環(huán)境管制政策工具選擇研究

環(huán)境管制政策工具選擇研究

環(huán)境保護已成為中國的一項基本政策。特別是改革開放以來，環(huán)境保護已成為中國人民的共識。各級政府為這方面投入的人力、物力和財力不斷增加，環(huán)境保護取得了積極進展。從政府的環(huán)境管制方式來看,政府命令—控制型環(huán)境管制一直處于主導(dǎo)地位,且與西方國家差異不大?；谑袌龅募钚铜h(huán)境管制較少,主要以稅費管制為主(如征收排污費),可交易許可證管制雖然在1985年就已開始摸索,但目前仍然處于試點階段,并沒有取得較高的推廣應(yīng)用。因此,本文將重點介紹排污收費制度。排污費作為一種主要的環(huán)境政策工具,自1982年開始在全國范圍內(nèi)普遍實行,概括起來其呈現(xiàn)如下一些特征:(p36-38)(1)按污染物的濃度實行超標(biāo)收費,排污總量控制被忽視。盡管從2003年7月開始,我國開始轉(zhuǎn)向濃度超標(biāo)收費和總量收費相結(jié)合的收費方式,但是濃度超標(biāo)收費依然占主導(dǎo)地位。(2)污染物中如果多因子超標(biāo),則只是按照收費最高的因子收費,這就大大削弱了污染控制的力度。(3)排污收費標(biāo)準(zhǔn)偏低,既不能反映污染的私人成本,也不能反映污染的社會成本,致使排污費的征收并未引起企業(yè)的重視,因而治污問題并未進入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的決策程序。由于我國的排污費制度存在以上問題,加之受政策執(zhí)行過程中管制機構(gòu)的尋租行為、信息不對稱等影響,使得政府環(huán)境管制政策的效果大打折扣,環(huán)境管制目標(biāo)難以按期達成,中國的環(huán)境保護之路仍然任重而道遠,尤其是環(huán)境管制政策的改革勢在必行。一、政府強制實施表現(xiàn)為企業(yè)的污染治理縱觀世界各國的環(huán)境管制實踐,環(huán)境發(fā)展的不同階段使用不同的環(huán)境政策工具。自二十世紀(jì)七十年代以來,環(huán)境政策工具的發(fā)展經(jīng)歷了三個演化階段:從以命令———控制型手段為主導(dǎo),到市場經(jīng)濟手段的介入,再到合作型等多元手段的參與。(p72-78)(1)命令———控制型環(huán)境政策工具。第一代工具是政府采用的具有強制性的命令控制工具,這一工具是指環(huán)境管制者以法律法規(guī)為依據(jù),強制環(huán)境污染者必須把污染的成本內(nèi)部化,其具體手段則是管制者按照一定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)頒布、實施相關(guān)法律、法規(guī),命令企業(yè)必須采取排污技術(shù),以達到既定的排污目標(biāo)。以美國為例,1955年《空氣污染控制法案》的通過標(biāo)志著美國聯(lián)邦政府首次涉入污染控制領(lǐng)域。第一代環(huán)境政策工具曾經(jīng)對環(huán)境保護做出了卓越的貢獻,美國、日本、德國和其他歐洲國家早期都較多地使用了這一工具。(p4-7)美國先后制定或修訂了一系列環(huán)境管制方面的法律,如:1963年《清潔空氣法案》、1967年《空氣質(zhì)量法案》、1965年《水質(zhì)法案》、1977年《清潔水法》、1972年《噪聲控制法》等。通過立法,美國在防治空氣污染、水污染、噪聲污染和固體廢棄物污染等領(lǐng)域確立了全國統(tǒng)一的管制標(biāo)準(zhǔn)。這一環(huán)境政策工具通常能夠在短時間內(nèi)改善環(huán)境保護業(yè)績,環(huán)保效果明顯,但同時也存在一定的缺陷。一方面,在政府強制實施命令控制型環(huán)境政策的過程中,企業(yè)選擇的靈活性比較小,并且如果在不考慮治污成本的情況下,政府通常會給所有排污企業(yè)規(guī)定相同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或執(zhí)行統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以完成環(huán)境保護的目的。