中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的回顧與反思

中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的回顧與反思

一、中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的現(xiàn)狀由于其自身的性質(zhì)，自然壟斷行業(yè)通常需要政府進(jìn)行管理。而治理方式從大類上劃分有國有化和規(guī)制兩種。新中國成立以來,對自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)行的是由政府直接投資、壟斷經(jīng)營的政府規(guī)制體制。其主要特征是:企業(yè)由政府建,企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)由政府派,資金由政府撥,價(jià)格由政府定,盈虧由政府統(tǒng)一負(fù)責(zé),不存在什么經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。即實(shí)行政企高度合一的規(guī)制體制。由于在自然壟斷型國有企業(yè)政府是經(jīng)營主體,因而作為規(guī)制者的主管部門或地方政府與企業(yè)之間政企不分甚至政企一體化的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這樣,產(chǎn)業(yè)主管部門既是規(guī)制政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者,又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營者。與此同時(shí),中國對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入、價(jià)格、投資等方面實(shí)行了嚴(yán)格的規(guī)制政策。從歷史發(fā)展的角度看,這種政企合一集中式的規(guī)制體制在建國后的一定時(shí)期內(nèi),在集中大量資金投資建設(shè)自然壟斷產(chǎn)業(yè)方面曾發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。但是,隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步,中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的這種規(guī)制體制的弊端就日益明顯。推進(jìn)中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,必然需要改革現(xiàn)行的規(guī)制體制。從20世紀(jì)80年代末以來,中國對部分自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制體制進(jìn)行了初步改革。從整體上看,規(guī)制改革在近些年取得了一定程度的進(jìn)展,但同其他方面的改革相比,這一改革還處于較為滯后的狀態(tài)。目前中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革以及規(guī)制體制運(yùn)行中還存在一些明顯的弊病:①政企仍然不分。中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)長期實(shí)行政府直接規(guī)制的體制,政企不分是一個(gè)普遍問題。雖然近些年電信、電力和民航等產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了一定程度的政企分開改革,但離真正意義的政企分開還有一段距離。電力、民航等產(chǎn)業(yè)在地方層面政企仍然沒有分開,而鐵路、港口和郵政等產(chǎn)業(yè)政企分開的改革還僅僅處于論證階段。當(dāng)然,政企不分的根源還在于中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性。由于政企不分的存在,自然壟斷產(chǎn)業(yè)行政壟斷行為十分嚴(yán)重。②自然壟斷價(jià)格規(guī)制機(jī)制不合理。目前,中國對自然壟斷產(chǎn)業(yè)價(jià)格大都由政府直接定價(jià)。通常采用的原則是保證企業(yè)能獲得正常利潤,這樣企業(yè)的利潤便與其成本無關(guān),企業(yè)缺乏足夠的激勵(lì)去降低成本。而且政府定價(jià)以企業(yè)上報(bào)的成本為依據(jù),由于政府通常難以掌握企業(yè)成本的完全信息,因而往往企業(yè)上報(bào)多少,政府批多少。結(jié)果導(dǎo)致一方面企業(yè)缺乏創(chuàng)新的動力,另一方面企業(yè)卻能憑借壟斷權(quán)獲取高額壟斷利潤。③經(jīng)濟(jì)效率低下,服務(wù)質(zhì)量差。由于價(jià)格扭曲及缺乏有效競爭等原因,中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率仍然低下。另外,與一般企業(yè)相比,自然壟斷產(chǎn)業(yè)整體服務(wù)質(zhì)量差,收費(fèi)透明度低,已成為消費(fèi)者投訴的眾矢之的。1④缺少透明和全面的規(guī)制法律框架。