市制的演變地域型政區(qū)的興起與變革

市制的演變地域型政區(qū)的興起與變革

區(qū)域行政區(qū)域是“城鄉(xiāng)一體化”的傳統(tǒng)行政區(qū)劃類型，也是世界各國當(dāng)前主要的行政區(qū)劃類型。近代以來,工業(yè)化的發(fā)展將人類帶入了城市化時代,城市的地位日益重要,城市與鄉(xiāng)村的分異日益突出,單一的“城鄉(xiāng)合治”的地域型政區(qū)已經(jīng)不能適應(yīng)城市發(fā)展和管理的需要,為了加強(qiáng)城市地區(qū)公共事務(wù)管理,“城鄉(xiāng)分治”型的城市型政區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。進(jìn)入現(xiàn)代社會發(fā)展時期,城市化發(fā)展趨勢更強(qiáng),國家政區(qū)組織管理體系的發(fā)展進(jìn)入現(xiàn)代城鄉(xiāng)分治、城市型政區(qū)地位逐漸提高、多種政區(qū)類型并存為主要特征的多元化發(fā)展階段61-62。中國城市型政區(qū)發(fā)展的軌跡是城市型政區(qū)逐漸演變成“城鄉(xiāng)合治”的地域型政區(qū),具體表現(xiàn)就是目前實(shí)行的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制和整縣改市模式。在計劃經(jīng)濟(jì)體制背景下,政府主導(dǎo)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的主體,市領(lǐng)導(dǎo)縣體制和整縣改市模式強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的行政區(qū)基礎(chǔ),發(fā)揮了一定的積極作用,但是,隨著大陸市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行必然要突破行政區(qū)的束縛,這種組織結(jié)構(gòu)和管理模式表現(xiàn)出越來越強(qiáng)的局限性,不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展,需要進(jìn)行變革和創(chuàng)新。一、大市制的建立,促使城市空間格局的變化。在20世紀(jì)20考察世界各國政區(qū)發(fā)展的歷史,有四種基本的政區(qū)類型:地域型政區(qū)、城市型政區(qū)、民族型政區(qū)、特殊性政區(qū)。其中,地域型政區(qū)是一種傳統(tǒng)的“以城鄉(xiāng)合治”為本質(zhì)特征的政區(qū)類型,城市型政區(qū)是近代出現(xiàn)的以“城鄉(xiāng)分治”為本質(zhì)特征的政區(qū)類型。從理論上講,市是國家在城市地區(qū)設(shè)置的地方政府單位,是國家在進(jìn)入工業(yè)社會,基于城市在國家政治生活中的重要地位與作用,應(yīng)城市地區(qū)城市事務(wù)的專門管理需要而設(shè)置的。1835年英國議會通過《市自治政府法》,市制得以確立。市作為地方政府單位的正式設(shè)置已近二百年,西方各國市制已有了很大的變化,其主要內(nèi)容與發(fā)展趨勢大致表現(xiàn)在三個方面:地方自治性質(zhì)的加強(qiáng),地方政府組織的完善,地方政府治理日趨民主化。尤其是20世紀(jì)60年代以來,西方發(fā)達(dá)國家城市化高度發(fā)達(dá)的地區(qū),城市外部空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化,大都市區(qū)及城市連綿帶的出現(xiàn),引發(fā)了大都市區(qū)行政組織管理模式的變革,主要包括:(1)通過疆域調(diào)整與地區(qū)合并,形成大市制,以傳統(tǒng)的組織形態(tài)發(fā)揮都市政府的功能;(2)通過機(jī)構(gòu)合并與職權(quán)調(diào)整,建立各種行政管理特區(qū);(3)建立都市聯(lián)合政府;(4)建立都市區(qū)域建設(shè)委員會,由都市區(qū)內(nèi)各級有關(guān)政府,包括上級有關(guān)政府組成,共同協(xié)調(diào)都市區(qū)的大政方針65。從表面上看,通過加強(qiáng)區(qū)域合作,這些變革顯示了一種城鄉(xiāng)合治的趨勢,但就其實(shí)質(zhì)看,無論是哪種政府組織形式,政府職能的定位依舊是城市地區(qū)的公共事務(wù)的管理,其組織形式的變革是應(yīng)對城市空間實(shí)體變化所帶來的管理方面的挑戰(zhàn)。所以,西方發(fā)達(dá)國家城市型政區(qū)的發(fā)展一直都未脫離“城鄉(xiāng)分治”的軌道。二、城鄉(xiāng)時期的城市型專政組織管理體制的變遷在中國城市4000多年的發(fā)展史中,雖已有較為發(fā)達(dá)的城市,但都不是一級行政區(qū)劃,沒有形成單獨(dú)的行政建制。進(jìn)入近代以來,中國城市行政管理體制開始由分割向自治過渡,盡管全國大多數(shù)城鎮(zhèn)依舊保持著封建管理體制,但上海和北京等少數(shù)大城市的城市管理機(jī)構(gòu)和城市區(qū)域已開始從傳統(tǒng)的地方政權(quán)機(jī)構(gòu)以及政區(qū)體系中逐漸剝離。