如何監(jiān)管對(duì)研究院的監(jiān)管從牙防組看基金會(huì)黑洞

如何監(jiān)管對(duì)研究院的監(jiān)管從牙防組看基金會(huì)黑洞

為了監(jiān)督和管理基金行為，發(fā)現(xiàn)了許多問題。6月11日上午,衛(wèi)生部召開例行新聞發(fā)布會(huì),公布了牙防組審計(jì)結(jié)果及處理意見,認(rèn)為牙防組存在違規(guī)認(rèn)證、主要負(fù)責(zé)人違規(guī)領(lǐng)取補(bǔ)貼、違規(guī)開設(shè)銀行賬戶等財(cái)務(wù)管理問題。其中,“牙防組使用牙防基金會(huì)票據(jù)收取贊助等款項(xiàng),使用基金會(huì)外匯賬戶提取外匯,用于牙防組人員出國參加國際學(xué)術(shù)會(huì)議等”的審計(jì)結(jié)果,牽出了牙防組與中國牙防基金會(huì)(牙基會(huì))的密切聯(lián)系。本應(yīng)獨(dú)立、公開的牙基會(huì)賬戶,成了牙防組借機(jī)收錢的“白手套”。據(jù)《瞭望》新聞周刊進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn),牙基會(huì)存在的利用基金會(huì)賬戶進(jìn)行違規(guī)金融操作、違反《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等問題,暴露出我國對(duì)基金會(huì)的監(jiān)管乏力。在接受本刊記者采訪時(shí),民政部民間組織管理局基金會(huì)管理處副處長馬昕表示,盡管民政部門一直在探索加強(qiáng)對(duì)基金會(huì)的監(jiān)管,但監(jiān)管難到位依然普遍存在?！盎竞细瘛笔潜Ｕ蠌膶徲?jì)結(jié)果來看,盡管牙基會(huì)存在違規(guī)金融操作,違反《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等問題,但是其年度工作報(bào)告卻被民政部審核為“基本合格”。牙防組是衛(wèi)生部1998年批準(zhǔn)成立的一個(gè)非法人組織,2005年違規(guī)認(rèn)證被曝光,2006年被國家認(rèn)監(jiān)委叫?？谇槐＝≌J(rèn)證,2007年4月底被撤銷。而牙基會(huì)則是1994年注冊(cè)成立的一個(gè)具有獨(dú)立法人資格的民間組織。按說,牙防組的撤銷并不會(huì)牽連到牙基會(huì),然而事實(shí)上,牙防組的遭遇嚴(yán)重影響了牙基會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),其原因在于兩者之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。衛(wèi)生部規(guī)劃財(cái)務(wù)司審計(jì)處向衛(wèi)生部提交的《關(guān)于全國牙防組財(cái)務(wù)收支情況的審計(jì)報(bào)告》,將兩者的關(guān)系描述為“牙防組利用基金會(huì)的賬戶收款,牙防組與贊助單位簽訂協(xié)議后,單位將贊助等款項(xiàng)匯入基金會(huì)賬戶,然后再由基金會(huì)賬戶轉(zhuǎn)入牙防組賬戶”。二者形成了“認(rèn)證的不收錢,收錢的不認(rèn)證”的各自有利的局面。原本應(yīng)該獨(dú)立、公開的基金會(huì)賬戶,成了牙防組借用的平臺(tái)。同時(shí),牙基會(huì)的資金支出也嚴(yán)重違反了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定。本刊記者在牙基會(huì)報(bào)送給民政部的2005年度工作報(bào)告書中發(fā)現(xiàn),該基金會(huì)用于工作人員工資福利和行政辦公支出占總支出的73.42%,公益事業(yè)支出占上年度總收入的17.32%。這與《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中“公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出,不得低于上一年總收入的70%;基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%”的規(guī)定內(nèi)容呈倒掛之勢(shì)。然而盡管如此,該年度報(bào)告仍被民政部基金會(huì)管理處審核為“基本合格”。針對(duì)牙基會(huì)的上述問題,馬昕說,2004年以前實(shí)施的《基金會(huì)管理辦法》比較粗線條,“基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%”的規(guī)定是《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中才有的內(nèi)容?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施后,民政部門也在探索新的管理辦法。