正是由于命令控制型環(huán)境政策的強制實施,迫使不同的排污企業(yè)在排污、治污、防污的過程中必須采用既定的統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),使得排污企業(yè)在污染物的處理方式上沒有了選擇的余地,因此,企業(yè)一直處于被動狀態(tài),不能誘導(dǎo)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新,在企業(yè)看來這種環(huán)境政策只會給他們增加成本,降低競爭力,所以一部分排污企業(yè)都在消極應(yīng)對。另一方面,從政府的角度來看,命令控制型環(huán)境政策對政府的監(jiān)管要求比較高,增加了政府的行政管理費用,管制成本較高,且環(huán)境管制效率也比較低。(2)基于市場的激勵型環(huán)境政策工具。第二代工具是基于市場激勵型的環(huán)境政策工具,這一政策工具也被稱為環(huán)境管制的經(jīng)濟工具,因為這一工具引導(dǎo)排污企業(yè)的治污行為主要是以市場經(jīng)濟機制為依據(jù),利用市場經(jīng)濟信號達到環(huán)境治理的目的?；谑袌黾钚铜h(huán)境政策工具通過給予經(jīng)濟主體一定的利益作為激勵,借助經(jīng)濟手段使得排污企業(yè)能夠從防污行為和環(huán)境保護中獲得一定的經(jīng)濟利益,進而可以引導(dǎo)排污企業(yè)主動從自身利益出發(fā)自愿選擇對環(huán)境更有利的行為?；谑袌龅募钚铜h(huán)境管制的經(jīng)濟手段主要包括:排污許可證制度、排污稅制度、環(huán)境標(biāo)志與企業(yè)環(huán)境管理體系認(rèn)證制度、產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、廢物的循環(huán)利用政策、清潔生產(chǎn)政策與技術(shù)更新等等。激勵型環(huán)境政策是通過排污權(quán)交易、補貼和排污稅等市場機制來引導(dǎo)排污企業(yè)的排污行為,從理論研究和實踐來看,基于市場的激勵型環(huán)境管制不但有利于刺激排污企業(yè)進行技術(shù)革新,采用廉價且效果較好的防污技術(shù),而且如果可以在有效的低成本條件下使得這些經(jīng)濟刺激能夠被識別和持續(xù)采用,那么這一環(huán)境政策將會帶給企業(yè)更多的利益,從而更有利于擴散和研發(fā)新的治污技術(shù)。(p117-119)但與政府的命令控制型環(huán)境規(guī)制相比,激勵型環(huán)境規(guī)制也有其內(nèi)在的缺陷:首先,由于激勵型環(huán)境政策的實施是基于市場機制,在市場機制不健全的情況下,排污權(quán)交易、補貼和排污稅等手段將無法充分發(fā)揮;其次,經(jīng)濟活動主體(比如排污企業(yè))對排污權(quán)交易、補貼和排污稅等工具反應(yīng)及對信息的反饋需要一個過程,因此基于市場的環(huán)境政策行為的激勵作用往往要通過一段時期才能顯露出來。(3)商業(yè)———政府合作型環(huán)境政策工具。由于政府強制性管制和經(jīng)濟激勵型管制的局限性,于是出現(xiàn)了自愿性環(huán)境管制,即商業(yè)—政府合作型環(huán)境政策工具。與前兩種環(huán)境政策工具不同,自愿環(huán)境管制是一種非正式的環(huán)境管制,是建立在政府、排污企業(yè)及廣大群眾自愿參與實施的基礎(chǔ)之上的,一般不具有強制性的執(zhí)行要求,這一環(huán)境政策工具屬于道德勸告性質(zhì)的,比如通過教育宣傳、樹立行業(yè)榜樣、通報批評等方式來營造一種氛圍讓排污企業(yè)意識到污染環(huán)境是可恥的,從而通過道德來約束排污企業(yè)的污染行為,或者通過社會輿論等形式對排污企業(yè)施加社會壓力迫使其參與到環(huán)境保護的行動中,共同完成環(huán)境管制的目標(biāo)。隨著世界環(huán)保意識的提高和正式環(huán)境管制約束的加強,非正式的自愿性環(huán)境管制的排污企業(yè)參與數(shù)目和群眾自主性參與數(shù)目正在日益提高,其對排污企業(yè)的排污行為的約束作用越來越明顯。