1909年1月8日,清廷頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》,章程規(guī)定,縣轄域分為縣城、城外集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū),而分別設(shè)置城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三類自治單位。這是中國政制史上第一次以法律形式將城鎮(zhèn)地區(qū)與鄉(xiāng)村地區(qū)加以區(qū)分。分別單獨(dú)設(shè)置管理單位,是中國城鎮(zhèn)管理體制向近代化轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。民國時期,中國“城鄉(xiāng)分治”的城市型政區(qū)進(jìn)一步發(fā)展。1921年,民國北京政府公布了《市自治制》,這是中國第一部由中央政府頒布的關(guān)于設(shè)置市建制的正式文件,從國家意義上開創(chuàng)了中國市制。1928年7月3日,國民黨政府公布了《特別市組織法》和《普通市組織法》,成為中國第一部市組織法,是中國市建制形成的標(biāo)志,也從法律上確定了現(xiàn)代市制。新中國成立之初,城市型政區(qū)組織管理體制沿襲了市作為地方國家行政單位組成部分的內(nèi)容和市縣分治的行政區(qū)劃體系。但是,隨著大陸社會政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市型政區(qū)有了很大的發(fā)展和變化,1982年之前,城市型政區(qū)的發(fā)展變化主要是基于設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整及強(qiáng)調(diào)行政地位和隸屬關(guān)系上,設(shè)市模式基本沿襲了傳統(tǒng)的“切塊設(shè)市”模式,城市型政區(qū)的發(fā)展一直未脫離“城鄉(xiāng)分治”軌道。1982年之后,中國大陸經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快,城市型政區(qū)的發(fā)展出現(xiàn)了新變化。一是形成了市領(lǐng)導(dǎo)縣的新體制,二是設(shè)市模式改為“整縣改市”和“整鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”,城市型政區(qū)的發(fā)展開始進(jìn)入“城鄉(xiāng)合治”時期,市政府不再是純城市政府,而是演變成區(qū)域型政府。“城鄉(xiāng)分治”的城市型政區(qū)已演變成“城鄉(xiāng)合治”的地域型政區(qū)。三、“市領(lǐng)導(dǎo)縣”、“市管縣”體制的沿革建國之初,中國大陸設(shè)市的做法是保留縣建制,以縣(自治縣)的中心城鎮(zhèn)或縣、市中心以外的重要的工礦鎮(zhèn)、交通樞紐、風(fēng)景名勝點(diǎn)、邊境口岸等地方包括其近郊設(shè)置市,形成市縣并存、城鄉(xiāng)分治的政區(qū)結(jié)構(gòu)。在中央高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下,城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依托于其行政區(qū)劃的制度安排,行政區(qū)運(yùn)行的城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受制于行政管轄范圍和隸屬關(guān)系、行政等級地位等。而市縣分立、城鄉(xiāng)分治的行政管理體制,使城市被人為地脫離于周圍地區(qū)孤立發(fā)展,使其經(jīng)濟(jì)增長日益陷入條塊分割和城鄉(xiāng)分割的困境之中。切塊設(shè)市后,易造成市與縣同駐一地、市縣同城的現(xiàn)象,同時,在一個縣境內(nèi)單獨(dú)切塊設(shè)市,會大量增加縣級管理單位,增加行政成本。在這種情況下,自1982年起,中國大陸開始推行“整縣改市”模式。該模式以原來的縣治城關(guān)鎮(zhèn)所集聚的人口和工商業(yè)為設(shè)市的基礎(chǔ),把縣政府改為市政府,把城關(guān)鎮(zhèn)改為市區(qū),原來設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層政權(quán)不變。1986年,民政部正式確認(rèn)了這種作法,并規(guī)定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。此后,不僅整縣改設(shè)的情況日益增多,而且原來一些切塊設(shè)置的市也相繼與鄰近的縣合并,目前中國幾乎不存在切塊設(shè)置的市。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制,又稱“市管縣”體制,指由市管轄若干縣或自治縣,以經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的中心城市帶動周圍農(nóng)村的行政管理體制。市管縣體制始于1950年,首先是在北京、上海兩個直轄市出現(xiàn)了市管縣的情況,其目的是為了解決大城市蔬菜、副食品基地建設(shè)問題,后逐漸萎縮。