城中村改造的本質(zhì)與目標(biāo)

城中村改造的本質(zhì)與目標(biāo)

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程不斷加快。然而在此過程中,由于城市政府急功近利式的空間拓展造成了大量城中村的出現(xiàn)。城中村問題不僅拖累了城市化的步伐,也制約著現(xiàn)代城市規(guī)劃的進(jìn)一步提升,已成為擺在各地政府面前亟待解決的難題。城中村問題既是一種特殊的居住形態(tài)問題,又是一種棘手的社會(huì)形態(tài)問題,它的改造必然是一項(xiàng)復(fù)雜的多方利益協(xié)調(diào)過程,難點(diǎn)就在于如何動(dòng)態(tài)有效地協(xié)調(diào)各類利益相關(guān)者之間的復(fù)雜利益關(guān)系。因此,城中村改造亦需要進(jìn)行有效的利益相關(guān)者治理。本文旨在探討城中村改造中利益相關(guān)者治理理論的運(yùn)用,在重新界定城中村及城中村改造的本質(zhì),以及遵循“動(dòng)態(tài)平衡地考慮利益相關(guān)者的多維利益要求”這一基本原則基礎(chǔ)上,構(gòu)筑地方政府、開發(fā)商、村集體(及村民)、外來暫住人群等核心利益相關(guān)者“四位一體”利益協(xié)調(diào)機(jī)制,以期對(duì)城市規(guī)劃視角下的城中村改造工作提供思路借鑒。1城市中心村的利益相關(guān)者管理理論1.1利益相關(guān)者的矛盾是城中村改造的基礎(chǔ)城中村是我國(guó)在城市化過程中出現(xiàn)的獨(dú)特現(xiàn)象(1),但在利益沖突與協(xié)調(diào)上卻與當(dāng)前國(guó)際學(xué)術(shù)主流所研究的城市蔓延、貧民窟等問題有著共通之處。國(guó)外學(xué)者認(rèn)為利益的存在與爭(zhēng)奪是城市蔓延、貧民窟等問題產(chǎn)生的本質(zhì)[2~3],相較而言,國(guó)內(nèi)城中村問題涉及到的土地制度和各方利益問題更為錯(cuò)綜復(fù)雜?？梢哉f,城中村改造中許多問題的存在,最根本的原因正是各利益主體間的關(guān)系以及角色定位未能理清,造成各方爭(zhēng)相攫取有限的資源和機(jī)會(huì)。由于彼此間的利益差別和矛盾,不同利益相關(guān)者在城中村改造中不可避免地會(huì)發(fā)生利益訴求沖突。與此同時(shí),與各利益相關(guān)者的價(jià)值追求相比,城中村改造后所能提供的資源和機(jī)會(huì)又非常有限。城中村改造中利益相關(guān)者的利益沖突在城市規(guī)劃制定與執(zhí)行過程中表現(xiàn)尤為明顯,亦是造成許多城中村改造失敗的重要原因(2)。因此,探討城中村改造就必須理清并協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)者主體之間的關(guān)系,進(jìn)行有效的城中村改造利益相關(guān)者治理,通過利益相關(guān)者參與城中村改造來實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者的共贏。根據(jù)理論探討和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),我國(guó)城中村改造有必要也有條件進(jìn)行利益相關(guān)者治理。已有部分研究從利益相關(guān)者角度對(duì)城中村改造問題進(jìn)行了探討,但均停留在粗線條的理論勾勒上,未能從利益相關(guān)者治理視角對(duì)城中村及城中村改造的本質(zhì)和目標(biāo)作出明確界定。鑒于此,本文試圖系統(tǒng)地將已漸成熟的利益相關(guān)者治理理論引入城中村改造研究領(lǐng)域,重新界定城中村與城中村改造的本質(zhì),從而提供一個(gè)新的理論思考視角。1.2城中村改造的效果評(píng)價(jià)目前眾多學(xué)者已經(jīng)從親緣關(guān)系、社會(huì)形態(tài)、產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)制度、行政管理體制及綜合意義上等不同角度對(duì)“城中村”概念進(jìn)行了界說,但仍無法形成各個(gè)學(xué)科共同認(rèn)可的統(tǒng)一定義。