資本流動與管制國際經(jīng)驗與啟示

資本流動與管制國際經(jīng)驗與啟示

隨著經(jīng)濟和金融動蕩動搖全球經(jīng)濟基礎(chǔ)，政策決策者擴大了他們的政治工具領(lǐng)域，幫助他們管理日常的不穩(wěn)定。事態(tài)的發(fā)展迫使他們在對解決方法的絕望搜尋中打破原有思想意識的束縛,一些人正發(fā)現(xiàn)過去被廢棄的一些政策可能是有用的。新發(fā)現(xiàn)的舊工具中最著名的例子就是所謂的“資本管制”。除了加拉赫爾(Gallagher)、格拉布爾(Grabel)和奧坎波(Ocampo),甚至作為這一工具長期堅定反對者的國際貨幣基金組織(IMF)現(xiàn)在也承認資本管制在某些情形下是有用的,特別是在管理資本流入與作為臨時性措施的使用上。資本管制甚至通過變化名稱使得它們更易被接受和認可,放棄“管制”這一詞匯,轉(zhuǎn)而使用“資本流動管理措施”的稱謂。但是,IMF和其他機構(gòu)仍然沒有完全放棄它們對于資本管制的看法。就像格里菲斯-瓊斯和加拉赫爾以及奧坎波所描述的那樣,IMF試圖能夠?qū)Y本管制的使用條件施加更大的影響,并且,像加拉赫爾以及其他學(xué)者所指出的,雙邊和多邊所謂“自由貿(mào)易”協(xié)議網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了一個全球“資本自由體制”,這為各國執(zhí)行資本賬戶監(jiān)管制造了障礙,即使IMF的經(jīng)濟學(xué)家們聲稱監(jiān)管是有益的。同樣,大部分經(jīng)濟學(xué)家和政策制定者保留了對資本流出進行管制的反對態(tài)度。一篇由尼古拉斯·馬古德、卡門·萊因哈特和肯尼斯·羅格夫所著的具有高影響力的論文,對30個資本流入和流出管制的學(xué)術(shù)研究進行了回顧,指出在資本流出管制方面,“馬來西亞以及其他國家都曾施加過資本流出管制,但是除了馬來西亞之外,不管如何設(shè)定都很少有系統(tǒng)性證據(jù)表明施加管制是成功”。這一結(jié)論相當(dāng)奇怪,因為在20世紀晚期有很多在經(jīng)濟發(fā)展方面取得巨大成功的國家(地區(qū))都保留了資本流出監(jiān)管體制,例如韓國、中國臺灣、中國、印度等。資本管制和匯率管理體制對于第二次世界大戰(zhàn)之后歐洲一些國家以及日本的經(jīng)濟復(fù)蘇和產(chǎn)業(yè)發(fā)展也至關(guān)重要。對以上幾乎所有案例來說,資本管制體系不但包括資本流出(以及流入)的管制,同時也包括由政府機構(gòu)如財政部、央行以及不同類型的特定計劃部門管理的信貸分配體系。然而馬古德等人的研究沒有包括這些案例,因為他們認為“不能將還沒有進行實質(zhì)性自由化的國家(例如印度和中國)的經(jīng)驗與那些已經(jīng)實施金融和資本賬戶自由化但是在某一時點決定重新引入管制國家的經(jīng)驗混為一談,因為后者已經(jīng)擁有發(fā)達的機構(gòu)和做法并且與國際資本市場已有不同程度的融合”。排除中國、印度以及其他國家的論點似乎值得商榷,因為印度和中國在過去十余年甚至更長的時間內(nèi)已經(jīng)實現(xiàn)了一定的自由化。許多專家已發(fā)表了關(guān)于管制對這些經(jīng)濟體影響的出色研究,特別是國際清算銀行的羅伯特·麥考利和他的同事們。此外,資本流入和流出管制并不像我們認為的那樣可以做出清晰區(qū)分。如印度對某一類型衍生品頭寸和產(chǎn)品施加的管制就和對外國人施加的短期和長期頭寸限制關(guān)聯(lián)在一起:因此就對流入和流出同時施加了限制。另外,對資本流出進行限制本身對于流入來說就是負向激勵。確實,用來限制資本流入最嚴格的政策之一就包括準備金要求以及對資本流出施加其他限制措施。不過,馬古德等人有一點卻是對的:對于不同類型的資本管制進行區(qū)分是非常重要的,特別是它們所處的政策體制——包括這些體制設(shè)定的目標——以及它們所處的國內(nèi)外環(huán)境迥然相異。