目前中國規(guī)范自然壟斷產(chǎn)業(yè)行為的法律主要有兩類:一類是規(guī)范一般市場競爭行為的法律,即1993年9月頒布的《反不正當(dāng)競爭法》及其配套的規(guī)章;另一類是特定領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)法。如《鐵路法》、《電力法》等法律及與其配套的一系列法規(guī)?！斗床徽?dāng)競爭法》對自然壟斷產(chǎn)業(yè)有關(guān)的規(guī)定過于簡單粗糙,而現(xiàn)行《電力法》、《鐵路法》等產(chǎn)業(yè)法大多制定于規(guī)制改革以前,其指導(dǎo)思想往往是為了保證國家基礎(chǔ)設(shè)施的安全,而不是為了規(guī)范產(chǎn)業(yè)中各市場主體的行為。從總體上分析,目前中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革還停留在政企分開以及對原有國家壟斷格局的分析上,而對如何進(jìn)一步重組政府規(guī)制機(jī)構(gòu)、如何依法對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制以適應(yīng)中國加入WTO要求、規(guī)制機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)如何協(xié)調(diào)、私有部門在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中將發(fā)揮何種作用、非對稱規(guī)制應(yīng)如何調(diào)整等問題缺乏深入探討。從規(guī)制制度角度分析,中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革中最核心的問題即由誰規(guī)制,規(guī)制什么,規(guī)制誰,誰來規(guī)制“規(guī)制者”等問題并沒有真正得到解決。而這些問題正是構(gòu)建中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革模式所涵蓋的基本問題。二、自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的基本模式自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的實(shí)質(zhì)意義可理解為自然壟斷產(chǎn)業(yè)治理方式的變革。原有方式治理失靈迫使政府尋求新的治理方式,從現(xiàn)代規(guī)制比較理論看在于實(shí)行激勵(lì)性規(guī)制改革;同時(shí)在自然壟斷性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生變化的領(lǐng)域逐步取消規(guī)制,實(shí)行競爭機(jī)制和自由化,這就涉及到分割重組自然壟斷產(chǎn)業(yè),放松甚至取消規(guī)制;同時(shí)在實(shí)行規(guī)制的自然壟斷業(yè)務(wù)與實(shí)行競爭制度的非自然壟斷業(yè)務(wù)之間,有很廣闊的中間領(lǐng)域,即兼有競爭和規(guī)制部門的特性。從整體上講,競爭制度與規(guī)制制度關(guān)系的演進(jìn)趨勢呈現(xiàn)出一種競爭日漸增長的勢頭,規(guī)制范圍日漸縮小。這也符合世界各國規(guī)制改革的一般趨勢。規(guī)制制度的構(gòu)建一般包括規(guī)制機(jī)構(gòu)(規(guī)制主體)、被規(guī)制企業(yè)(規(guī)制客體)以及保障規(guī)制活動健康有序運(yùn)行的規(guī)制法律。實(shí)行競爭制度自然需要建立反壟斷制度,最基本的因素就是反壟斷機(jī)構(gòu)和反壟斷法律。作為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下的國家,中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革,一方面是對以前嚴(yán)格規(guī)制的放松,另一方面又是一個(gè)新的規(guī)制制度與規(guī)制政策的建立和實(shí)施過程,即是一個(gè)放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制的混合體(陳富良,2001)。這是由中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)所決定的。對于中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革而言,基本要求就是在非自然壟斷環(huán)節(jié)充分利用市場機(jī)制,讓市場價(jià)格信號引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為,同時(shí)在自然壟斷環(huán)節(jié)建立起科學(xué)合理的規(guī)制體系。這就涉及到中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革模式的合理設(shè)計(jì)問題。根據(jù)前面所論述的自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的一般規(guī)律,結(jié)合中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革實(shí)際,中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的基本模式可以用圖1來描述。