本文綜合各種學(xué)科不同概念表述之本意,從抽象的高度上將“城中村”的本質(zhì)理解為“各種利益相關(guān)者不同利益相互關(guān)系的聯(lián)結(jié)”。首先,從城中村形成原因上看,城中村是城市政府在快速城市化下急功近利式的空間拓展政策使然(3),可以歸結(jié)為城鄉(xiāng)二元體制、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使導(dǎo)致的結(jié)果。其次,從城中村形成過程上看,城中村一直就是各類利益相關(guān)者的不同利益訴求相互聯(lián)結(jié)的產(chǎn)物:外生型城市化帶來城市外來暫住人群的劇增,而這些外來暫住人群受自身經(jīng)濟(jì)特征約束,在居住上向城市提出了廉價(jià)出租屋的要求,但政府的正式廉價(jià)出租屋(即“廉租房”)卻由于門檻條件和涵蓋范圍的限制,無法滿足外來暫住人群的需求;與此同時(shí),被納入城市發(fā)展的城市化村莊(“城中村”前身),自動(dòng)從正式市場(chǎng)捕捉到市場(chǎng)需求信號(hào),利用良好的地緣優(yōu)勢(shì)和低廉的土地成本向外來流動(dòng)人口提供廉價(jià)出租屋,從而最終導(dǎo)致并強(qiáng)化了城中村各種問題。再者,從城中村改造的效果來看,正如上文所述,亦存在著各種利益相關(guān)者之間利益訴求的相互交叉或沖突。因此,無論是從城中村形成的原因和過程看,還是從城中村改造的效果看,城中村在本質(zhì)上都是一個(gè)各種利益相關(guān)者不同利益相互關(guān)系的聯(lián)結(jié)。1.3利益協(xié)調(diào)合約再安排隨著時(shí)代的發(fā)展,城中村改造已不僅僅只滿足于城市擴(kuò)張和土地儲(chǔ)備的需要,不應(yīng)僅被簡(jiǎn)單地理解為“解決城中村臟、亂、差問題的有效機(jī)制”、“為城市發(fā)展提供后備土地資源的有效途徑”等。更深層次地看,各種利益相關(guān)者都在城中村形成與運(yùn)行過程中投入了一定的“專用性資產(chǎn)”(4),因而都會(huì)在城中村改造時(shí)索取自己認(rèn)為應(yīng)得的權(quán)益。當(dāng)這種索取的要求得不到滿足時(shí),城中村改造就難以順利開展,甚至“死灰復(fù)燃”(5)。也就是說,將城中村改造的眼光僅僅放在政府利益身上,或是放在村集體、村民的安置上,都不足以解決城中村改造時(shí)所面臨的根本問題[1、7]。成功的城中村改造必須依靠一系列利益協(xié)調(diào)合約再安排來履行它與其利益相關(guān)者之間所存在的各種顯性和隱性契約,在各個(gè)利益相關(guān)者不同利益要求相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上完成改造。也就是說,城中村改造是通過一系列的激勵(lì)、保障、爭(zhēng)議解決等過程的合約再安排(6),運(yùn)用多種手段和方式,整合城中村內(nèi)外部資源,協(xié)調(diào)各種利益相關(guān)者的行為和利益關(guān)系,從而有效地實(shí)現(xiàn)為各利益相關(guān)者創(chuàng)造價(jià)值,從而取得城中村改造的成功。已有學(xué)者提出,城中村改造的實(shí)質(zhì)是政體力量對(duì)比的物質(zhì)反映,因而城中村改造的實(shí)質(zhì)就是調(diào)節(jié)利益相關(guān)者相互關(guān)系以達(dá)到利益均衡,這與筆者對(duì)城中村改造的本質(zhì)的理解雖不完全一致但卻有同理之意。1.4城中村改造目標(biāo):實(shí)現(xiàn)價(jià)值和實(shí)現(xiàn)利益的再創(chuàng)造以往對(duì)城中村改造目標(biāo)的表述較為具體化,如有學(xué)者以廣州市文沖村為例,提出了城中村改造的目標(biāo)包括了物質(zhì)景觀改造、土地集約利用、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)文化融合、歷史文脈延續(xù)等方面。