2006年初民政部頒布實(shí)施了基金會(huì)年度檢查辦法,內(nèi)容包括:財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)報(bào)告,開展募捐、接受捐贈(zèng)、提供資助等活動(dòng)的情況以及人員和機(jī)構(gòu)的變動(dòng)情況等?！斑@些信息公布后,捐贈(zèng)人、公眾和媒體就可以進(jìn)行監(jiān)督。”她說,目前民政部門主要是通過年度檢查的方式對(duì)基金會(huì)進(jìn)行監(jiān)管,但年檢主要看各基金會(huì)報(bào)送的材料,材料由基金會(huì)監(jiān)事簽署意見、業(yè)務(wù)主管部門初審?！澳隀z報(bào)告并不能反映基金會(huì)存在的全部問題?！瘪R昕坦承,由于人力和各方面的限制,對(duì)基金會(huì)的財(cái)務(wù)及公益活動(dòng)狀況不能進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督,都只是事后審計(jì)和檢查。而且年度報(bào)告書中只有直接的收入和支出總數(shù),不能清楚地反映基金會(huì)“錢從哪里來,錢到哪里去”的問題,這也給基金會(huì)留下了“打擦邊球”的空間。年度工作報(bào)告被公開后,牙基會(huì)嚴(yán)重違反《基金會(huì)管理?xiàng)l例》卻仍被審核通過的事實(shí)暴露無遺。對(duì)此,馬昕說,“牙基會(huì)的這個(gè)問題是比較嚴(yán)重的,但當(dāng)時(shí)考慮到2005年是條例施行的第一年,基金會(huì)不可能一下子達(dá)到標(biāo)準(zhǔn),而且不達(dá)標(biāo)的也不止牙基會(huì)一個(gè),所以決定給予一定的適應(yīng)期,因此最后的年檢結(jié)論是‘基本合格’。”馬昕表示,目前正在做2006年的年檢,如果問題仍沒有糾正,基金會(huì)管理處將會(huì)對(duì)其采取嚴(yán)厲措施。基金的退出機(jī)制牙基金違規(guī)操作暴露出我國對(duì)于基金會(huì)管理不嚴(yán)格,特別是基金會(huì)財(cái)務(wù)制度建設(shè)不健全的普遍性問題。事實(shí)上,許多基金會(huì)的支出不符合《基金管理?xiàng)l例》的要求,人員工資與管理費(fèi)用大大超出其公益活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。本刊記者在民政部的網(wǎng)站上查到了84個(gè)基金會(huì)(包括公募基金會(huì)和非公募基金會(huì))的2005年度工作報(bào)告,結(jié)果發(fā)現(xiàn),超過半數(shù)的基金會(huì)無法達(dá)到上述比例的要求。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì),在68個(gè)公募基金會(huì)當(dāng)中,除去2個(gè)新近成立的基金會(huì),只有29個(gè)(占43.9%)達(dá)到上述要求。不合格的基金會(huì)中19個(gè)(占28.7%)不但公益事業(yè)支出低于上一年總收入的70%,而且工作人員工資福利和行政辦公支出超過當(dāng)年總支出的10%。另外有10個(gè)(占15.1%)用于公益事業(yè)的支出低于上一年總收入的70%,還有8個(gè)(占10%)工作人員工資福利和行政辦公支出超過當(dāng)年總支出的10%。以湖南省教育基金會(huì)為例,其用于工資管理的費(fèi)用就超出公益活動(dòng)費(fèi)用近10個(gè)百分點(diǎn)。還有的基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出占總支出的比例超過80%。“沒錢就無法運(yùn)作和開發(fā)項(xiàng)目,沒有項(xiàng)目就帶不來捐贈(zèng)。”馬昕分析指出,缺乏有效的募捐手段,使得這些基金會(huì)對(duì)公益事業(yè)支出很難達(dá)到上一年總收入70%的指標(biāo);而基金會(huì)的當(dāng)務(wù)之急又要解決生存問題,所以微薄的資金就不得已轉(zhuǎn)向行政支出,自然也容易超過當(dāng)年總支出的10%。比如在牙防組權(quán)威遭到質(zhì)疑后,牙基會(huì)的工作受到嚴(yán)重影響,2005年募集捐款甚至為零。但是,根據(jù)目前的規(guī)定,這樣“低位運(yùn)行”的基金會(huì)并不容易退出市場。因?yàn)殡m然《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第十六條第二款規(guī)定“基金會(huì)無力從事公益活動(dòng)就必須注銷”,但目前慈善機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制還沒有得到硬性落實(shí)。準(zhǔn)確地說,一個(gè)基金會(huì)即使一年不開展活動(dòng),一分錢沒募捐到,也照樣能生存下去。