圖1的左面描述的是中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的邏輯起點(diǎn)。中國過去治理自然壟斷產(chǎn)業(yè)的方式主要是建立國有企業(yè)壟斷經(jīng)營,政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)主管部門進(jìn)行管理,管理的法律依據(jù)是原有的產(chǎn)業(yè)主管部門主導(dǎo)下的立法規(guī)章。從改革的層次上大體可劃分為政府層面和企業(yè)層面,而不僅僅是政企分開的問題。不對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革和重組,就不可能真正實(shí)現(xiàn)政企分開。機(jī)構(gòu)改革包括組建規(guī)制機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)兩個(gè)方面。自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的法律構(gòu)建主要包括新型規(guī)制法律和反壟斷法律的確立,其中針對自然壟斷產(chǎn)業(yè)中的國有企業(yè)還可采取特殊法人組織形態(tài),自然需要確立專門的特殊法人法。從自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的企業(yè)層面分析,主要包括產(chǎn)權(quán)改革和結(jié)構(gòu)改革。通過產(chǎn)權(quán)制度改革重塑自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的微觀企業(yè)基礎(chǔ),通過結(jié)構(gòu)改革形成原有自然壟斷產(chǎn)業(yè)中非自然壟斷業(yè)務(wù)的有效競爭。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中、自然壟斷業(yè)務(wù)中,規(guī)制機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行激勵(lì)性規(guī)制。傳統(tǒng)的報(bào)酬率規(guī)制實(shí)質(zhì)是一種成本加工合同,因?yàn)楸灰?guī)制企業(yè)只是簡單地將自己的績效成本和投入要素費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁出去。其所產(chǎn)生的“A—J”效應(yīng),導(dǎo)致受規(guī)制企業(yè)過度資本化和激勵(lì)機(jī)制被削弱等問題,帶來了自然壟斷產(chǎn)業(yè)效率的普遍低下。經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了從配置效率和X-效率的角度看比報(bào)酬率規(guī)制效果更好的規(guī)制方案。如洛伯和馬蓋特(1979),福格桑和凡辛格(1979),克魯,克林多佛爾和薩迪特(1979)等人提出了激勵(lì)性規(guī)制方案;而李特查爾德在1983年設(shè)計(jì)出RPI-X價(jià)格上限規(guī)制方案,該方案最早于1984年由英國運(yùn)用于電信業(yè),目前已成為實(shí)踐中最有影響的激勵(lì)性規(guī)制方案。與傳統(tǒng)的報(bào)酬率規(guī)制合同不同,激勵(lì)性規(guī)制合同是一種固定價(jià)格規(guī)制合同或剩余索取權(quán)合同。最新的理論表明,為了更好地利用被規(guī)制企業(yè)的私有信息,最佳的規(guī)制機(jī)制是通過提供這樣一種合同選擇,即或是較低產(chǎn)量但盈虧平衡的合約,或是最優(yōu)產(chǎn)量但利潤最大化的“激勵(lì)相容”合約,來在市場效率與信息壟斷二者之間求得平衡。各種激勵(lì)性規(guī)制方案并不是盡善盡美的,也都有其局限性和有限的適用范圍。一般說來,在傳統(tǒng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)中真正形成有效競爭并不是一件容易的事,特別是在對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行垂直分解以后,承擔(dān)產(chǎn)品傳輸分銷的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)仍由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營,在競爭性環(huán)節(jié)從事經(jīng)營的企業(yè)必須借助于其網(wǎng)絡(luò)才能將其產(chǎn)品銷售給最終用戶。如果缺乏有效的規(guī)制措施,網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者就可能濫用其壟斷地位,損害競爭效益。因此,對網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者濫用壟斷地位的規(guī)制就成為自然壟斷產(chǎn)業(yè)中引入競爭機(jī)制的重要組成部分。同時(shí)在放松進(jìn)入規(guī)制后,自然壟斷產(chǎn)業(yè)中的非自然壟斷業(yè)務(wù)的有效競爭還需要政府采取適當(dāng)?shù)姆菍ΨQ規(guī)制措施。三、中國自然壟斷行業(yè)監(jiān)管改革模式的進(jìn)一步分析1.規(guī)制機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)的配合規(guī)制改革必然引出規(guī)制機(jī)構(gòu)的組建問題。