自愿性環(huán)境管制的主要方法是政府或其他機構(gòu)通過某些信息渠道給廣大群眾提供更多的關(guān)于排污企業(yè)的環(huán)境信息,以便廣大群眾或自主性監(jiān)管機構(gòu)積極主動地、很便捷地對這些排污企業(yè)隨時隨地進行監(jiān)督,同時給這些自愿環(huán)境監(jiān)管者一些關(guān)于環(huán)境友好型企業(yè)的信息,促使越來越多的排污企業(yè)加入到環(huán)境自我約束當(dāng)中。自愿性環(huán)境管制政策工具降低了政府的監(jiān)管成本,同時更有利于激勵企業(yè)采用更先進的防污技術(shù)來完成甚至超過法律所規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。政府與企業(yè)共同合作的方式進行環(huán)境管制,是建立在政府與企業(yè)相互信任的基礎(chǔ)上,這樣不但可以避免強制性管制的缺點,同時為政府和企業(yè)減少許多不必要的麻煩甚至帶來額外的收益。在這種方式下,管制者對于排污企業(yè)的違規(guī)行為并不是每一次都嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求來懲罰企業(yè)。相反,管制者會適當(dāng)給予這些違規(guī)企業(yè)一些環(huán)境管制方面的豁免,從而激發(fā)企業(yè)自愿服從管制的愿望,促使這些企業(yè)做出保證會努力通過自我控制環(huán)境行為和迅速報告及糾正違規(guī)來服從管制。這樣企業(yè)有了更多的自主權(quán),有利于激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新,在環(huán)保的同時,提高企業(yè)的競爭力。由于自愿性環(huán)境管制不具有強制性,所以這一環(huán)境政策在實施的過程中也存在一定的缺陷:(1)在監(jiān)管與制定環(huán)境政策方面,我國至今仍然缺乏公開透明的法定程序,使得我國廣大公眾無法參與其中,尤其是那些小型企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及個體戶的意見更是無法及時反饋,使得一些制定好的環(huán)境政策在出臺之后才發(fā)現(xiàn)政策的不切實際、難以實施。(2)關(guān)于排污企業(yè)的具體環(huán)境信息有所隱瞞。盡管我國現(xiàn)在會對社會公眾通報某一地區(qū)的環(huán)境狀況及空氣質(zhì)量等信息,但是對于當(dāng)?shù)氐呐盼燮髽I(yè)具體的環(huán)境信息(比如生產(chǎn)原料、生產(chǎn)技術(shù)、排污情況等)并未對外公布。然而,公眾正是通過企業(yè)具體的環(huán)境信息來判斷該企業(yè)是否存在超標(biāo)排放污染物的行為或者是否存在污染環(huán)境的趨勢,進而決定是否參與或支持該企業(yè)的發(fā)展(比如是否購買該企業(yè)的股份),尤其在調(diào)動公眾參與上力度不夠,從而導(dǎo)致所能動員的公眾力量十分有限。(p63-65)不同的環(huán)境政策工具在不同的條件下所發(fā)揮的作用有所不同,他們有各自的優(yōu)缺點,所執(zhí)行的效果也不盡相同,因此不能簡單判斷哪種環(huán)境政策工具更具有有效性,不同的國家應(yīng)根據(jù)自身的國情采取與之相適應(yīng)的環(huán)境政策。二、相關(guān)政策與制度不健全、管理相對落后,存在的一些問題。在相關(guān)的環(huán)(1)環(huán)境政策與地方經(jīng)濟發(fā)展政策不同步。我國環(huán)境政策在計劃經(jīng)濟時代興起,逐步形成于改革開放的經(jīng)濟發(fā)展過程中。長期以來受經(jīng)濟發(fā)展水平和管理理念的束縛,頒布與實施具體的環(huán)境政策和環(huán)境管理目標(biāo)是我國環(huán)境政策的重點,很少將環(huán)境污染的預(yù)防及解決納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略之中,地方性環(huán)境政策的宏觀意識相對薄弱,所以環(huán)境政策的制定落后于社會經(jīng)濟發(fā)展進程。(2)環(huán)境管理體制有礙于實施差別化的地方環(huán)境政策。