改革開放后,為了發(fā)揮中心城市作用,加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè),自1982年起,結(jié)合地區(qū)的撤消工作,開始在全國推行市管縣體制?！笆蓄I(lǐng)導(dǎo)縣”成為80年代全國各地地方行政體制改革的主流。2002年底,中國大陸共有建制城市660個,其中直轄市4個,副省級市15個,地級市260個,縣級市381個。其中,地級市所領(lǐng)導(dǎo)的縣,占縣級單位總數(shù)的70%以上。除臺灣、海南以外的30個省、自治區(qū)、直轄市都實(shí)行了市管縣體制。20世紀(jì)80年代,“市管縣”體制和整縣改市模式在全國大力推廣,被視為是中國在探索城鄉(xiāng)發(fā)展模式方面的一項重大制度創(chuàng)新,它們的興盛有著深刻的時代背景。在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期,實(shí)行撤縣建市和市管縣體制的確對推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。這是因?yàn)?始于80年代的市場化取向的經(jīng)濟(jì)體制改革是一個漸進(jìn)的過程,在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求打破城鄉(xiāng)分割、建立經(jīng)濟(jì)區(qū)的同時,生產(chǎn)領(lǐng)域仍處于高度計劃之中,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)的溝通完全建立在城鄉(xiāng)政府間溝通的基礎(chǔ)上,市縣之間的經(jīng)濟(jì)紐帶依托于市縣之間的行政紐帶。在這樣的政治、經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下,通過推行整縣改市模式和“市管縣”體制,借助行政的力量,改變“行政區(qū)”以適應(yīng)“經(jīng)濟(jì)區(qū)”的發(fā)展要求,整合了行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的矛盾,擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍,解決了社會轉(zhuǎn)型初期行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的磨合問題,為經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展起到了促進(jìn)作用。整縣改市模式是由地市合并的思路引起的,應(yīng)該說是“市管縣”體制改革的附帶策略,其目的與“市管縣”體制相同,只是范圍小了很多,是以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)為核心,來帶動全縣鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)差別。四、市管縣之間、市產(chǎn)業(yè)同構(gòu),城鄉(xiāng)關(guān)系不協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)體制的確立,區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成,城市化進(jìn)程的加快,市管縣體制所產(chǎn)生的初始效應(yīng)日漸式微,并逐漸偏離改革初期的目標(biāo),其弊端和局限性越來越突出,消極影響日益凸現(xiàn)。主要表現(xiàn)為:一是形式上,規(guī)模小、輻射功能弱的城市,經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng),集聚和輻射能力較弱,難當(dāng)帶縣的重任,“小馬拉大車”現(xiàn)象嚴(yán)重存在。同時,模糊城鄉(xiāng)概念,存在發(fā)展中國家獨(dú)有的城市虛化現(xiàn)象。二是行政管理的矛盾,在實(shí)行地區(qū)體制時期,很多行政管理任務(wù)由省直接對縣,縣的自主權(quán)較大,市管縣后,市對縣全面領(lǐng)導(dǎo),縣的自主權(quán)縮小,市縣之間矛盾加劇,即管理層次過多,行政管理成本高、效率低。三是市縣產(chǎn)業(yè)同構(gòu),造成市縣之間經(jīng)濟(jì)利益方面的矛盾。市管縣體制主要是依靠行政力量維持,存在著侵占縣及農(nóng)村地區(qū)利益的傾向。在計劃經(jīng)濟(jì)體制后期,“市”往往通過截留指標(biāo)、資金、爭項目、財政提取和各種行政審批侵占縣的利益。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,城鄉(xiāng)資源依然通過行政力量而不是市場力量進(jìn)行配置,自然會進(jìn)一步侵占“縣”和農(nóng)村地區(qū)的利益,從而形成所謂“市壓縣”“市卡縣”“市擠縣”“市刮縣”“市吃縣”的局面。核心型地區(qū)市“吃”縣、市“刮”縣、市“卡”縣現(xiàn)象普遍存在。