論中國官僚機構(gòu)預算最大化理論的發(fā)展

論中國官僚機構(gòu)預算最大化理論的發(fā)展

20世紀70年代，尼斯科納提出了著名的官僚預算最大化理論。在過去的幾十年中,這一理論已經(jīng)激發(fā)了許多的理論爭論和經(jīng)驗研究。這些研究都表明,對于研究官僚行為來說,尼斯坎南模型雖然是一個很重要的出發(fā)點,但是,它并不是一個準確的理論。然而,許多公共財政學教科書仍然主要用尼斯坎南模型來描述官僚的預算行為。同時,在這個猛烈抨擊官僚制的時代,一般的公民也相信這是一個準確描述官僚行為的理論。這在中國尤其明顯。因此,非常有必要總結(jié)和評估關(guān)于尼斯坎南模型的最新發(fā)展。本文首先分析尼斯坎南官僚預算最大化理論的初始模型和改進模型。然后介紹與尼斯坎南模型有關(guān)的理論爭論以及相關(guān)的經(jīng)驗研究。最后,本文對尼斯坎南模型進行總體的評價,并討論了未來的研究方向。一、官僚預算最大化1971年,尼斯坎南(Niskanen)發(fā)表了《官僚機構(gòu)與代議制政府》,提出了官僚預算最大化理論,即官僚是追求總預算規(guī)模最大化的。此后,尼斯坎南先后兩次(1975,1991)對這一理論進行了修改與完善。(一)資助人與官僚機構(gòu)之間的信息不對稱根據(jù)尼斯坎南的觀點,對于官僚機構(gòu)來說,有三個至關(guān)重要的因素:(1)官僚機構(gòu)自身的性質(zhì);(2)官僚機構(gòu)與周圍環(huán)境的關(guān)系;(3)官僚的最大化動機。官僚機構(gòu)被看作是一個非盈利性機構(gòu),由資助人的撥款來資助。在通常情況下,官僚機構(gòu)中決定性的官僚是級別較高的官僚,他們掌握著一份獨立的、與其地位相當?shù)念A算。官僚機構(gòu)的環(huán)境由官僚機構(gòu)與其贊助者之間的關(guān)系所支配。官僚機構(gòu)是追求預算最大化的。根據(jù)一項研究總結(jié)(Blais&Dion),尼斯坎南模型有兩個基本假設。第一個假設是官僚們試圖最大化他們的預算。根據(jù)尼斯坎南的觀點,下列這些因素會進入官僚們的效用函數(shù):薪金、津貼、聲譽、權(quán)力、恩惠、產(chǎn)出、進行改變的容易度、管理官僚機構(gòu)的容易度。他認為,除了最后兩個之外,這些因素都是預算的正的單調(diào)函數(shù)。因此,預算越大,官僚們的效用就越大。而且,為了生存下來,官僚機構(gòu)也必須最大化他們的預算。第二個假設是官僚機構(gòu)在最大化他們的預算時大多數(shù)情況下是成功的。尼斯坎南認為,官僚機構(gòu)與資助人之間的關(guān)系是一種雙邊壟斷的關(guān)系。在這種關(guān)系中,官僚機構(gòu)以公共產(chǎn)品和服務與資助人交換預算撥款。然而,在資助人與官僚機構(gòu)之間存在著信息不對稱。尼斯坎南認為,“在大多數(shù)條件下,相對的刺激與可得到的信息,給予官僚機構(gòu)絕對支配性的壟斷權(quán)力?！?P.30)存在信息不對稱主要是因為兩個原因:(1)資助人缺乏充足的動機去運用他的潛在權(quán)力。正如尼斯坎南所認為的那樣,政治家主要關(guān)心的是他們的連任,而這“很少與組織產(chǎn)生的純收益相聯(lián)系起來”(P.29)。(2)資助人對官僚機構(gòu)的生產(chǎn)過程缺少必要的知識與信息。基于以上假設,尼斯坎南建立了他的預算最大化官僚模型,但是他自己并沒有提供相應的、足夠的經(jīng)驗證據(jù)來支持這個模型的基本假設與結(jié)論。(二)對理論模型的轉(zhuǎn)換在1974年,米格和畢朗哥對尼斯坎南的模型進行了修改。他們認為,官僚們最關(guān)心的是管理的自由裁量,從而只有自由裁量的預算——收入超過最低成本的部分——才是官僚真正想最大化的。然而,他們承認,自由裁量的預算依賴于總預算(P.46)。尼斯坎南后來(1975)也認為,官僚的效用可能是自由裁量的預算和產(chǎn)出(總預算)的函數(shù)。