我國現(xiàn)在實行的環(huán)境管理體制是以行政區(qū)劃為單位的,地方環(huán)保局隸屬于地方政府,使得環(huán)境保護這一有機整體被這種行政體制分層切塊,不能做到因地制宜。某些地區(qū)為謀發(fā)展而不惜損害其他地區(qū)利益,阻礙環(huán)境管理的地方保護主義現(xiàn)象也時常發(fā)生。此外,由于部門之間協(xié)調(diào)欠佳,跨區(qū)域環(huán)保執(zhí)法的難度較大。另外,不顧地理位置、氣候條件、資源狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展程度等條件的影響,我國現(xiàn)在實行的環(huán)境政策和環(huán)境管理體制實行一刀切,不同地方的環(huán)境問題和環(huán)境管理缺乏特殊性和差異性。(3)各類環(huán)境政策之間缺乏協(xié)調(diào)性。各類環(huán)境政策之間缺乏互補性,表現(xiàn)為:第一,生態(tài)資源保護政策是分領(lǐng)域由各行政管理部門分別制定和執(zhí)行,相關(guān)政策之間存在著重復(fù)交叉、事權(quán)劃分不清晰以及執(zhí)法實施不順暢等問題;第二,污染控制類的政策相對健全,但有關(guān)生態(tài)建設(shè)和區(qū)域性的環(huán)境政策卻不充分。具體的環(huán)境管理制度中也存在類似問題,例如環(huán)境影響評價制度重點放在環(huán)境污染方面,而生態(tài)環(huán)境的評價意識薄弱;第三,環(huán)境管理中的行政手段相對完善,但依靠市場解決環(huán)境問題的工具比較少。(4)生態(tài)環(huán)境保護、恢復(fù)、建設(shè)等相關(guān)的補償政策不完善。對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū),有效的生態(tài)建設(shè)、生態(tài)補償?shù)沫h(huán)境政策具有極大的影響。目前主要存在三方面問題:第一,經(jīng)濟補償政策沒有因地制宜,例如:退耕還林還草的經(jīng)濟補償政策是實行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),但是對于生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)和條件較好的地區(qū),植林植草的成本肯定是不同的;第二,生態(tài)補償年限太短,生態(tài)恢復(fù)是一個循序漸進極為緩慢的過程,我國目前的還生態(tài)林補助8年,還經(jīng)濟林補助5年,退耕還草補償年限僅2年。由于政策的補償年限較低,相應(yīng)的候補政策沒有出臺,有的地方甚至出現(xiàn)復(fù)墾的現(xiàn)象;第三,不合理的補償政策加重了地方的財政負(fù)擔(dān),例如退耕還林還草政策中規(guī)定退耕還林還草過程中所花費的各項費用都由地方財政負(fù)擔(dān),這樣增加了地方政府退耕還林的執(zhí)行成本,對地方政府而言缺乏退耕還林的經(jīng)濟動力。而且許多地方由于財政困難,為落實退耕還林政策反而增加了一道阻隔,可以說是勞民傷財且效果不佳。(5)自然保護區(qū)的管理體制不完善。根據(jù)我國《自然保護區(qū)管理條例》,自然保護區(qū)由環(huán)境保護部門實施統(tǒng)一監(jiān)督管理;林業(yè)、海洋、水產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、水利等部門分別是各專業(yè)自然保護區(qū)的行政主管部門。我國自然保護區(qū)的管理體制在部門管理方面存在著諸如各自為政而權(quán)力沖突、多頭管理而管理權(quán)限矛盾等問題,這種分部門管理體制所引發(fā)的問題漸現(xiàn)端倪:第一,分部門管理方面存在問題。我國共有兩千多個自然保護區(qū),這些自然保護區(qū)分別由國家7個部門管理。在實際管理中,每個部門都有自己的管理體制、經(jīng)費來源。各行政主管部門難免從部門本位主義的角度出發(fā),積極發(fā)展隸屬于本部門的自然保護區(qū),使得保護區(qū)的發(fā)展無法進行統(tǒng)一規(guī)劃,導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、各自為政等問題日趨嚴(yán)重,并開始制約自然保護區(qū)的管理與保護效率;第二,管理機構(gòu)的設(shè)置方面存在問題。