關于推進我市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究報告

寶雞市委政研室課題組：有關推進本市統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展研究匯報中共寶雞市委政研室課題組統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展是推進都市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化過程中的關鍵問題。黨的十七屆三中全會《決定》把加緊形成城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作為推進農(nóng)村改革發(fā)展的主線規(guī)定，并提出要建立城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度。這是黨中央從我國國情出發(fā)，對統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展提出的新規(guī)定。目前，本市在堅持“四個第一”，實現(xiàn)“五大突破”，推進城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化進程中，要堅持以科學發(fā)展觀為指導，堅持統(tǒng)籌城鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展繁華共享。一、對寶雞統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展的認識統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展，既是一種老話題，也是一種新問題；既是一種主線方略問題，也是一種主線措施問題。統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展，既要發(fā)揮都市的帶動輻射作用，更要發(fā)揮農(nóng)村的基礎作用，實現(xiàn)城鎮(zhèn)互促共榮，工農(nóng)協(xié)調發(fā)展。寶雞地處西部欠發(fā)達地區(qū)，是因寶成、隴海鐵路而興的新型工業(yè)都市，城鎮(zhèn)并存，都市比重偏小，城鎮(zhèn)化進程緩慢，農(nóng)業(yè)人口眾多；工業(yè)基礎雖然雄厚，但工業(yè)發(fā)展市強縣弱，非公經(jīng)濟發(fā)展水平較低。農(nóng)業(yè)基礎條件相對很好，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)構造調整與產(chǎn)業(yè)升級不一樣步，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢；資源較為豐富，不過開發(fā)與綜合運用滯后；整個社會加速發(fā)展，不過與沿海發(fā)達都市相比，縣域經(jīng)濟不發(fā)達，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)能力較弱，中省市各級近年來雖然加大了對農(nóng)村的扶持和投入，城鎮(zhèn)差距仍然明顯，二元矛盾突出。要變化這種現(xiàn)實狀況，必須精確把握城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的本質規(guī)定，把破解農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作難題作為主線出路，把推進城鎮(zhèn)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合、增進城鎮(zhèn)共同繁華作為工作的主線舉措，把縮小城鎮(zhèn)差異，實現(xiàn)共榮作為工作的主線出發(fā)點，籌劃一體化發(fā)展的措施和途徑。寶雞實現(xiàn)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展具有良好基礎。按照世界上發(fā)達國家發(fā)展的經(jīng)驗表明：工業(yè)化進入中期階段，整個經(jīng)濟增長依賴于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不再需要從農(nóng)業(yè)吸納資本等要素。農(nóng)業(yè)應獲得與工業(yè)平等發(fā)展的機會與權利，并成為接受“補助”的部門。這個階段就是二元經(jīng)濟構造向一元經(jīng)濟構造轉換過渡，工農(nóng)、城鎮(zhèn)關系開始改善的階段。國際經(jīng)驗反應出的工業(yè)化中期階段：人均GDP由1200美元上升到2400美元之間，制造業(yè)增長值占生產(chǎn)總值比重到達60％以上，都市人口份額由35%上升到50%之間，一二三產(chǎn)業(yè)比重到達15.1:39.4:45.5時為工業(yè)化中期。從本市來看，，全市人均GDP為18992元，按現(xiàn)行匯率折算為2779美元，制造業(yè)增長值占GDP的比重為35.1％，都市化率為40％，一、二、三次產(chǎn)業(yè)比重為11：60.3：28.7。綜合分析對照，可以看出本市已經(jīng)進入工業(yè)化中期階段向高級階段前進的關鍵時期，在處理城鎮(zhèn)關系問題上，實行統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略已具有客觀條件和基礎。二、寶雞統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展的途徑選擇基于以上認識和分析，本市統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展，要適應以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)發(fā)展階段的新規(guī)定，把握城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的方向和道路，以強力發(fā)展縣域經(jīng)濟，統(tǒng)籌推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基本途徑和著力點。強力發(fā)展縣域經(jīng)濟。形成城鎮(zhèn)發(fā)展一體化新格局，加緊縣域經(jīng)濟發(fā)展是關鍵。