在中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革過程中,政府各部委逐步從所有者、管理者、經(jīng)營者過渡到規(guī)制者,具有產(chǎn)業(yè)管理職能和市場準(zhǔn)入規(guī)制職能。由原來的部委充當(dāng)規(guī)制者的最大特點(diǎn)是,規(guī)制者同時(shí)又是產(chǎn)業(yè)主管部門,甚至是原有企業(yè)的老板。在中國由于缺乏規(guī)制規(guī)制者的市場,規(guī)制者在制定規(guī)則的時(shí)候,容易偏向原來管轄企業(yè)。為使規(guī)制者保持中立立場,改變“政企一體”傳統(tǒng)規(guī)制模式,防止改革過程中“政企同盟”的形成,必須改革政府既是規(guī)制政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者,又是具體業(yè)務(wù)經(jīng)營者的狀況,同時(shí)針對原有部委充當(dāng)市場規(guī)制者情形加以改進(jìn)完善。這涉及到現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)的改革和調(diào)整,應(yīng)在自然壟斷產(chǎn)業(yè)設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)來執(zhí)行政府規(guī)制新職能。除了設(shè)置規(guī)制機(jī)構(gòu)之外,伴隨著競爭機(jī)制的引入和規(guī)制的減少,自然壟斷產(chǎn)業(yè)過去多成為反壟斷法(競爭法)例外范圍的傳統(tǒng)情況正在改變。反壟斷機(jī)構(gòu)與競爭法在自然壟斷產(chǎn)業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的地位越來越突出,這就涉及到規(guī)制機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)的配合問題。一種模式是規(guī)制機(jī)構(gòu)行使自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制權(quán)和反壟斷處理權(quán),規(guī)制機(jī)構(gòu)有權(quán)就競爭問題做出決定而不受反壟斷機(jī)構(gòu)的審查。這種模式應(yīng)該說隨著近年來的規(guī)制改革浪潮已經(jīng)發(fā)生了很大變化,適用范圍越來越小。另一種模式是廢除規(guī)制機(jī)構(gòu),反壟斷機(jī)構(gòu)行使規(guī)制權(quán)力。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是形成了反壟斷法律適用的統(tǒng)一性,不會出現(xiàn)規(guī)制機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)之間的管轄權(quán)沖突和對法律的不同解釋,但缺陷是不能保證某些規(guī)制目標(biāo),如普遍服務(wù)、互聯(lián)互通的實(shí)現(xiàn)。尤其對于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌國家而言,僅僅依靠廢止規(guī)制并不能導(dǎo)致競爭格局的自然形成,因此這種模式在中國也不具有操作性。還有一種模式就是規(guī)制機(jī)構(gòu)和反壟斷機(jī)構(gòu)相互合作。反壟斷機(jī)構(gòu)與規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的合作形式可以多種多樣,從權(quán)力構(gòu)架上分類,可分為分權(quán)型合作與權(quán)力共享型合作。2分權(quán)型合作是指反壟斷機(jī)構(gòu)與規(guī)制機(jī)構(gòu)各自行使自己的職權(quán),反壟斷機(jī)構(gòu)執(zhí)行反壟斷法,規(guī)制機(jī)構(gòu)執(zhí)行規(guī)制法。這種模式對于自然壟斷產(chǎn)業(yè)而言,應(yīng)該是最為基本的形式。權(quán)力共享型合作是指規(guī)制機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)共同執(zhí)行反壟斷法律,但由于政策目標(biāo)不同,共同執(zhí)行反壟斷法可能會出現(xiàn)執(zhí)法上的差異,也有資源重復(fù)和浪費(fèi)問題。為了避免共同管轄權(quán)的沖突,必須建立一個(gè)獨(dú)立的司法制度,從根本上解決雙方之間可能發(fā)生的沖突。此外,有關(guān)規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置還存在一些值得進(jìn)一步思考的問題,比如,在一個(gè)自然壟斷產(chǎn)業(yè)設(shè)置一個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu),還是幾個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)設(shè)置一個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)融合的趨勢越發(fā)明顯,原來建立在界限明顯的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的規(guī)制框架已經(jīng)不能完全適應(yīng)新技術(shù)的要求,這就要求在產(chǎn)業(yè)融合之后調(diào)整規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置辦法。