近期大部分的討論主要集中在使用資本賬戶監(jiān)管措施管理宏觀經(jīng)濟政策的周期性、金融穩(wěn)定和國際收支問題。很少有討論關(guān)注資本賬戶監(jiān)管的長期發(fā)展方面——資本賬戶監(jiān)管是產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)再發(fā)展以及收入和財富分配政策的重要補充,這對于二戰(zhàn)之后上述重建國家來說尤為重要。在正經(jīng)歷著巨大結(jié)構(gòu)性變化的年代,發(fā)展的作用正變得日益重要?？梢哉f資本賬戶監(jiān)管的宏觀經(jīng)濟管理和發(fā)展作用都與其政策作用相關(guān)。此外,從歷史上看,資本管制也發(fā)揮著濃厚的轉(zhuǎn)型作用色彩。資本管制往往通過促進經(jīng)濟和政治權(quán)力從社會的一個團體向另一團體轉(zhuǎn)移,伴隨著社會政治和經(jīng)濟潛在結(jié)構(gòu)的深遠變化,從而使得政治經(jīng)濟整體結(jié)構(gòu)的急劇變化更為可行,在某些情況,可能(但是并不必然)導(dǎo)致一個更加平等和更可持續(xù)的秩序產(chǎn)生。轉(zhuǎn)型作用的例子包括第二次世界大戰(zhàn)之后的韓國,其通過對資本流出進行管制配合關(guān)鍵的土地改革政策,改變了該國的農(nóng)業(yè)和政治結(jié)構(gòu)。當(dāng)然,資本流出監(jiān)管的轉(zhuǎn)型、宏觀經(jīng)濟和發(fā)展作用無需相互排斥,事實上,通常也不是相互排斥的。就像詹姆斯·克羅蒂(JamesCrotty)所描述的,凱恩斯的觀點特別有指導(dǎo)意義。在其1983年發(fā)表在《經(jīng)濟文獻雜志》(JournalofEconomicLiterature)標題為“關(guān)于凱恩斯和資本外逃”(OnKeynesandCapitalFlight)論文中,克羅蒂指出在20世紀30年代至40年代——一直到去世之前,凱恩斯都十分懷疑如果一國融入資本高度流動的世界,其能否實現(xiàn)完全的就業(yè)和社會轉(zhuǎn)型目標。因此,凱恩斯認為控制國際資本流動是更好地進行宏觀經(jīng)濟管理和實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型的必備條件。克羅蒂引用凱恩斯的話說:“確實,我所期望的社會轉(zhuǎn)型,可能需要在未來三十年內(nèi)將利率削減至零。但是在一個利率水平完全相同的體系下,在正常的金融力量運作下,考慮到各種風(fēng)險和可能,這不太可能發(fā)生?！痹谖恼碌目壳安糠?凱恩斯指出:“如果所熟知的‘資本外逃’現(xiàn)象被排除的話,明智的國內(nèi)政策更易受到指引。”除了資本賬戶監(jiān)管的宏觀經(jīng)濟、發(fā)展和轉(zhuǎn)型作用的區(qū)別之外,另一個差異就是誰來執(zhí)行這些政策。這里有兩個區(qū)別:首先,這些政策是在國內(nèi)還是在國際(或者國際協(xié)調(diào))層面來執(zhí)行;其次,資本流出監(jiān)管是由經(jīng)濟規(guī)模較小的國家或地區(qū)執(zhí)行,還是由經(jīng)濟規(guī)模較大的國家和地區(qū)執(zhí)行。就監(jiān)管的轉(zhuǎn)型職能來說,有關(guān)協(xié)調(diào)以及由誰來執(zhí)行監(jiān)管等諸多問題在這樣一個危機不斷擴展、結(jié)構(gòu)不斷變化的時代尤為必要。下面,我會簡短地討論資本流出監(jiān)管的宏觀經(jīng)濟政策作用,然后轉(zhuǎn)向其發(fā)展作用,最后簡短討論在當(dāng)前擴張性貨幣政策的背景下,美國可通過實施資本流出監(jiān)管來趨利避害。國家和社會對資本流失監(jiān)管的壓力加大,有利于抑制資本過度流失盡管很難準確地將資本流出監(jiān)管的宏觀經(jīng)濟作用和發(fā)展作用分開,我們還是可以識別出監(jiān)管的一系列關(guān)鍵宏觀經(jīng)濟目標。