更深一層地看,這些具體目標(biāo)的背后,都隱含著各利益相關(guān)者利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和各自利益訴求的實(shí)現(xiàn),或者說這些具體目標(biāo)都是不同利益相關(guān)者多維利益訴求的不同表達(dá)和組合方式。為此,筆者將城中村改造目標(biāo)歸納為“為各利益相關(guān)者有效地創(chuàng)造價(jià)值”。對(duì)城中村改造目標(biāo)的凝練表述是一個(gè)從具體到抽象、從表象到本質(zhì)的過程。進(jìn)一步地,基于對(duì)“城中村”與“城中村改造”的本質(zhì)把握,筆者認(rèn)為成功的城中村改造應(yīng)該既實(shí)現(xiàn)了總體價(jià)值的再創(chuàng)造,又實(shí)現(xiàn)了改造后利益的重新均衡,即成功的城中村改造應(yīng)該遵循兩條基本衡量標(biāo)準(zhǔn)——“實(shí)現(xiàn)價(jià)值的再創(chuàng)造”和“實(shí)現(xiàn)利益的重新均衡”?；诖?筆者從利益相關(guān)者治理視角對(duì)城中村改造進(jìn)行了重新詮釋,構(gòu)建了城中村改造中的利益相關(guān)者治理理論解釋框架(圖1)。在此理論解釋框架基礎(chǔ)上,下文進(jìn)一步探討了城中村改造中利益相關(guān)者治理的要點(diǎn)與對(duì)策。2城市發(fā)展中利益相關(guān)者的利益沖突和協(xié)調(diào)2.1核心利益相關(guān)者城中村改造的利益相關(guān)者可以分為核心利益相關(guān)者和邊緣利益相關(guān)者兩個(gè)層次,而城中村改造工作的關(guān)鍵在于對(duì)核心利益相關(guān)者進(jìn)行利益平衡治理?？傮w而言,目前關(guān)于城中村改造利益沖突與協(xié)調(diào)機(jī)制的研究,基本上都是指地方政府、開發(fā)商、村集體(及村民)這3個(gè)利益相關(guān)者主體。然而,城中村改造只協(xié)調(diào)好地方政府、開發(fā)商、村集體(及村民)三者之間的利益關(guān)系,而忽略外來暫住人群切身利益的傳統(tǒng)觀點(diǎn),已經(jīng)受到了廣泛的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)[10~11]。傳統(tǒng)的城中村改造多以全盤推倒重建為主,破壞了城中村原有的社會(huì)承載功能,從而在城中村被快速“消滅”的同時(shí)使寄居在此的大量外來暫住人群面臨無處可居的局面[12~13]。早在1961年,雅各布斯就曾在《美國(guó)大城市的死與生》一書中批評(píng)這種做法,認(rèn)為正是舊的住宅對(duì)保持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定起了重要作用,全盤改造卻使得社會(huì)的弱者面臨著巨大的困難,這無論在社會(huì)學(xué)方面還是經(jīng)濟(jì)學(xué)方面都難以接受。亦有學(xué)者指出,外來暫住人群往往沒有購(gòu)買商品房以及租住高昂住房的能力,只要這部分人群的居住問題無法得到根本解決,城中村問題就不能得以根治。因此,城中村改造必須全面、系統(tǒng)地考慮地方政府、開發(fā)商、村集體(及村民)以及外來暫住人群等核心利益相關(guān)者的利益治理。基于利益相關(guān)者治理理論,核心利益相關(guān)者包括了地方政府、開發(fā)商、村集體(及村民)和外來暫住人群,而邊緣利益相關(guān)者則涵蓋了新聞媒體、金融機(jī)構(gòu)、法律顧問、學(xué)術(shù)組織、普通市民等相關(guān)者(圖2)。本文對(duì)核心利益相關(guān)者的界定與以往研究和討論最大的區(qū)別在于,除了地方政府、開發(fā)商和村集體(及村民)外,還考慮了外來暫住人群。在城中村改造中,在考慮并滿足各邊緣利益相關(guān)者利益需求的前提下,重點(diǎn)要對(duì)城市政府、開發(fā)商、村集體(及村民)和外來暫住人群這4個(gè)利益相關(guān)者主體進(jìn)行利益協(xié)調(diào)與平衡治理。