四是城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾,市管縣實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)合治,在工作部署上難以平衡城鄉(xiāng)利益,造成矛盾。近年來,在中國大陸東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),市管縣體制已經(jīng)嚴(yán)重束縛了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,一些市將其所管轄的縣視為自己的附屬行政單位,要求“縣”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要從屬于“市”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。顯然,就城市化進(jìn)程而言,市管縣體制是一種排斥市場機(jī)制的制度安排。整縣改市有一定的優(yōu)點(diǎn),但其缺點(diǎn)也很明顯。一是縣與縣之間、縣級市與縣級市之間、市管市之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的矛盾外化。二是虛假城市化,模糊了城鄉(xiāng)概念。縣改市后,實(shí)質(zhì)沒有變,只是換了塊牌子。三是重工輕農(nóng),反而影響了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。整縣改市從表面上看沒有矛盾,但實(shí)際上有種種不便。尤其是從遠(yuǎn)景來看,當(dāng)所有的縣都改為市后,縣一級政區(qū)將會退出歷史舞臺,這顯然是不合適的。正是因?yàn)檎h改市存在一些問題,1997年,中央凍結(jié)了整縣改市的工作。五、中國城市管理發(fā)展動態(tài)1.關(guān)于市管縣體制的取消。在市場20世紀(jì)90年代以來,隨經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了很大變化,政府職能轉(zhuǎn)變,使得市場機(jī)制開始在各個領(lǐng)域發(fā)揮重要作用,城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系依托于市場的發(fā)育,人為的行政干預(yù)開始失去了作用。同時,東部沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)不斷壯大,對“市”的依賴性大大降低,市對縣的帶動作用越來越小,市縣之間已由過去的合作、依賴關(guān)系轉(zhuǎn)為相互競爭的關(guān)系,在市場力作用下形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)與人為調(diào)整的行政區(qū)之間出現(xiàn)了矛盾,“市管縣”體制反而成了阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的障礙。在這樣的背景下,東部沿海地區(qū)率先開始“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革。隨著社會環(huán)境的不斷變化,取消市管縣體制的呼聲不斷,少數(shù)省份已經(jīng)開始了取消市管縣體制的實(shí)踐。具體來講,市管縣體制除了直轄市和特大城市的郊區(qū)縣外,應(yīng)逐步取消,縣歸省管轄,市只管城市自身一塊,還城市型政區(qū)本來面目。其理由如下:在市場經(jīng)濟(jì)體制下,區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受多種因素影響,加之區(qū)域的開放性,區(qū)域之間的合作、競爭和沖突在不斷變化,經(jīng)濟(jì)區(qū)的邊界是模糊的、動態(tài)的,行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)是無法吻合的,以調(diào)整行政區(qū)來適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展思路應(yīng)該廢棄,應(yīng)使行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)脫鉤。取消市管縣體制,強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作,這是克服畫地為牢、以鄰為壑等不利于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極因素的有力手段,是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的需要。從理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)條件來看,改革市管縣體制的條件已經(jīng)成熟。從理論上講,作為一個宏觀組織結(jié)構(gòu),在信息化和知識化時代應(yīng)建立以“地方為主”(localness)的扁平化模式,層次少,信息傳遞速度就快,決策層能夠很快對信息加以處理,并能及時采取相應(yīng)的糾偏措施;由于信息傳遞層次少,信息失落失真的可能性較小,這樣就有利于保證國家政令的統(tǒng)一,減少“腸梗阻”,避免官僚主義,提高行政效率。