嚴(yán)格監(jiān)管,鼓勵(lì)對(duì)民間組織、基金的發(fā)展牙基會(huì)成了牙防組的“小金庫”,兩者共同違規(guī)再次說明要加大對(duì)基金會(huì)的信息公布力度,加強(qiáng)對(duì)基金會(huì)理事會(huì)的監(jiān)督,鼓勵(lì)非公募基金會(huì)的發(fā)展等措施,促進(jìn)基金會(huì)事業(yè)的穩(wěn)步健康發(fā)展。接受《瞭望》新聞周刊記者采訪的有關(guān)專業(yè)人士指出,要加大基金會(huì)監(jiān)管力度,首先應(yīng)進(jìn)一步加大基金會(huì)信息公布力度,同時(shí)加大對(duì)公益支出和捐贈(zèng)收入的監(jiān)管力度。如嚴(yán)格明確哪些活動(dòng)是公益支出,財(cái)務(wù)報(bào)告增加更詳細(xì)的科目說明等。“以前報(bào)告中只有活動(dòng)的總成本,以后還要在報(bào)告中列出具體活動(dòng)的科目及成本,對(duì)重大的項(xiàng)目還要單做一個(gè)財(cái)務(wù)報(bào)告。”馬昕說。其次,需加強(qiáng)對(duì)基金會(huì)理事會(huì)的監(jiān)督。牙防組與牙基會(huì)組成人員的高度重合,很大程度上影響了牙基會(huì)的工作。馬昕說:“如何使理事會(huì)組成人員更合理?怎樣避免和其他組織的利益關(guān)聯(lián)和交易?這些都是今后需要加強(qiáng)的地方?！逼淙?在嚴(yán)格監(jiān)管的同時(shí)要特別鼓勵(lì)非公募基金會(huì)的發(fā)展。馬昕介紹,截至2006年底,全國共有基金會(huì)1144個(gè),其中大部分是面向公眾募捐的公募基金會(huì),非公募基金會(huì)約有300家,總體上盤子還不大。非公募基金會(huì)的捐贈(zèng)方是固定的,不能進(jìn)行募捐活動(dòng)。鼓勵(lì)非公募基金會(huì)的發(fā)展,也有利于財(cái)富的第三次分配。此外,鑒于牙防組和牙基會(huì)暴露出的問題,政府有關(guān)部門也應(yīng)意識(shí)到很多民間組織存在新舊財(cái)務(wù)制度銜接上存在概念不清、科目設(shè)置不合規(guī)定、資金管理混亂等問題,主動(dòng)提高執(zhí)政水平,加強(qiáng)對(duì)民間組織和基金會(huì)的管理。比如,太原市加強(qiáng)對(duì)民間組織財(cái)務(wù)制度的規(guī)范管理工作,早在去年下半年,就組織《民間非盈利組織會(huì)計(jì)制度》培訓(xùn)班開班,要求各民間組織建立相關(guān)制度、健全財(cái)務(wù)收支賬冊(cè),接受有關(guān)管理部門抽查。另外,基金會(huì)的收入也不透明。中國關(guān)心下一代健康體育基金會(huì)的2005年度工作報(bào)告顯示,其當(dāng)年接受的捐贈(zèng)款僅為8208元。但實(shí)際流入該基金會(huì)的現(xiàn)金卻有62萬多元,這筆錢被稱作“其他與業(yè)務(wù)活動(dòng)有關(guān)的現(xiàn)金流入”,基本上是各企業(yè)交給基金會(huì)的管理費(fèi),用在了基金會(huì)的日常開銷上。還有不少基金會(huì)全年沒有一筆捐贈(zèng)收入進(jìn)賬。據(jù)民政部公布的84家基金會(huì)2005年度報(bào)告顯示,募款數(shù)額低于100萬元的機(jī)構(gòu)有33家,10萬元以下的18家,包括牙基會(huì)在內(nèi)的9家基金會(huì)當(dāng)年捐贈(zèng)收入為零。監(jiān)獄在基本保障中的作用《基金會(huì)管理?xiàng)l例》對(duì)基金會(huì)財(cái)產(chǎn)運(yùn)作的監(jiān)督基金會(huì)是運(yùn)作財(cái)產(chǎn)的組織,這就對(duì)基金會(huì)的財(cái)產(chǎn)管理和使用提出很高的要求?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》從八個(gè)方面對(duì)基金會(huì)財(cái)產(chǎn)運(yùn)作進(jìn)行了約束。一是財(cái)產(chǎn)來源要合法。二是基金的保值、增值應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法、安全、有效的原則。三是重大募集資金、投資活動(dòng),需經(jīng)理事會(huì)以特殊程序通過,基金會(huì)設(shè)監(jiān)事,監(jiān)督財(cái)務(wù)運(yùn)作等活動(dòng)。四是基金會(huì)的決策不得與基金會(huì)的理事、監(jiān)事有利益相關(guān)。五是監(jiān)事和不在基金會(huì)擔(dān)任專職工作的理事不得從基金會(huì)獲取報(bào)酬;在基金會(huì)領(lǐng)取報(bào)酬的理事不得超過理事總數(shù)的三分之一。六是基金會(huì)每年的公益支出必須達(dá)到相當(dāng)大的比例。七是基金會(huì)無力從事公益活動(dòng)就必須注銷。八是基金會(huì)注銷后的剩