2.2從不同利益相關(guān)者的角度分析改造成效各個(gè)利益相關(guān)者往往都站在自身角度上,對(duì)城中村改造的利益分配問題提出不同要求,希望能夠獲得更多的顯性和隱性收益,從而在某些方面造成了利益沖突。城市政府在城中村改造時(shí)希望能夠支付盡可能少的拆遷安置費(fèi),騰空出盡可能多的可出讓土地。開發(fā)商則追求企業(yè)利潤(rùn)最大化,希望能夠獲得盡可能多的優(yōu)惠條件,以最少的時(shí)間進(jìn)行資金回籠,并獲取最大的利潤(rùn)回報(bào)。村集體(及村民)既期望能夠真正“融入”城市,又害怕喪失既得的房租等利益,希望能夠在城中村改造時(shí)獲得盡可能多的拆遷補(bǔ)償,并最小程度地影響經(jīng)濟(jì)收入來源。外來暫住人群則害怕在城中村改造大力推進(jìn)的同時(shí)也消滅了自己在城市中的“容身之所”,希望社會(huì)和政府能夠在城中村改造中保護(hù)自身的居住權(quán)益?？傮w而言,在城中村改造過程中,不同利益相關(guān)者為追求自身利益最大化時(shí),有強(qiáng)大動(dòng)力蠶食其他利益相關(guān)者的利益。在傳統(tǒng)理論指導(dǎo)下的城中村改造,改造后所能提供的資源和機(jī)會(huì)十分有限,再加上各利益相關(guān)者利益關(guān)系及角色定位不清,極易造成各方爭(zhēng)相攫取有限的資源和機(jī)會(huì),阻礙了城中村改造的順利推進(jìn)。2.3核心利益相關(guān)者的角色定位將城中村改造的本質(zhì)詮釋為不同利益相關(guān)者之間利益協(xié)調(diào)的合約再安排,就比較容易通過明確不同利益相關(guān)者的各自合理利益,為城中村改造最終合約安排的選擇奠定基礎(chǔ)。有研究認(rèn)為,城中村改造得以成功的一個(gè)必要前提是各利益相關(guān)者必須明確自身的合理利益所在。本文列出了城中村改造過程中核心利益相關(guān)者的利益訴求及其角色定位,為進(jìn)一步協(xié)調(diào)復(fù)雜的利益關(guān)系提供了一個(gè)思路借鑒(表1):在城中村改造過程中,政府應(yīng)該將利益訴求定位于尋求城市發(fā)展的新動(dòng)力和新空間,最終推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、城市和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和進(jìn)步;開發(fā)商應(yīng)該將利益訴求定位于恰當(dāng)?shù)睦麧?rùn)分成,不擠占村集體和村民等的利益空間;村集體及村民應(yīng)該將利益訴求定位于合理的安置和長(zhǎng)期的社會(huì)保障,并將此作為自己的主要談判目標(biāo);外來暫住人群作為在改造過程中從“邊緣”走向“核心”的利益相關(guān)者,應(yīng)該將利益訴求定位于保護(hù)自身居住權(quán)益。而城中村改造的最終方案,就是這些主要利益相關(guān)者之間利益協(xié)調(diào)的合約再安排。3“動(dòng)態(tài)平衡地考慮利益相關(guān)者的多維利益要求”是城中村改造的指導(dǎo)原則城中村改造利益協(xié)調(diào)合約再安排及利益相關(guān)者參與治理的機(jī)制設(shè)計(jì)在很大程度上是內(nèi)生的,它由利益相關(guān)者各方的談判力和特征效用函數(shù)決定,因而可以將每個(gè)城中村改造的利益協(xié)調(diào)機(jī)制理解成“特殊的案例”。但是,更應(yīng)該看到成功的城中村改造利益框架安排背后所蘊(yùn)含的平衡原理。在不同的城中村的內(nèi)外部環(huán)境下,特定城中村改造的利益框架安排肯定是不同的,但沒有滿足這些平衡要求的城中村改造往往是不徹底的,城中村改造的效果也難以為繼。因此,將“動(dòng)態(tài)平衡地考慮利益相關(guān)者的多維利益要求”作為城中村改造的指導(dǎo)原則十分有必要。具體說來,城中村改造利益協(xié)調(diào)的合約再安排中需秉承以下3條基本平衡原則。