無統(tǒng)一的監(jiān)督協(xié)調(diào)機構(gòu),管理機構(gòu)性質(zhì)、職能和權(quán)限不明確,自然保護區(qū)與其他類型保護的性質(zhì)混為一談。在自然保護區(qū)功能劃分時,也是以經(jīng)濟性的保護區(qū)為主,實際劃分區(qū)域時就把生態(tài)保護擱置一邊;第三,各部門的協(xié)調(diào)和溝通問題。具體主管部門與綜合管理部門之間缺少溝通和協(xié)調(diào),結(jié)果使這種管理體制往往導(dǎo)致地方利益與生態(tài)保護發(fā)生矛盾,使保護向開發(fā)妥協(xié),極容易引發(fā)地方利益與生態(tài)保護之間的矛盾。(6)環(huán)境保護投資利用率低。我國在環(huán)境保護投資上,主要是針對產(chǎn)業(yè)公害以及城市公害的消除與防治上的資金籌措管理方面。在新建擴建改建項目,納入環(huán)境保護對策的費用上;每年從管理部門和企業(yè)可利用的更新改造資金中,拿出7%用于環(huán)境保護對策;城市維持費的一部分投入環(huán)境保護對策中;企業(yè)排放污染物超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)所支付的排污收費,其中的80%返回企業(yè)投入環(huán)境保護中;礦產(chǎn)企業(yè)為消除與防止污染進行綜合利用的產(chǎn)品所得利潤絕大部分用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,僅很少一部分用于環(huán)境保護。此外,根據(jù)研究,整個我國通過這些管理機制所籌集的環(huán)境保護投資的資金比例是:在三同時投資上占39%、在更新改造投資上占36%、城市環(huán)境投資占9%、排污費投資占5%、綜合利用利潤的環(huán)境投資占1%﹑其他環(huán)境保護投資占10%。三、環(huán)境稅收等制度性環(huán)境管制選擇環(huán)境管制工具可以按如下三種思路進行:第一種思路是,在現(xiàn)有的管制工具中選擇一種最佳工具;第二種思路是,將現(xiàn)有的管制工具進行優(yōu)化組合;第三種思路是進行環(huán)境管制工具的創(chuàng)新,尋找一種新的最佳工具。根據(jù)這三種思路,本文對我國環(huán)境管制工具的選擇提出以下政策建議:(1)根據(jù)邊際管理成本與邊際交易成本的比較來選擇環(huán)境管制工具。如果其他條件不變,特別是在環(huán)境收益相同的情況下,環(huán)境經(jīng)濟手段的最優(yōu)選擇取決于邊際管理成本(MMC)和邊際交易費用(MTC)的大小。所謂邊際管理成本是指運用稅費管制時,增加一個污染企業(yè)所帶來的政府管理總成本的增量。政府管理成本包括從事環(huán)保工作機構(gòu)的運作成本、環(huán)境監(jiān)測成本和收費的征收成本等。這里假定污染企業(yè)的排污量都是相同的,而且不考慮交易費用和尋租行為等效率損失。所謂邊際交易費用是指運用可交易許可證管制時,增加一個污染企業(yè)所帶來的企業(yè)與企業(yè)之間交易費用的增量。在采用排污許可證交易的情況下,交易費用包括搜尋交易對象的信息成本、交易者之間的談判與訂約的成本等。采用自愿協(xié)商方式時,交易費用包括污染者與被污染者之間了解對方信息的成本與相互進行協(xié)調(diào)的談判成本等。這里不考慮政府的管理成本。如果MMC>MTC,則宜采用可交易許可證管制;如果MMC<MTC,則宜采用稅費管制。(p23-26)不過,在采用稅費管制時,特別是在征收排污費時,應(yīng)盡量避免我國現(xiàn)行的排污費的缺陷,可考慮采用多因子污染物超標(biāo)綜合收費、提高排污費征收標(biāo)準(zhǔn)等辦法,使企業(yè)的排污成本高于其治污成本,才能激勵企業(yè)自覺加大治污的力度。(2)采用復(fù)合型的環(huán)境管制工具。由于可交易排污許可證管制和稅費管制各有利弊,能夠彼此取長補短,因此,采用復(fù)合型的環(huán)境管制工具———采用可轉(zhuǎn)讓的排污許可證并輔以排污費和補