在1991年,尼斯坎南再次建議對他的理論模型進行一些改動:首先,他認為,“我先前關(guān)于官僚機構(gòu)致力于最大化他們的預算的假設……應該被完全放棄,而接受他們致力最大化自由裁量的預算的假設”(P.28)。因此,追求盈余最大化的官僚機構(gòu)是一個常例,而追求產(chǎn)出(總預算)最大化的官僚機構(gòu)反而是一個特例(P.22)。換言之,他先前的官僚預算最大化模型,現(xiàn)在就不再是一個普遍適用的理論,而只是一個特殊情況下的官僚行為理論。其次,他也放棄了以前的另一個假設,即政治資助人是“一個沒有偏見的立法機構(gòu)的樣本,但是在評估官僚機構(gòu)的提議時他們是消極的”(P.22)。尼斯坎南意識到,國會委員會和其它預算審核機構(gòu)不是消極的。而且,預算審查過程中政治資助人通常會設法誘導出額外的信息,并且,在官僚機構(gòu)與資助人之間常常會有各種各樣的討價還價。正如米勒和摩伊(Miller&Moe,1983)進一步指出的那樣,政治資助人通常具備一些能影響到預算結(jié)果的嫻熟的討價還價技巧。在羅墨和羅森斯爾(Romer&Rosenthal,1979)研究的基礎之上,尼斯坎南(1991)進一步探討了預算討價還價的范圍。不過,他還是保留了理論的基本框架,尼斯坎南堅持認為,他的官僚行為理論的核心要素在經(jīng)過反思后仍然成立。二、對斯坎南模型的批評在關(guān)于官僚行為的經(jīng)濟理論中,尼斯坎南模型也許是最有爭議性的。關(guān)于這個模型的理論爭議不僅在經(jīng)濟學領(lǐng)域里展開,而且在政治學與公共行政學領(lǐng)域也引發(fā)了激烈的爭論。從理論上講,尼斯坎南模型既贏得了支持,也招致了批評。這個模型被看做是“由一位經(jīng)濟學家提出的關(guān)于官僚制角色的最杰出的著作”(Mitchel,1974),“關(guān)于官僚行為的最精致全面的理論分析”(Miller,1977),“在公共選擇框架內(nèi)研究官僚體制的第一次系統(tǒng)的努力”(Muller,1989)1。最近,帕拉斯和蒂恩認為,“這個模型對官僚體制的低效率這樣一個古老而又廣泛傳播的觀念給出了一個科學的說明”(P.6)。但是,尼斯坎南模型同時也遭到了猛烈的批評。有一種批評認為,尼斯坎南模型的前提假設是不真實的,特別是關(guān)于官僚的效用最大化會導致他們追求預算最大化的假設和官僚與其資助者之間討價還價的描述這兩個假定(Margolis,1975;Rogowski,1978)。組織分析者認為,政府官僚機構(gòu)的性質(zhì)決定了我們不可能從個人效用最大化出發(fā)來推導官僚的行為特征(參見Thompson,1981)。帕雷頓和溫托勃(Breton&Wintrobe,1982)認為,與科斯定理相似,官僚機構(gòu)內(nèi)部官僚之間的競爭性尋租會使得預算最大化的動機消失?？的岚貭?Conybeare,1984)指出,尼斯坎南的結(jié)論僅僅對那種在它們與政治資助人的關(guān)系中能夠?qū)嵭型昝赖膬r格歧視的官僚機構(gòu)來說才是成立的。當這種情況不存在時,官僚機構(gòu)可能比私有企業(yè)生產(chǎn)得少1。在本節(jié)中,我們著重分析對尼斯坎南模型構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)的三個理論。(一)高級官僚的預算決策模型1991年,唐萊威指出,尼斯坎南模型存在一個致命的弱點,即假定所有的官僚機構(gòu)都是一樣的。正是在這樣的假定下,尼斯坎南將復雜的官僚機構(gòu)簡單化了,并將他從某個官僚機構(gòu)中觀察到的官僚預算行為一般化為所有官僚機構(gòu)的預算行為。在此基礎上,唐萊威構(gòu)建“官僚重塑模型”。唐萊威指出,官僚預算行為的理論必須從分析公共官僚機構(gòu)的預算開始,識別與分析官僚機構(gòu)的預算類型和預算組成部分。他指出,公共官僚組織的預算由四種類型組成:核心預算、官僚預算、項目預算、超項目預算。對于不同的官僚機構(gòu)來說,核心預算、官僚預算和項目預算的相對規(guī)模是不同的(P.183)。