金融監(jiān)管概述

第二節(jié)金融監(jiān)管概述一、 金融監(jiān)管的定義金融監(jiān)管屬于管制理論范疇。管制（Regulation）一般是指國家以經(jīng)濟(jì)管理的名義進(jìn)行干預(yù)。但是，到目前為止，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對管制的認(rèn)識尚未形成一致的看法。本文所說的金融監(jiān)管，傾向于一般意義上的管制定義，即金融監(jiān)管機(jī)關(guān)通過制定市場準(zhǔn)入、風(fēng)險監(jiān)管和市場退出等標(biāo)準(zhǔn)，對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營進(jìn)行干預(yù)，確保金融機(jī)構(gòu)的安全穩(wěn)健運(yùn)行。金融監(jiān)管是一種外部力量，因此，金融監(jiān)管并不能保證金融機(jī)構(gòu)不發(fā)生金融風(fēng)險和損失。二、 金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)是管制理論。目前管制理論主要有“公共利益論”、“特殊利益論”、“社會選擇論”、“經(jīng)濟(jì)監(jiān)管論”等。（1） 公共利益論（Thepublicinteresttheory）源于20世紀(jì)30年代美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)，并且一直到20世紀(jì)60年代都是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們所接受的有關(guān)監(jiān)管的正統(tǒng)理論。該理論認(rèn)為：監(jiān)管是政府對公眾要求糾正某些社會個體和社會組織的不公正、不公平和無效率或低效率的一種回應(yīng)。監(jiān)管被看成是政府用來改善資源配置和收入分配的手段①（①趙錫軍：《論證券監(jiān)管》，中國人民大學(xué)出版社2000年4月第1版，第40頁。一一作者注）西方30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期，人們迫切需要政府通過管制來改善自由市場的低效率和不穩(wěn)定狀態(tài)，并在金融領(lǐng)域恢復(fù)公眾對全國存款機(jī)構(gòu)和貨幣的信心。該理論認(rèn)為自由的市場機(jī)制不能帶來資源的最優(yōu)配置，甚至由于自然壟斷、（正或負(fù)）外部效應(yīng)和不對稱信息的存在，將導(dǎo)致自由市場的破產(chǎn)。在這種情況下就需要作為社會公共利益代表的政府在不同程度上介入經(jīng)濟(jì)過程，通過實施管制以糾正市場缺陷，避免市場破產(chǎn)。（2） 特殊利益論認(rèn)為政府管制為被管制者留下了“貓鼠追逐”的余地，從而僅僅保護(hù)主宰了管制機(jī)關(guān)的一個或幾個特殊利益集團(tuán)的利益，對整個社會并無助益。政府在施行管制的過程中為特殊利益集團(tuán)所“俘虜”了。（3） 社會選擇論是從公共選擇的角度來解釋政府管制的，及政府管制作為政府職能的一部分，是否應(yīng)該管制，對什么進(jìn)行管制，如何進(jìn)行管制等，都屬于公共選擇問題。管制制度作為產(chǎn)品，同樣存在著供給和需求的問題；但其作為一種公共產(chǎn)品，則只能由代表社會利益的政府來供給和安排，各種利益主體則是管制制度的需求者。管制者并不只是被動地反映任何利益集團(tuán)對管制的需求，它應(yīng)該堅持獨(dú)立性，努力使自己的目標(biāo)促進(jìn)一般社會福利。（4） 經(jīng)濟(jì)監(jiān)管論②（②參見趙錫軍：《論證券監(jiān)管》，中國人民大學(xué)出版社2000年4月第1版，第62頁。作者注）（Economictheoryofregulation，ETR）。經(jīng)濟(jì)監(jiān)管論又叫監(jiān)管經(jīng)濟(jì)學(xué)，是目前為止較為確切的一種理論，它提出了可檢驗的假設(shè)和一系列合乎邏輯的推理。根據(jù)監(jiān)管經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，之所以會存在著監(jiān)管的需求，是因為國家可以通過監(jiān)管使得利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)地位獲得改善。企業(yè)可以從政府監(jiān)管那里獲得至少三個方面的利益：直接的貨幣補(bǔ)貼、控制競爭者的進(jìn)入、獲得影響替代品和互補(bǔ)品的定價能力。而監(jiān)管的供應(yīng)則來自于千方百計謀求當(dāng)選的政治家，他們需要選票和資源。由于愿意接受監(jiān)管的利益集團(tuán)十分明白通過監(jiān)管能夠從政治家那里獲得的好處，因此，它們就愿意承擔(dān)相應(yīng)的成本。監(jiān)管就是這種供求關(guān)系的相互作用下產(chǎn)生的一種產(chǎn)品。三、 金融監(jiān)管的意義金融穩(wěn)定與否，將對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。其作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）維護(hù)信用、支付體系的穩(wěn)定。金融是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的核心，經(jīng)濟(jì)決定金融，金融反作用于經(jīng)濟(jì)，金融的發(fā)展影響著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在市場經(jīng)濟(jì)中，金融機(jī)構(gòu)作為信用中介、支付中介，其根本性質(zhì)是發(fā)揮間接融資、直接融資的作用，調(diào)節(jié)資金余缺，促進(jìn)資源的合理配置。因此，對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理，防范和化解金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的安全穩(wěn)健運(yùn)行，實際上也就是維護(hù)社會信用中介、支付中介制度和貨幣體系的良好運(yùn)行，促進(jìn)商品價值的實現(xiàn)，保障國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。