比如信息技術(shù)的迅速發(fā)展使電信、郵政和廣播事業(yè)的聯(lián)系變得更為緊密,由單個(gè)通信規(guī)制機(jī)構(gòu)對這些服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制可能取得更高的規(guī)制效率。從實(shí)際情況看,在美國聯(lián)邦層次和多數(shù)歐盟國家,設(shè)立了多個(gè)“特殊部門”規(guī)制機(jī)構(gòu),而在澳大利亞和美國的許多州,卻設(shè)立了一個(gè)“全能型”規(guī)制機(jī)構(gòu),來規(guī)制所有被規(guī)制產(chǎn)業(yè)的活動。目前,英國也正在考慮對那些規(guī)制內(nèi)容接近的規(guī)制機(jī)構(gòu)實(shí)行合并,如將天然氣和電力兩個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)合并成一個(gè)能源規(guī)制機(jī)構(gòu)。中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置也應(yīng)考慮相關(guān)規(guī)制機(jī)構(gòu)的合并問題。2.自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)法規(guī)制的完善在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中,規(guī)制機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)應(yīng)相互合作。同樣,規(guī)制法與反壟斷法的制定也是同等重要。規(guī)制改革應(yīng)以規(guī)制立法為先導(dǎo),按法定程序進(jìn)行。而中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革沿襲一種先改革,后立法的傳統(tǒng),規(guī)制法律體系嚴(yán)重滯后。即使頒布相應(yīng)法律,也是由產(chǎn)業(yè)主管部門起草的,具有較大局限性。更重要的是,在已頒布的一些法規(guī)中缺乏明確的、統(tǒng)一的、具有權(quán)威的專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一執(zhí)法。為提高政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制效率,監(jiān)督規(guī)制者公正執(zhí)法,必須針對自然壟斷各產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特征,對規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)權(quán)劃分、市場結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整、被規(guī)制企業(yè)的權(quán)責(zé)利關(guān)系,有關(guān)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、市場準(zhǔn)入條件等政策內(nèi)容做出規(guī)定,還應(yīng)特別明確規(guī)制機(jī)構(gòu)在反壟斷執(zhí)法體系中的地位和作用。目前應(yīng)加快建立、修改和完善《電信法》、《電力法》、《鐵路法》、《航空法》等自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制法。隨著中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)政企分開、產(chǎn)權(quán)多元化改革以及競爭機(jī)制的日益深入,特別是在中國加入WTO之后的今天,一部反壟斷法的重要性越發(fā)明顯。目前的反不正當(dāng)競爭法難以起到反壟斷法的作用。在反壟斷權(quán)力分配與執(zhí)法體制上,反壟斷法與這些自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制法的關(guān)系是普通法與特別法的關(guān)系。規(guī)制機(jī)構(gòu)和反壟斷機(jī)構(gòu)的相互合作,在規(guī)制權(quán)和反壟斷權(quán)的劃分和協(xié)調(diào)方面,必須由規(guī)制法和反壟斷法共同加以規(guī)定。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,尤其是在自然壟斷環(huán)節(jié),還可能存在一部分國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的情況。這類國有企業(yè)在日本被稱為“特殊法人”。作為特殊法人設(shè)立和運(yùn)行所依據(jù)的特殊法人法,不是指所涉及的產(chǎn)業(yè)內(nèi)所有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)法,而只是涉及所設(shè)立企業(yè)的特別法。