由于預算組成不同,官僚機構(gòu)可以分為各種主要類型(P.183-190):供給或生產(chǎn)機構(gòu)、管制機構(gòu)、轉(zhuǎn)移支付機構(gòu)、合同機構(gòu)、控制機構(gòu)等。官僚是否追求預算最大化取決于三個條件:官僚的等級和預算的類型、涉及的機構(gòu)類型、時間中的變化(P.191)。唐萊威認為,總預算中的各個組成部分的增長對于官僚效用的影響不會是一樣的。同時,他指出,即使理性官僚主要關(guān)心最大化他們的核心預算和官僚預算,這種動機也主要是在那些核心預算、官僚預算和項目預算之間存在著緊密聯(lián)系的組織最強,例如,供給機構(gòu)(P.193)。在此基礎上,唐萊威認為,作為一個關(guān)于官僚機構(gòu)的預算決策的模型,尼斯坎南模型是不準確的。該模型沒有分析官僚機構(gòu)預算構(gòu)成的復雜性,也沒有分析官僚機構(gòu)的復雜性,從而將官僚(高級和低級官僚)的預算決策簡單化了。在唐萊威看來,官僚尤其是高級官僚并不一定去追求預算最大化(P.208)。那么,高級官僚追求什么?唐萊威進一步建立了他的“官僚重塑模型”。該模型認為,公共部門的雇傭體系使得高級官僚的福利主要緊密地與他們的工作的特征而不是經(jīng)濟上的效用聯(lián)系在一起。在“官僚重塑模型”中,高級官僚最感興趣的是將他們的地位和工作的質(zhì)量最大化。具體地說,高級官僚最感興趣的是他們的政策咨詢功能。所以,當他們面臨大范圍的支出削減時,為了保護他們自己和他們的機構(gòu),也為了使他們自己能夠?qū)⒕械剿麄兯玫恼咦稍児δ?他們會將他們的官僚機構(gòu)重塑成為人員較小的機構(gòu)。這就意味著,在某些情況下,高級官僚會主動選擇預算最小化而不是預算最大化(P.200-209)?？傊?在唐萊威看來,追求個人效用最大化的高級官僚可以通過改變他們的機構(gòu)性質(zhì)來實現(xiàn)效用的最大化,即通過官僚機構(gòu)重新塑造而不是預算最大化來實現(xiàn)個人效用最大化。(二)從政治領(lǐng)域的委托—沃特曼和梅爾的批評尼斯坎南模型是隱含地建立在一種委托——代理理論的框架內(nèi)的。它同樣遵循委托——代理理論的兩個基本假設:信息不對稱和目標沖突。前者認為代理人擁有比委托人更多的信息。后者認為代理人與委托人在目標上是相沖突的。然而,最近政治學家沃特曼和梅爾(Waterman&Meier,1998)深刻地指出,傳統(tǒng)的委托——代理理論的一個根本性問題就是將委托人和代理人之間的目標沖突程度和信息分布都當成了常數(shù)而不是變量。這種委托——代理理論對于分析政治委托人與官僚機構(gòu)之間的關(guān)系來說是非常成問題的。因為,在政治領(lǐng)域中,由于存在多頭的委托人和多個代理人以及政策問題的特殊性質(zhì),政治委托人和官僚代理人之間的目標沖突程度和信息分布就是變量而不是常數(shù):有時政治委托人與官僚代理人之間會存在目標相一致的情況,有時政治委托人會比官僚代理人擁有更多的信息,有時政治委托人和官僚代理人都沒有足夠的信息。這些情況都是經(jīng)典的委托——代理理論沒有意識到的。在沃特曼和梅爾看來,當政治委托人和官僚代理人之間的目標沖突程度和信息分布是變量而不是常數(shù)時,在政治領(lǐng)域就存在八種不同的委托——代理關(guān)系(圖1)。很顯然,在沃特曼和梅爾所識別的政治領(lǐng)域中存在的八種委托——代理關(guān)系中,尼斯坎南模型所用的經(jīng)典的委托——代理只是其中的一種,即那種存在信息不對稱和目標沖突的委托——代理關(guān)系。因此,尼斯坎南模型至多只能解釋在該種委托——代理關(guān)系下的官僚機構(gòu)的預算行為,而不能解釋在其它的七種委托——代理關(guān)系中官僚機構(gòu)的預算行為。雖然沃特曼和梅爾的批評并不是直接針對尼斯坎南模型本身的,但是卻對尼斯坎南模型構(gòu)成了直接的威脅。(三)官僚預算最大化模型在其名著《官僚制》一書中,威爾遜認為,對于官僚機構(gòu)來說,常常存在其它的比預算更重要的目標,雖然在現(xiàn)實中有很多“帝國主義似的官僚機構(gòu)”,它們都是由有擴張取向的行政官員來管理和領(lǐng)導的,但是,現(xiàn)實中同樣存在很多小心翼翼的對于機構(gòu)的預算增長持懷疑態(tài)度的行政官員(P.180-181)。