(zhuǎn)非土地制度,放開農(nóng)地流轉(zhuǎn),才能根除中央與地方政府間圍繞土地展開的利益博弈。五、土地承包經(jīng)營權(quán)與土地使用權(quán)的結(jié)合難土地資源的流轉(zhuǎn)與儲備一直是困擾土地制度改革的難題,也是制約改革發(fā)展的瓶頸。由于體制和法制上的缺位,本來一直被鼓勵的農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)遲遲不能變?yōu)楝F(xiàn)實。而與此相反,盡管城市土地儲備制度有很大爭議,卻在爭議中快速前行。結(jié)果,導(dǎo)致了不存在爭議的農(nóng)地流轉(zhuǎn)推進(jìn)困難,有爭議的土地儲備卻快速推進(jìn)的反向逆流現(xiàn)象。農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及兩個方面的問題:一是農(nóng)業(yè)用地(除宅基地外)在農(nóng)戶手中的自由流動;二是宅基地的上市交易。對農(nóng)業(yè)用地來說,目前的土地制度存在幾個方面的不足。第一,現(xiàn)行與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制捆綁的農(nóng)地制度造成了農(nóng)村勞動力資源的浪費?，F(xiàn)在的中國農(nóng)村,無論個人能力大小,一律按人口分配土地,使得同樣的地力條件,產(chǎn)出率卻大相徑庭。有耕作能力的農(nóng)民土地不夠用,缺乏耕作技術(shù)的農(nóng)民土地閑置嚴(yán)重。因此,農(nóng)業(yè)用地在農(nóng)戶手中自由流轉(zhuǎn)是改變目前這種狀況的好辦法。第二,規(guī)模經(jīng)營受限。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和耕種設(shè)備的改進(jìn),大規(guī)模機械化作業(yè)已經(jīng)成為世界農(nóng)業(yè)耕種的普遍趨勢。而中國農(nóng)村人口眾多,土地按人頭分配下去后就沒有大塊農(nóng)地了,零星分散的土地非常不利于開展機械化作業(yè),而農(nóng)業(yè)不走機械化道路,產(chǎn)量就不能得到提高。所以,如何實現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)與土地使用權(quán)之間更加靈活的結(jié)合,是解決這一問題的關(guān)鍵。第三,農(nóng)村沒有建立土地市場。市場是配置資源的最優(yōu)方式,但在我國農(nóng)村,市場機制一直建立不起來。中國農(nóng)村的土地歸集體所有,而集體經(jīng)濟(jì)組織既不是企業(yè),也不是農(nóng)民個人的經(jīng)濟(jì)實體。因此,農(nóng)地基本不能進(jìn)行市場運作,也就難以發(fā)揮市場在農(nóng)村土地配置方面的基礎(chǔ)性作用。第四,投資信貸不健全。上一個不足所帶來的后果就是沒有在農(nóng)村建立一套完善的投資信貸體制。農(nóng)業(yè)本身是一個非常需要資金投