這包括:維持適當(dāng)?shù)耐鈪R儲備以避免外匯儲備危機或國際收支危機;確保貨幣政策的自主性,促使利率低于現(xiàn)行國際水平以促進更高投資和就業(yè)。例如,這可使一國在全球經(jīng)濟不景氣的情況下更易推行寬松的貨幣和信貸政策,而不至于失去過多的外匯儲備;對資本流入管制的威脅將會限制資本的過度流入;降低熱錢的流出有利于降低一國以外幣標價的負債規(guī)模,而如果外幣標價負債過大,這會導(dǎo)致更普遍的國內(nèi)破產(chǎn)和債務(wù)問題;在復(fù)雜衍生品頭寸方面,限制高風(fēng)險交易對手的債務(wù)累積將有助于促進金融穩(wěn)定;有助于防止涉及資本外逃的腐敗、逃稅以及其他非法活動;有助于對跨國公司涉及再投資和利潤分配等國內(nèi)債務(wù)的管理。對中國和印度應(yīng)對亞洲金融危機和2007/2008年全球經(jīng)濟危機的研究表明,對于資本流出以及流入的管制措施,提高了他們應(yīng)對全球經(jīng)濟衰退的能力,且比其他國家更為有效。當(dāng)然,其他因素也發(fā)揮著重要作用,包括大規(guī)模外匯儲備和對外幣負債的限制。這些都表明切合實際的宏觀經(jīng)濟政策以及有效的資本流入監(jiān)管,對于資本流出工具的成功使用來說都是重要補充措施。資本流出監(jiān)管的另外一個目的是限制資本外逃,后者往往又伴隨著腐敗和逃稅。例如,恩迪庫馬納和博伊斯指出,撒哈拉以南非洲從1970年起,資本外逃超過7000億美元,遠遠超過這一地區(qū)未償外債余額(1750億美元)的規(guī)模,而一些資金僅僅是在同一家銀行從私人賬戶搖身一變而成為非洲政府的貸款。資本流失監(jiān)管資本流出監(jiān)管的發(fā)展作用在某些情況下很重要,甚至比其宏觀經(jīng)濟政策作用更為重要。內(nèi)姆布哈德(Nembhard)對于韓國和巴西的研究、齊思曼(Zysman)對于西歐和日本的研究以及赫斯(Hersh)對于中國的研究都具有特別的啟發(fā)意義:資本流出監(jiān)管已經(jīng)成為政策體制——涉及產(chǎn)業(yè)政策或產(chǎn)業(yè)定位,利用信貸分配方法在特定領(lǐng)域促進投資和生產(chǎn)效率——的重要組成部分。沒有此類監(jiān)管,將很難利用信貸補貼促進投資,因為大量的信貸將會滲漏至國外。內(nèi)姆布哈德在韓國的案例中記錄了資本管制如何運作,因為它們是產(chǎn)業(yè)政策、信貸分配和強制資本流出管制整體政策體制的一部分。中國、日本、印度以及一些歐洲國家在第二次世界大戰(zhàn)之后也施行同樣的體制。據(jù)艾麗絲·阿姆斯登的描述,通過發(fā)展銀行和關(guān)鍵監(jiān)督工具的結(jié)合可以降低信貸的滲漏、腐敗和低效,如出口目標和與之相連的威逼利誘在促進發(fā)展目標方面非常有效。根據(jù)內(nèi)姆布哈德的描述,這些政策并不必然導(dǎo)致成功。她援引巴西在20世紀70年代和80年代的情形指出,由于政策設(shè)計不當(dāng)和缺乏跟進使得這些政策的效果遠遠遜于韓國。美國的資本流失監(jiān)管出于對美國資本洪水般涌入海外進而對世界其他地區(qū)所帶來的匯率高估、金融動蕩和通貨膨脹風(fēng)險的擔(dān)憂,美聯(lián)儲擴張性的貨幣和信貸政策——盡管面臨高失業(yè)和停滯的經(jīng)濟,這只是美國目前唯一執(zhí)行的擴張性政策——在發(fā)展中國家引發(fā)了爭議。加拉赫爾建議美國實行資本流出監(jiān)管以限制有害的信貸外流,同時使得美國擴張性貨幣政策更加有效。與以上提到的其他基于發(fā)展導(dǎo)向的資本流出監(jiān)管類似,這些政策會對信貸分配政策形成補充,從而產(chǎn)生更多就業(yè)和投資。在20世紀60年代晚期,美國政府為配合更加寬松的貨幣政策和財政政策曾征收利息平衡稅以降低美元外流。研究資本流