（2） 保護(hù)存款人和投資者的利益。按照信息不對稱原理，存款人和銀行之間、證券投資者和經(jīng)營者之間的信息存在差異。存款人和證券投資者對市場信息的了解程度可能差于銀行機(jī)構(gòu)和證券經(jīng)營者，因此，為了維護(hù)公平、公正的交易原則，客觀上就需要產(chǎn)生一個處于中間位置的監(jiān)管者。為了保證存款人、證券投資者獲得足夠的信息，金融監(jiān)管制度設(shè)定了金融機(jī)構(gòu)信息披露的各項規(guī)定和要求，使存款人和證券投資者可以全面了解金融機(jī)構(gòu)的資本狀況、資產(chǎn)運(yùn)用、內(nèi)部控制及管理能力，防止和避免金融機(jī)構(gòu)的過度投資和投機(jī)行為，維護(hù)存款人和證券投資者的合法權(quán)益。（3） 保證金融機(jī)構(gòu)依法經(jīng)營?，F(xiàn)代社會的經(jīng)濟(jì)活動包括金融活動是通過法律來加以規(guī)范和約束的。金融立法為金融活動提供了平等的法律基礎(chǔ)，參與金融活動的各方必須按照相應(yīng)的規(guī)則履行權(quán)利和義務(wù)，違反金融法律法規(guī)的行為必然給當(dāng)事人造成損害。金融監(jiān)管主體依照金融法律進(jìn)行金融監(jiān)管，可以約束金融機(jī)構(gòu)按照國家法律、法規(guī)的規(guī)定合法經(jīng)營。這樣才能保證一國的各項金融法律法規(guī)得到遵守，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)、金融政策的有效施行，維護(hù)金融活動各方的合法權(quán)益。（4） 促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)之間的公平競爭。競爭是市場經(jīng)濟(jì)的重要特征之一。但競爭不是無序的，是在符合市場規(guī)則下的有序競爭。金融機(jī)構(gòu)之間的無序競爭必然帶來金融秩序混亂、金融市場的動蕩，從而對整個經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生不利影響。金融監(jiān)管主體通過一系列的審慎監(jiān)管法規(guī)，可以使金融機(jī)構(gòu)在平等的條件下開展競爭，從而維護(hù)金融秩序、金融市場的穩(wěn)定，促進(jìn)金融業(yè)降低成本、提高效率，為社會公眾提供高質(zhì)量的金融服務(wù)。四、金融監(jiān)管的模式金融監(jiān)管模式是指一國對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營所采取的監(jiān)管方式。從世界各國的傳統(tǒng)來看，主要有兩種模式：即分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式和混業(yè)經(jīng)營、集中監(jiān)管模式。金融監(jiān)管模式的確定，同一國金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營方式、金融監(jiān)管水平和經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。（一） 分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制分業(yè)經(jīng)營體制是指銀行、證券、保險和信托等金融機(jī)構(gòu)只能經(jīng)營本行業(yè)的業(yè)務(wù)，不能兼營其他行業(yè)業(yè)務(wù)的一種經(jīng)營制度。與此相應(yīng)，分業(yè)監(jiān)管體制是指一國按照不同的監(jiān)管對象，由不同的監(jiān)管當(dāng)局行使監(jiān)管職能的一種監(jiān)管制度。20世紀(jì)30年代大危機(jī)后，以美國、英國、日本、法國為主要代表的西方國家實行了分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管體制。在分業(yè)監(jiān)管體制下，監(jiān)管當(dāng)局對金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍一般有嚴(yán)格限制，主要包括：（1） 禁止商業(yè)銀行從事投資銀行業(yè)務(wù)。商業(yè)銀行除了可以經(jīng)營法律規(guī)定的債券外（如國庫券等），不得從事購買股票或其他有價證券的交易。（2） 禁止證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)吸收存款和發(fā)放貸款。（3） 銀行、證券等金融機(jī)構(gòu)的高級管理人員不得互相兼任。（二） 混業(yè)經(jīng)營、集中監(jiān)管體制混業(yè)經(jīng)營體制是指金融機(jī)構(gòu)可以經(jīng)營銀行、證券、保險和信托在內(nèi)的全方位金融業(yè)務(wù)的一種經(jīng)營體制。與此相應(yīng)，集中監(jiān)管體制是指由相對統(tǒng)一的監(jiān)管當(dāng)局行使監(jiān)管職能的一種監(jiān)管制度。歷史上，混業(yè)經(jīng)營、集中監(jiān)管體制主要以德國、瑞士等國家為代表?；鞓I(yè)經(jīng)營體制有兩種表現(xiàn)形式，一種是全能銀行，即銀行可以直接經(jīng)營銀行、證券、保險等金融業(yè)務(wù)；另一種是銀行通過投資證券公司、保險公司等，持有股份或控股，間接地從事非銀行業(yè)務(wù)。另外，在世界上有些國家和地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營模式和監(jiān)管模式并不是完全對應(yīng)的。例如韓國金融機(jī)構(gòu)實行的是分業(yè)經(jīng)營模式，而金融監(jiān)管則是集中監(jiān)管模式；我國的香港地區(qū)則正相反，金融機(jī)構(gòu)實行混業(yè)經(jīng)營模式，金融監(jiān)管則實行分業(yè)監(jiān)管模式。（三）金融監(jiān)管模式的發(fā)展80年代以來，金融自由化、金融創(chuàng)新迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)的