威爾遜(1989)認為,組織維持是行政官員的特殊責任。組織維持是指各種組織繼續(xù)運行必需的資源。但是,和商業(yè)機構(gòu)不同的是,對于一個政府官僚機構(gòu)來說,組織維持不僅需要資本(預算撥款)和勞動力(雇員)的流入,而且還需要政治支持的流入。在某些情況下,官僚機構(gòu)的維持還需要有效地消除或?qū)Ω秮碜蕴魬?zhàn)者的威脅,此時,政治支持是非常重要的(P.181)。官僚預算最大化的理論假設忽略了這樣一個事實:官僚及官僚機構(gòu)常常要在更多的預算和機構(gòu)的自主權(quán)之間進行權(quán)衡。他認為,在其他條件不變的情況下,對于官僚機構(gòu)及官僚來說,預算越多越好。然而,問題的關(guān)鍵是,這些其它條件都不是不變的。其中一個非常重要的變量就是官僚機構(gòu)的自主權(quán)(P.182)。威爾遜(1989)認為,在政府內(nèi)部,很多情況下官僚機構(gòu)不能既獲得更多的預算又維持了機構(gòu)的自主權(quán),增加預算很可能就會減少官僚機構(gòu)的自主權(quán)。在這種情況下,預算最大化就不可能再是官僚機構(gòu)和官僚的主要目標。對于行政領(lǐng)導來說,他的機構(gòu)的自主權(quán)的增加將會降低組織維持的成本。因為,這種自主權(quán)的增加將會減少外部的利益相關(guān)者的數(shù)目、官僚機構(gòu)的競爭對手、增加機構(gòu)管理者發(fā)展出一個內(nèi)在一致的任務意識的機會。因此,在威爾遜看來,盛行一時的尼斯坎南的官僚預算最大化模型是一個過分簡單的理論假設。對于官僚機構(gòu)來說,自主權(quán)至少和預算資源一樣重要。只有在官僚機構(gòu)的自主權(quán)是確定的情況下,機構(gòu)才有可能去尋求更多的預算資源或者擴大它自己的轄區(qū)(P.181)。三、“官僚整合”和“預算規(guī)?！?975年,尼斯坎南就已注意到,對于他的官僚預算最大化理論的過度供給的假設一直沒有直接的檢驗。通過運用“官僚整合”這個變量,尼斯坎南提供了一個關(guān)于官僚機構(gòu)撥款的時間序列檢驗。他發(fā)現(xiàn),在有些情況下,當官僚機構(gòu)聯(lián)合起來就可以獲得比它們分離時要大的預算,并將這一發(fā)現(xiàn)視為預算規(guī)模增加將導致官僚機構(gòu)的權(quán)力和產(chǎn)出增加的證據(jù)(P.640-643)。現(xiàn)在總結(jié)在過去幾十年中積累起來的關(guān)于尼斯坎南模型的經(jīng)驗研究的主要發(fā)現(xiàn)1。(一)普遍的重要性尼斯坎南模型最中心的假設就是官僚機構(gòu)能夠在增長的預算中獲益。榮格(Young,1991)總結(jié)了這個領(lǐng)域的經(jīng)驗研究,并分析了預算規(guī)模與官僚的職業(yè)生涯之間的聯(lián)系。他質(zhì)疑了我們是否有證據(jù)支持尼斯坎南模型的這個假設:在一個比常規(guī)性增長要擴張得快的官僚機構(gòu)中官僚能夠獲得更高的薪金增長和更快的職位提升。許多經(jīng)驗研究(Dunsire,1987;Grandjean,1981;Johnson&Libecap,1987,1989;Jack,1987)都沒有發(fā)現(xiàn)能夠支持官僚的報酬將隨著機構(gòu)增長而增加的假設。與尼斯坎南模型相關(guān)的另一個假設是預算的增長可能會給官僚們提供更多的提升機會。然而,許多經(jīng)驗研究的成果都不支持這個假設(Pempel,1984;Heclo,1977;Brauer,1987)2。這些經(jīng)驗研究表明,在官僚機構(gòu)的高層,職務的提升主要依賴于政治家的批準。(二)尋求預算最大化尼斯坎南模型假設官僚機構(gòu)采納的策略通常與預算最大化模型一致。林恩(Lynn,1991)通過個案研究獲得的定性證據(jù)來分析和確定官僚在多大程度上是在尋求預算最大化。