加緊縣域經(jīng)濟發(fā)展，要突出抓好工業(yè)園區(qū)和工業(yè)基地、縣城和重點鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級三大戰(zhàn)略重點。要堅持加強基礎設施建設，創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境。既要重視招商引資，吸引外地商人前來投資創(chuàng)業(yè)，發(fā)展“大企業(yè)大集團”，又要采用措施，扶持當?shù)仄髽I(yè)創(chuàng)業(yè)，做大做強“小巨人”，更要實行“小老板”工程，支持全民創(chuàng)業(yè)，帶動大就業(yè)。只有盡快把縣域經(jīng)濟搞上去，才有能力增長對縣域各項社會事業(yè)和公共建設的投入，才能增進城鎮(zhèn)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展和公共資源分派均等，才能早日形成城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局。積極推進工業(yè)化。工業(yè)化是區(qū)域發(fā)展和社會進步的必由之路，也是主線出路。工業(yè)化支撐著區(qū)域城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，決定著以城帶鄉(xiāng)的帶動力和以工補農(nóng)的發(fā)展力。必須堅持工業(yè)強市、強縣戰(zhàn)略不動搖、不折騰、不懈怠。要以園區(qū)經(jīng)濟為依托，以大企業(yè)大集團、“小巨人”工程和全民創(chuàng)業(yè)為三大戰(zhàn)略支撐，著力打造裝備制造業(yè)、煙酒食品、有色金屬冶煉加工、能源化工、新型建材、農(nóng)產(chǎn)品營銷六大產(chǎn)業(yè)集群。優(yōu)先支持園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，對工業(yè)園區(qū)的供水、供電、交通、綠化、治污等基礎設施，以及創(chuàng)業(yè)基地、科技服務中心等平臺建設予以重點支持，使園區(qū)成為區(qū)域布局合理、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢突出、基礎設施齊全、管理服務優(yōu)良的工業(yè)匯集區(qū)，發(fā)明出企業(yè)和鄉(xiāng)村在不一樣起點上都又好又快發(fā)展的新局面。加緊推進城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是區(qū)域工業(yè)化的平臺，也是吸納農(nóng)村人口的載體。小城鎮(zhèn)蘊含著大戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化要與工業(yè)化協(xié)調推進，互相支撐。要加緊形成以市區(qū)為中心、蔡家坡為副中心，縣城和重點鎮(zhèn)為支撐，小城鎮(zhèn)和中心村為節(jié)點，大中小結合、布局合理、功能互補、西府特色鮮明的關中西部城鎮(zhèn)群。突出重點鎮(zhèn)建設，切實改善基礎設施，治理生態(tài)環(huán)境，強化載體功能，提高管理水平，增強輻射帶動作用。加緊鳳翔縣撤縣設市步伐。到全市城鎮(zhèn)化水平到達45%，到達55%。穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是整個現(xiàn)代化中最困難的一部分。區(qū)域工業(yè)化和區(qū)域城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提和基礎。工業(yè)化提供農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需物質裝備，城鎮(zhèn)化吸納農(nóng)村富余人口，進而推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加緊形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，城鎮(zhèn)一體化發(fā)展新格局。沒有區(qū)域工業(yè)化和區(qū)域城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就如同沒有引擎。因此，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是包括農(nóng)民在內的全體國民的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是包括市民在內的全體國民的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。必須統(tǒng)籌推進區(qū)域工業(yè)化、區(qū)域城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，要引導都市資金、技術、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動。緊緊圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，圍繞種養(yǎng)、加工、銷售等關鍵環(huán)節(jié)，調整種養(yǎng)業(yè)構造，推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術和良種繁育，提高農(nóng)業(yè)機械化水平，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，培育一批種養(yǎng)大戶、加工大戶和銷售大戶。三、找準著力點，推進五個統(tǒng)籌目前和此后一種時期，要按照十七屆三中全會精神，結合本市實際，突出重點，著力加緊推進城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、勞動就業(yè)和社會管理事業(yè)五個統(tǒng)籌，增進形成城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展新格局。第一、統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。立足長遠，更新觀念，搞好土地運用和城鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)籌和管理，合理布局發(fā)展空間和資源要素，保證城鎮(zhèn)發(fā)展在一種科學藍圖指導下進行。