3.1利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)是城中村改造的邏輯起點(diǎn)解決城中村問題關(guān)鍵在于保障和維護(hù)各個(gè)不同利益相關(guān)者的多維利益要求,實(shí)現(xiàn)多方共贏和激勵(lì)相容。城中村改造有利于改善城市環(huán)境、提升城市土地價(jià)格,有利于幫助開發(fā)商樹立品牌、建立良好的政府關(guān)系,有利于改善村民的居住條件和提升村集體、村民出租物業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。可見,在城中村改造中各利益相關(guān)者的利益關(guān)系通過協(xié)調(diào)是可以達(dá)成共贏的。但在城中村改造之前必須先找到各利益相關(guān)者激勵(lì)相容的基點(diǎn)。城中村的形成是農(nóng)民追求土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果,村民出租屋經(jīng)濟(jì)的保值乃至可預(yù)期的增值可以成為城中村改造的邏輯起點(diǎn)。從該點(diǎn)出發(fā),政府可在兼顧村集體(及村民)利益、開發(fā)商效率和外來暫住人群居住權(quán)益的基礎(chǔ)上,讓各利益相關(guān)者都參與協(xié)商并制定城中村改造規(guī)則,由政府職能部門監(jiān)督執(zhí)行,并規(guī)范和監(jiān)管利益相關(guān)者的行為,形成地方政府—開發(fā)商—村集體(及村民)—外來暫住人群“四位一體”利益協(xié)調(diào)機(jī)制。3.2多利益平衡的原則城中村是全國(guó)各地在推進(jìn)快速城市化過程中出現(xiàn)的特殊現(xiàn)象,但它的改造卻是時(shí)間跨度長(zhǎng)、漸變式的社會(huì)系統(tǒng)工程,這個(gè)過程并不是幾年就可以完成的,甚至需要一兩代人的時(shí)間。因此,城中村改造不僅需要兼顧各利益相關(guān)者間的多維利益要求,還必須兼顧長(zhǎng)期利益和短期利益的共同平衡。城中村改造所產(chǎn)生的效益并不會(huì)馬上全部顯現(xiàn),部分效益可能會(huì)在多年以后才能逐漸體現(xiàn)。因此,首先,城中村改造不能僅僅重視“景觀城市化”而忽視對(duì)人的改造,應(yīng)該進(jìn)行包括村民生活方式、現(xiàn)代文化素質(zhì)等在內(nèi)的綜合改造。顯然,“景觀城市化”效果能夠立竿見影,城市更新、土地儲(chǔ)備等對(duì)政府所帶來的利益指日可見,但這些若沒有民生基礎(chǔ)的支持,也只能是空中樓閣、曇花一現(xiàn)而無法持久。其次,村集體和村民的利益應(yīng)該得以長(zhǎng)遠(yuǎn)保障,這也早已成為業(yè)界統(tǒng)一認(rèn)同的觀點(diǎn)了,但還需要在實(shí)踐過程中探索能夠長(zhǎng)遠(yuǎn)保障集體和村民利益的有效機(jī)制。3.3城中村改造利益協(xié)調(diào)合約系這一原則的實(shí)質(zhì)是“權(quán)變思想”,即任何一個(gè)城中村都有其特殊性,每一個(gè)城中村改造時(shí)所面對(duì)的利益相關(guān)者都是不一樣的,每一類利益相關(guān)者的利益要求又有差異。既然城中村改造應(yīng)該是城中村“利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)合約再安排”,那么就必須根據(jù)城中村改造時(shí)不同利益相關(guān)者的實(shí)際狀態(tài)和具體沖突情況來安排協(xié)調(diào)框架,從而實(shí)現(xiàn)最佳的改造效果。更進(jìn)一步地,即使是同一個(gè)城中村改造,不同時(shí)期的相同利益相關(guān)者的利益要求也很可能隨著時(shí)間的改變而改變。根據(jù)筆者的訪談研究表明,隨著城中村改造過程的深入,同一個(gè)利益相關(guān)者的利益要求也往往會(huì)發(fā)生變化,如尚未改造時(shí)村民要求的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常比正在改造中的低。