特殊法人企業(yè)的組織形態(tài)、企業(yè)設(shè)立程序、企業(yè)權(quán)利義務(wù)、規(guī)制主體、規(guī)制內(nèi)容等都由特殊法人法規(guī)定,特殊法人法未規(guī)定的事項(xiàng)才受普通法規(guī)范。從這個(gè)意義上講,所謂特殊法人法實(shí)質(zhì)上是規(guī)制法律體系中的一種,反壟斷法與特殊法人法的關(guān)系仍然是普通法與特別法的關(guān)系。3.自然壟斷,更有利于國有化的經(jīng)營。在中國,國有化是治理自然壟斷產(chǎn)業(yè)的一種方式,國有化與規(guī)制可以進(jìn)行選擇,同時(shí)競爭機(jī)制的建立與國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革也應(yīng)該同步進(jìn)行,必須加大自然壟斷型國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的力度。對于非自然壟斷業(yè)務(wù),應(yīng)逐步降低甚至取消產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻,大力引入民間資本和國外資本,實(shí)現(xiàn)競爭主體多元化。股份制改造是引入民間資本和國外資本的最佳途徑,可采取債權(quán)轉(zhuǎn)換、出售部分國有資產(chǎn)、發(fā)行股票吸收民間資本、改變企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)等多種方式。對于嚴(yán)格的自然壟斷業(yè)務(wù),不一定要求國有獨(dú)資公司來經(jīng)營,也可采取股份制企業(yè)特許投標(biāo)爭取壟斷經(jīng)營權(quán)或委托經(jīng)營等方式。加快自然壟斷產(chǎn)業(yè)中國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革,將為中國私有部門的進(jìn)一步發(fā)展提供廣闊機(jī)會。但這并不是說中國的自然壟斷產(chǎn)業(yè)全部應(yīng)改由民營經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé),畢竟還有中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和體制傳統(tǒng)的約束。對于發(fā)展中國家而言,自然壟斷產(chǎn)業(yè)的范圍相對發(fā)達(dá)國家來說要廣泛一些。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的通常認(rèn)識,由于市場需求處于較低水平,發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)自然壟斷特征可能更為明顯。由此,政府干預(yù)的廣度和深度相對就大一些。并且自然壟斷產(chǎn)業(yè)的一次性投入巨大,沉淀性很強(qiáng),所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低階段往往需要政府出資經(jīng)營,即選擇國有化方式。這種論斷可能與許多認(rèn)為在自然壟斷產(chǎn)業(yè)應(yīng)發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)有一致的一面,但其中原因或邏輯基礎(chǔ)卻并不相同。4.其他廠商、壟斷者與其他經(jīng)營者之間的接入價(jià)格規(guī)制除了構(gòu)建規(guī)制主體、規(guī)制法律以及改革微觀企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度外,在推進(jìn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革過程中,還必須研究改革的路徑問題。中國傳統(tǒng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)采取的是大一統(tǒng)模式,即一個(gè)企業(yè)既經(jīng)營自然壟斷業(yè)務(wù),同時(shí)又壟斷經(jīng)營非自然壟斷業(yè)務(wù),從組織結(jié)構(gòu)看可稱為縱向一體化結(jié)構(gòu)。為更多地引入競爭機(jī)制,提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營效率,必須考慮對原有自然壟斷產(chǎn)業(yè)的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行分割重組。而這又包括多種情況:第一種為垂直分割結(jié)構(gòu)。壟斷廠商僅限于從事自然壟斷活動,其價(jià)格受到規(guī)制。垂直分割將使得壟斷廠商放棄潛在競爭活動而由其他廠商進(jìn)行競爭,比如各種增值服務(wù)。但各種潛在競爭活動領(lǐng)域的競爭必須通過壟斷者的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò),由此存在其他廠商與壟斷者之間的接入價(jià)格規(guī)制(AccessPriceRegulation)問題。第二種為縱向一體化與自由進(jìn)入混合式結(jié)構(gòu)。自然壟斷部門仍然由壟斷廠商經(jīng)營,但競爭性領(lǐng)域同時(shí)允許其他競爭對手參與經(jīng)營,兩者間明顯存在不對稱,這種不對稱可能要求壟斷廠商的所有價(jià)格繼續(xù)受到規(guī)制,甚至在潛在競爭活動中也不例