遵照城鎮(zhèn)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)省土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設的原則，切實加強城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃編制。打造“一線兩帶（隴海鐵路和西寶高速公路沿線）”、“一核（市區(qū)）”、“兩中心（蔡家坡地區(qū)和鳳翔市域）”增長極，使隴海沿線川道地區(qū)在中心城區(qū)和區(qū)域副縣（市）中心都市作用下迅速發(fā)展，從而帶動渭北臺原、千隴丘陵、秦嶺關山經(jīng)濟區(qū)有序發(fā)展。打破城鎮(zhèn)界線，將都市中心組團和周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村居民點作為一種整體，統(tǒng)一編制城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地運用、人口發(fā)展、基礎設施、生態(tài)環(huán)境等專題規(guī)劃，實現(xiàn)城鎮(zhèn)資源配置和空間布局優(yōu)化。加強對各類規(guī)劃的統(tǒng)一管理。健全規(guī)劃許可審批和實行管理機制體制，增強法規(guī)的強制性和權威性。第二、統(tǒng)籌城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。堅持以新型工業(yè)化為主導，按照產(chǎn)業(yè)集群籌劃、四大基地支撐、百億集團引領、工業(yè)園區(qū)承載的思緒籌劃工業(yè)，大力推進工業(yè)經(jīng)濟構造優(yōu)化升級，努力提高本市工業(yè)經(jīng)濟的整體實力，帶動本市城鎮(zhèn)經(jīng)濟整體素質和競爭力明顯提高。加緊轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，著力提高集約化水平，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。強化培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作組織，提高農(nóng)民組織化程度，增強農(nóng)業(yè)市場競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，構筑新城鎮(zhèn)一體化發(fā)展的經(jīng)濟基礎。積極發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，引導都市資金、技術、人才和管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動。大力開發(fā)鄉(xiāng)村旅游資源，推進有關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)村服務業(yè)的比重和水平。第三，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)基礎設施。加強寶雞大都市關鍵地位和輻射帶動作用，完善“四橫十縱一環(huán)一道”為骨架的市區(qū)快捷交通網(wǎng)，引導都市基礎設施建設向農(nóng)村延伸。通過城鎮(zhèn)基礎設施的一體化建設，提高通路、供水、供電、通訊、環(huán)衛(wèi)、生態(tài)等公用服務設施的共享度，縮短城鎮(zhèn)之間的“空間距離”和“設施落差”。積極開展環(huán)境整改、植樹植綠和生態(tài)家園建設活動，大力創(chuàng)立森林都市和綠色寶雞，發(fā)明城鎮(zhèn)最佳人居環(huán)境。加緊實行民生八大工程步伐，努力提高城鎮(zhèn)社會事業(yè)和公共服務的共享性。大力推進教育公平，完善義務教育免費政策和經(jīng)費保障機制，加強縣級職教中心、示范性職業(yè)院校和師資隊伍建設，加緊普及高中階段義務教育，盡快實現(xiàn)中等職業(yè)教育免費學習。完善公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務體系，加強縣鄉(xiāng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施建設，建立健全公共衛(wèi)生體系。加強市縣鄉(xiāng)村四級文化網(wǎng)絡建設，增強基層文化服務功能。積極實行“廣播電視村村通”工程和信息網(wǎng)絡工程，堅持開展科技文化“三下鄉(xiāng)”活動，用先進文化理念教育引導群眾，倡導積極健康向上的生活方式。第四、統(tǒng)籌城鎮(zhèn)勞動就業(yè)。把就業(yè)當作民生之本，以就業(yè)增進創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。對農(nóng)民市民一視同仁，逐漸將農(nóng)村就業(yè)納入整個社會就業(yè)體系，實現(xiàn)城鎮(zhèn)勞動者就業(yè)服務共享、就業(yè)機會均等，增進農(nóng)民在各個產(chǎn)業(yè)上實現(xiàn)愈加充足的就業(yè)。逐漸形成農(nóng)村三分之一勞動力在二三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)、三分之一勞動力打工就業(yè)、三分之一勞動力從事種養(yǎng)業(yè)經(jīng)營的格局。在穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)的同步，大力發(fā)展蔬菜、果品園藝和畜牧養(yǎng)殖等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)村出現(xiàn)更多的農(nóng)場主。加緊發(fā)展新型工業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)，毫不動搖地支持和發(fā)展非公有制經(jīng)濟，發(fā)明更多的就業(yè)崗位，吸納更多的農(nóng)村勞動力就業(yè)，增長農(nóng)民工資性收入。到，力爭全市農(nóng)民人均純收入比翻一番，到達或靠近全國平均水平。城鎮(zhèn)居民收入比縮小到3．5：1。扎實實行“人人技能工程”、“百萬農(nóng)民培訓”工程和新型農(nóng)民培訓計劃，提高農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。第五、統(tǒng)籌城鎮(zhèn)社會管理。