除村民外,其他利益相關(guān)者的利益要求及其各種實(shí)現(xiàn)方式也都是動(dòng)態(tài)變化的,甚至更為復(fù)雜。從所有這些差異所蘊(yùn)含的動(dòng)態(tài)性得到啟示,要使利益相關(guān)者的利益要求得以合理實(shí)現(xiàn),有效的城中村改造利益協(xié)調(diào)合約安排必須根據(jù)城中村的實(shí)際情況和不同利益相關(guān)者本身的特性進(jìn)行不斷的動(dòng)態(tài)調(diào)整。從這個(gè)意義上說,每個(gè)城中村改造的利益協(xié)調(diào)合約安排都只是特殊的案例,城中村改造的利益格局始終處于不斷調(diào)整之中。4.1建立“城中村改造利益相關(guān)者團(tuán)”,確保各項(xiàng)方作用的長(zhǎng)效性城中村改造是現(xiàn)代城市更新的重要內(nèi)容,在制定城市規(guī)劃時(shí)應(yīng)同時(shí)研究配套的城市更新計(jì)劃,并編制城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃。在此過程中可引入“利益相關(guān)者納入機(jī)制”,讓各類利益相關(guān)者通過合適的、正式的渠道來參與城中村改造乃至城市規(guī)劃:(1)由政府相關(guān)管理部門牽頭組織建立“城中村改造利益相關(guān)者代表團(tuán)”,由各個(gè)城中村改造項(xiàng)目所涉及到的政府部門、開發(fā)單位、村集體、村民、外來暫住人群等各利益相關(guān)者分別選派一定數(shù)量代表參加,共同參與城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃的制定與完善;(2)在執(zhí)行城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃時(shí),城中村改造利益相關(guān)者代表團(tuán)應(yīng)對(duì)具體改造項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督及定期審核;(3)如需對(duì)已經(jīng)通過的城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行改動(dòng)時(shí),應(yīng)由相關(guān)部門提出申請(qǐng),并經(jīng)城中村改造利益相關(guān)者代表團(tuán)通過,最終由市政府批準(zhǔn)方可調(diào)整,既保證城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性,又保留其一定的靈活性與適應(yīng)性。4.2城中村提升土地所有權(quán)的必要性依托城中村改造市場(chǎng)存在著市場(chǎng)缺陷與市場(chǎng)失靈,需要政府“看得見的手”進(jìn)行干預(yù)。政府部門必須依靠城市規(guī)劃作為載體和平臺(tái)來履行政府責(zé)任,并保障政府在城中村改造中應(yīng)得的利益:(1)政府相關(guān)部門在制定城市規(guī)劃時(shí),應(yīng)進(jìn)行合理的功能布局和公建設(shè)施配套,促使城中村改造地塊的土地增值最大化,實(shí)現(xiàn)城中村改造后社會(huì)和經(jīng)濟(jì)總價(jià)值的提高;(2)在制定城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃時(shí),可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)?shù)靥岣吒脑斓貕K各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo),如容積率上限等,增強(qiáng)改造地塊的經(jīng)濟(jì)可行性;(3)在安排城中村改造時(shí)序時(shí),可抓住城市建設(shè)中的大型項(xiàng)目建設(shè)的契機(jī),同時(shí)帶動(dòng)相應(yīng)地區(qū)的城中村改造;(4)在履行城市規(guī)劃進(jìn)行城中村改造時(shí),應(yīng)根據(jù)各城中村實(shí)際情況“分類指導(dǎo)、分別實(shí)施”,并積極創(chuàng)新工作思路。