他發(fā)現(xiàn),“在特定的、經(jīng)常面臨的環(huán)境中,官僚們的確在尋求將他們能夠?qū)嵤┛刂频淖杂刹昧康馁Y源最大化。偶爾地,他們也會尋求使他們的預算最大化”(P.81)。然而,很難確定一個預算最大化行為將會出現(xiàn)的前提條件。林恩認為,“官僚,最起碼是那些管理復雜組織的官僚,將會在一系列具有不同的成本和收益的戰(zhàn)略中選擇那些能使他們的效用最大化的策略”(P.81)。林恩的研究意味著,只是在偶然的情況下,官僚們才會選擇預算最大化策略。(三)預算約束程序尼斯坎南模型還假設官僚機構(gòu)不僅想進行預算最大化,而且具有足夠的權(quán)力來實現(xiàn)這個目的。一些經(jīng)驗研究對官僚機構(gòu)在預算博弈中的權(quán)力進行了檢驗。沃肯(Aucoin)著眼于預算的過程,尤其是由政治家們?yōu)榱丝刂乒倭艡C構(gòu)而建立的各種預算約束程序。他總結(jié)了在預算過程中企圖約束支出的政治家所做的各種制度努力。這些預算約束包括:(1)加強政府中心機構(gòu)審查、控制和重組公共支出的能力;(2)在預算過程中使得約束生效的各種方法;(3)在公共部門里改革管理的努力,目的是使效率能夠被視為公共管理者的一個準則來追求(P.120)。他認為,在將預算約束的焦點從中心機構(gòu)轉(zhuǎn)移到各個支出部門的同時,實際上伴隨著政治控制的增加和各種使得預算約束生效的手段的運用。他最后得出結(jié)論,在預算過程中,官僚僅是處于附屬地位的官員而已,“他們在基本的預算決策中的影響力是微小的,而且隨著權(quán)力的集中已經(jīng)變得更是這樣,這種權(quán)力集中正是限制開支的各種努力的特點”(P.138)。(四)其他無效率性假設尼斯坎南模型認為官僚的預算最大化行為對預算結(jié)果有著非常大的影響。這種關(guān)系主要體現(xiàn)于下面的三個假設:過度供給假設、無效率性假設、公共部門增長假設。過度供給假設。在尼斯坎南模型中,預算最大化的官僚傾向于過度供給政府的產(chǎn)出。但是,與這個假設相關(guān)的經(jīng)驗研究所得出的結(jié)論卻是很模糊的。關(guān)于職業(yè)主義和公共支出之間的關(guān)系的經(jīng)驗研究(Fry&Wrinters,1970;Booms&Halldorson,1973;Boyne,1985)都證實了這個假設。其他的經(jīng)驗研究也證明強勢的官僚機構(gòu)比弱勢的官僚機構(gòu)更能獲得更高的預算和更多的人員編制(Nischolson&Topham,1971,1975;Storey,1980),從而支持了尼斯坎南的這個假設。然而,其它的經(jīng)驗研究卻表明尼斯坎南這一假設是存在問題的(例如,Ruttan,1980;Wyckott,1988)2。無效率性假設。尼斯坎南(1975)引用了幾個研究來證明在提供相同的服務時政府要比私人企業(yè)花費更高的生產(chǎn)成本,比如消防服務、航空服務、電力服務。自此,官僚機構(gòu)的無效率已經(jīng)成為學術(shù)界和一般大眾堅信的一個結(jié)論。然而,在經(jīng)驗研究中同樣存在與這個假設相反的情況。即使被尼斯坎南引用來支持他的理論的那些證據(jù)中同樣也可以找到這樣的證據(jù)3。公共部門增長假設。尼斯坎南模型假定政府支出超過了中位投票者偏好的水平。湯塞(Dunsire,1991)研究了英國保守黨政府致力于減少國家的作用這一案例。根據(jù)1975-1985年間英國公共支出、雇傭和薪資的數(shù)據(jù),他運用尼斯坎南模型來解釋政策產(chǎn)出,并得出以下結(jié)論:(1)公共服務導向的官僚機構(gòu)模型比預算最大化官僚模型能夠更好地解釋這一個時期的官僚行為;(2)沒有證據(jù)表明保守黨政府對追求預算最大化的官僚進行了獎勵。(五)職業(yè)主義官僚模型目前,關(guān)于修正了的尼斯坎南模型的檢驗仍然很少。巴特爾和克洛斯科(Bartle&Korosec,1996)運用美國城市經(jīng)理外包公共服務決策的數(shù)據(jù)檢驗了這個假設。他們指出,如果尼斯坎