逐漸擴大和完善公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立社會各方支持農(nóng)村發(fā)展的幫扶機制，使農(nóng)村公共服務體系和社會保障體系愈加完善，使城鎮(zhèn)居民幸福感逐漸增強。穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革，放寬準入條件，暢通城鎮(zhèn)人口流動的途徑，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，逐漸實現(xiàn)農(nóng)民工勞動酬勞、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。積極探索農(nóng)村住房和宅基地制度改革，使農(nóng)民可以支配處置自己的固定資產(chǎn)，獲得財產(chǎn)性收入。依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)對應行政管理權限，增進小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設互促共進機制，以城鎮(zhèn)的發(fā)展增進農(nóng)村勞動力轉移，以城鎮(zhèn)的繁華帶動整個農(nóng)村的繁華。四、創(chuàng)新機制體制，全力開創(chuàng)城鎮(zhèn)一體化發(fā)展新格局創(chuàng)新機制體制，是堅持城鎮(zhèn)統(tǒng)籌的關鍵措施和重要環(huán)節(jié)。各級黨委和政府要把創(chuàng)新統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展機制體制當作統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展的重要任務來抓，全力開創(chuàng)城鎮(zhèn)一體化發(fā)展新格局。（一）把統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展作為推進科學發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務。要按照統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展的思想，把處理“三農(nóng)”問題放在整個國民經(jīng)濟運行的大背景之中，統(tǒng)籌推進，科學發(fā)展。一是各級黨委和政府要把統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展作為主線規(guī)定,從戰(zhàn)略目的上總體把握，從政策制定上重點傾斜，從工作布局上統(tǒng)籌安排,全面推進這項工作。二是在制定發(fā)展戰(zhàn)略時，按照統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展的思緒，著眼城鎮(zhèn)一體化，科學把握城鎮(zhèn)關系，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、友好發(fā)展。三是在制定惠民政策上，加強城鎮(zhèn)社會保障和社會公共事務統(tǒng)籌，不停提高農(nóng)村社會事業(yè)和公共服務發(fā)展水平。通過推進城鎮(zhèn)一體化，來轉移農(nóng)村人口，增長農(nóng)民收入，擴大消費需求，推進經(jīng)濟和社會全面發(fā)展。（二）貫徹統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展的組織領導責任。各級黨委和政府要按照統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)定，集中領導力量和工作精力，加強統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展工作布署。一是制定工作規(guī)劃，認真實行。要結合實際，通過充足調查研究，廣泛吸取各方面意見，制定《全市統(tǒng)籌城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進城鎮(zhèn)一體化發(fā)展的意見》，明確責任分工，層層貫徹目的任務。二是市縣要成立專門機構，承接平常工作。成立市推進城鎮(zhèn)一體化工作領導小組，負責指導協(xié)調全市統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展工作，統(tǒng)一分解目的任務，制定詳細政策措施，加強檢查督促和考核。三是抓好試點示范，搞好帶動。市上要加強領導，加大力度，支持抓好鳳縣統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展試點工作，在認真總結的同步，借鑒重慶、成都等其他都市的做法，積極推廣，重點突破，保證全市統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展工作有序推進。（三）加緊構建有助于統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制。推進統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展，是一項長期的系統(tǒng)工程，必須增強戰(zhàn)略意識，著眼制度建設，建立長期有效機制。到，基本建立城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制。一是要調整、規(guī)范政府部門職能范圍，改革城鎮(zhèn)各管一段和職能交叉重疊體制，提高城鎮(zhèn)一體化管理水平，廣泛動員城鎮(zhèn)居民參與城鎮(zhèn)綜合改革和管理，逐漸建立健全城鎮(zhèn)一體化社會管理體系。二是大力推進統(tǒng)籌城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展制度創(chuàng)新。要清理廢除那些不利于統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展的政策規(guī)定。切實轉變都市傾斜，給農(nóng)民真正的國民待遇，建立城鎮(zhèn)良性互動、體現(xiàn)公平、共同發(fā)展的一體化體制。三是要建立統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展的公共財政體系。健全“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”新機制，完善公共財政覆蓋