同時,隨著層級的減少,權(quán)力下移,基層權(quán)力相應(yīng)增大,這樣基層就可以根據(jù)情勢變化迅速做出反應(yīng),同時,扁平化結(jié)構(gòu)還有利于調(diào)動基層的積極性、主動性和創(chuàng)造性。從現(xiàn)實(shí)條件來看,市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,現(xiàn)代科技革命突飛猛進(jìn),交通通訊更加便捷,尤其是現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù),使省縣之間的時空距離大大縮短,加之政府職能的轉(zhuǎn)變,使得一些省已經(jīng)具備了直接管縣的條件,地區(qū)一級的管理層次可撤消。從發(fā)展趨勢看,應(yīng)分步實(shí)行省領(lǐng)導(dǎo)縣的管理體制。但是,由于我國地區(qū)差別較大,改革“市管縣”體制,實(shí)行省直管縣市體制不可能一蹴而就。條件不成熟的,則應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮“市管縣”體制的積極作用;條件成熟的,應(yīng)采取省直管縣市的扁平化公共行政體制,實(shí)行省—縣(市)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級制。2.擴(kuò)大政府行政體制改革和建立市中國大陸經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城市化進(jìn)程正在加速,客觀上要求城市型政區(qū)的發(fā)展,市的設(shè)置是必然的選擇。究竟是“切塊設(shè)市”還是“整縣改市”,不應(yīng)當(dāng)一刀切,使用固定的模式,應(yīng)當(dāng)因地制宜地選擇設(shè)市模式。1988年,福建省晉江地區(qū)以原晉江縣石獅鎮(zhèn)為主,連同蚶江、祥芝、永寧鎮(zhèn),從晉江縣劃分出來,組成省轄縣級行政區(qū)——石獅市,同時實(shí)行小政府大社會的行政管理體制,形成了一個不同于“切塊設(shè)市”和“整縣改市”的新的設(shè)市模式——石獅模式,為設(shè)市模式樹立了樣板,提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。石獅模式成功之處在于按城郊合理比例劃出城市發(fā)展空間,行政區(qū)劃的調(diào)整與行政體制改革相配合,其實(shí)質(zhì)仍是切塊設(shè)市、城鄉(xiāng)分治。三種模式發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),在雙中心或多中心的縣域內(nèi),設(shè)市模式可推行石獅模式,其前提是以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓w制改革的順利推進(jìn)。因行政體制的改革也是一個漸進(jìn)的過程,在這一過程中,設(shè)市工作的指導(dǎo)思想是堅持“城鄉(xiāng)分治”的國際慣例,總的思路包括兩個方面,一是修改完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),尤其是“切塊設(shè)市”的標(biāo)準(zhǔn);二是試行縣管市模式和市縣分等制度。市管縣體制改革和設(shè)市模式調(diào)整的核心是中央與地方的分權(quán),在合理劃分中央與地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)責(zé)權(quán)的條件下,逐漸使中央和地方的關(guān)系制度化,并以立法形式將中央與地方政府的權(quán)力范圍、權(quán)力運(yùn)作方式、利益配置結(jié)構(gòu)、權(quán)利和義務(wù)等明確下來,逐步增加市和縣的自主權(quán),其目標(biāo)是實(shí)行“城鄉(xiāng)分治”,最終實(shí)現(xiàn)市縣自治。撤消市管縣體制的前提,一是政府職能轉(zhuǎn)變,科學(xué)確定中央、省、市(縣)政府的職能;二是適當(dāng)調(diào)整省縣規(guī)模,把大省劃小,把小縣擴(kuò)大;三是改革相關(guān)的管理體制。六、條塊分割的矛盾考察世界范圍城市型政區(qū)的發(fā)展,不難看出,城鄉(xiāng)分治的城市型政區(qū)的發(fā)展完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì),城鄉(xiāng)合治的城市型政區(qū)(實(shí)質(zhì)上就是地域型政區(qū))適應(yīng)于計劃經(jīng)濟(jì)體制。中國大陸在建國之初就建立了計劃經(jīng)濟(jì)體制,但城市型政區(qū)的發(fā)展卻沿用了符合國際慣例的“城鄉(xiāng)分治”理念,而在改革開放后建立市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中,城市型政區(qū)的發(fā)展卻逐漸演變?yōu)槌青l(xiāng)合治的地域型政區(qū),似乎與以上分析自相矛盾。這是因?yàn)?建國之初,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,國家動員全國資