4.3有利于促進(jìn)城中村改造主體與其他利益相關(guān)者的利益的協(xié)調(diào)發(fā)展城中村改造模式有政府主導(dǎo)型、開發(fā)商主導(dǎo)型和村集體主導(dǎo)型等多種模式,但每種模式都分別對(duì)應(yīng)有一個(gè)具體的開發(fā)主體。當(dāng)城中村改造通過引進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)商來利用社會(huì)資本時(shí),其開發(fā)主體就是典型的追求自身利益最大化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。因而,必須利用城市規(guī)劃來“規(guī)范”開發(fā)商實(shí)現(xiàn)其自身合法利益,防止該市場(chǎng)主體追求自身利益最大化行為與城中村改造利益最大化不一致而侵害其他利益相關(guān)者的利益:(1)城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃中,應(yīng)對(duì)土地功能分區(qū)進(jìn)行明確界定,在保證開發(fā)主體獲取一定利潤(rùn)的前提下,促使該改造區(qū)域擁有完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套;(2)城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃中,可對(duì)改造區(qū)域中拆遷安置房等具體的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范界定,在此基礎(chǔ)上再公開招標(biāo)選擇開發(fā)單位。4.4城中村改造模式城中村情況千差萬別,利益關(guān)系千絲萬縷,城市規(guī)劃必須根據(jù)每個(gè)城中村的實(shí)際情況采取相應(yīng)的改造方式和利益協(xié)調(diào)安排:(1)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為理念,制訂城市、城鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)等多級(jí)一體的城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃,以城市規(guī)劃促動(dòng)新農(nóng)村建設(shè);(2)在制定城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃時(shí),應(yīng)由城市政府相關(guān)部門組織調(diào)查小組,分別對(duì)每個(gè)城中村改造項(xiàng)目進(jìn)行深入調(diào)查分析,并掌握不同利益主體的利益需求;(3)按照城中村不同情況,可以確定不同的改造模式,如政府主導(dǎo)型、開發(fā)商主導(dǎo)型、村集體主導(dǎo)型等,并分別制定專項(xiàng)改造規(guī)劃;(4)按照城中村不同情況,可對(duì)城市中心區(qū)域的城中村采取全盤改造模式,對(duì)處于城市邊緣的城中村采取小規(guī)模更新模式,并分別制定專項(xiàng)改造規(guī)劃,尤其要鼓勵(lì)村民和村集體利用閑散資金來自主進(jìn)行城中村更新;(5)利用返還村集體及村民被征土地一定比例的留用地機(jī)制,引導(dǎo)其進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)并獲得穩(wěn)定收入來長(zhǎng)遠(yuǎn)地保障村集體和村民的切身利益。4.5居住空間的保護(hù)與更新當(dāng)前各地政府逐漸關(guān)注外來暫住人群居住權(quán)益的保障,并采取多種相應(yīng)措施?？梢猿鞘幸?guī)劃作為維護(hù)外來暫住人群居住權(quán)益的屏障:(1)在城市規(guī)劃以及城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃中,須注重