存款保險制度的類型與優(yōu)勢

存款保險制度的類型與優(yōu)勢

存款保險的形式因其各種形式而分為隱蔽存款保險和顯性存款保險。前者是一種非正式的制度安排,由于政府在金融機構(gòu)倒閉時通常會以某種形式對存款人提供保護,因而公眾便形成了存款保護的預期;后者則是以法律形式確立的一種正式的制度安排,它明確地規(guī)定了在何種情況下、何種范圍內(nèi)、存款人會受到何種程度的保護、問題機構(gòu)會受到何種方式的處置等。隱性存款保險制度與顯性存款保險制度各有利弊。政府對保證銀行客戶權(quán)益的存存款保險制度存在的初衷便是保障中小存款人利益,但兩類存款保險制度將這一潛在能力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的效率存在差異:一、立法約束。顯性存款保險制度以立法形式明確(如美國1933年《格拉斯一斯蒂格爾法案》、1950年《聯(lián)邦存款保險法案》、1989年《金融機構(gòu)改革、振興和加強法案》、1991年《FDIC促進法》、1999年《現(xiàn)代化金融業(yè)服務法案》等),將對中小存款人的保護規(guī)定為法定責任,并以事前的存款保險基金籌集或事后的費用征繳作為該法定責任的經(jīng)濟保障。相比之下,隱性存款保險制度則取決于政府對經(jīng)濟金融整體態(tài)勢判斷后的全局性政策安排,不可能有明確的配套法律,對于存款人的利益保護也就喪失了確定性。二、市場約束。從被保險人(存款人)角度看,在金融領域,由于中小存款人難以獲取銀行經(jīng)營信息、監(jiān)督銀行經(jīng)營的成本又過高,其處于明顯的信息弱勢。顯性存款保險制度的存在使得中小存款人可以通過追蹤銀行的投保情況對銀行經(jīng)營狀況加以判斷,進而避免成為問題銀行的買單人;從保險人(存款保險機構(gòu))角度看,在隱性存款保險制度下,政府對問題銀行儲戶的保護具有相當程度的隨意性,政府能夠相機抉擇,控制存款保護水平、形式和時間。相比之下,顯性存款保險制度事前對存款保護的水平、形式和時間等明文確立,某種程度上約束了保險人行為。隱性存款保險制度的作用Diamond和Dybvig提出以存款人預期為基礎的非理性擠兌模型,Jacklin和Bhattacharga提出以信息為基礎的理性擠兌模型。無論何種原因引致擠兌,存款人行為是金融恐慌產(chǎn)生的關鍵原因,而存款保險制度是有效轉(zhuǎn)嫁擠兌風險的制度安排。存款保險制度的國際實踐表明,顯性存款保險制度較之于隱性存款保險制度更能有效防范擠兌的發(fā)生。例如,在1994-1995年的拉美銀行危機中,墨西哥沒有遭受到嚴重的存款人擠兌,這很大程度上得益于該國的顯性存款保險制度。而在阿根廷,由于沒有顯性的存款保險制度的保護,墨西哥危機的發(fā)生使市場對銀行體系的預期驟然轉(zhuǎn)變,存款人信心的動搖引爆了大規(guī)模的銀行擠兌,最終,金融危機的暴風驟雨促使阿根廷痛定思痛,在1995年重新建立了顯性存款保險制度。中國目前的隱性存款保險制度起到了防止銀行擠兌的作用。四大銀行的國有性質(zhì)使公眾形成了“太大而不能倒”的預期,同時,我國金融市場欠發(fā)達,居民缺乏儲蓄存款的替代金融資產(chǎn)。所以,四大銀行在自有資本不足、資產(chǎn)質(zhì)量惡化的經(jīng)營中依然維持了充分的流動性。此外,政府迫于政治壓力也對非國有金融機構(gòu)進行擔保。一個典型例子就是在1998年6月21日海南發(fā)展銀行破產(chǎn)事件,中國人民銀行提供了40億元的救助貸款。但隨著制度運行環(huán)境的變遷,隱性存款保險制度弊端凸顯,其必將功成身退,讓位于顯性存款保險制度。有效回避了政府與銀行的競爭優(yōu)勢對一國經(jīng)濟金融的發(fā)展來說,各種規(guī)模的金融機構(gòu)都是不可或缺的。特別是中小規(guī)模的金融機構(gòu),對于金融市場結(jié)構(gòu)的完善及金融市場競爭的規(guī)范具有不可替代的作用。但目前在我國的金融體系中,工農(nóng)中建四大商業(yè)銀行處于壟斷優(yōu)勢,中小銀行的市場份額過低(圖1),發(fā)展中小銀行具有十分重要的戰(zhàn)略意義。顯性與隱性存款保險制度一個尤為顯著的區(qū)別表現(xiàn)在中小銀行的發(fā)展問題上。首先,從國有銀行的經(jīng)營角度考慮:在隱性存款保險制度下,國有商業(yè)銀行通過政府信譽獲得了絕對的市場信任,贏得了市場份額的半壁江山,政府向銀行業(yè)引入優(yōu)勝劣汰機制的難度很大,無法真正實現(xiàn)銀行業(yè)的市場化。同時,這種天然的競爭優(yōu)勢也滋生了國有商業(yè)銀行的改革惰性。在顯性存款保險制度下,存款保險機構(gòu)按照與銀行經(jīng)營風險相聯(lián)系的差別費率征繳保費,存款者可根據(jù)投保情況自主選擇存款銀行,這激活了國有銀行改進內(nèi)部經(jīng)營的進取心,進而創(chuàng)造出一個充滿活力的金融市場競爭氛圍。其次,從中小銀行的經(jīng)營角度考慮:在隱性存款保險制度下,由于政府向銀行提供信用擔保,其便可減少日常資金的持有數(shù)量,這在實質(zhì)上是對其提供了一部分補貼。由于大銀行日常所需資金遠遠多于小銀行,所以隱性擔保對大銀行的保護程度也就高于中小銀行,因此,中小銀行和大銀行便處于不平等的競爭地位;在顯性存款保險制度下,由于保險費的計提基準是一致的(國際慣例為受保險存款),因此規(guī)避了不平等的補貼。同時,由于中小銀行需要比大銀行更多的股權(quán)資本來防止擠兌,顯性存款保險制度的存在降低了中小銀行的這部分資金需求?？梢哉f,顯性存款保險制度本身就是對中小銀行的一種政策性扶持。最后,從存款保險機構(gòu)處置問題銀行的角度考慮:顯性存款保險制度下,設立了一整套明晰的處置問題機構(gòu)的法律程序,正所謂“法律面前人人平等”。同時,存款保險機構(gòu)將處置成本在各投保銀行之間進行了合理分攤,有效回避了隱性擔保下個別銀行因獲得政府特別補貼而增加財政負擔、損害納稅人利益的弊端(主要是國有銀行)。由此看出,顯性存款保險制度為不同規(guī)模的銀行帶來了相對公平的待遇,有利于我國金融市場結(jié)構(gòu)的完善,有助于逐步形成以四大國有商業(yè)銀行為主體、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社和外資銀行多元化的公平的金融市場競爭格局。建立金融體系穩(wěn)定的監(jiān)管機構(gòu)中央銀行的最后貸款人制度、金融監(jiān)管當局的審慎監(jiān)管和存款保險制度是一國金融安全網(wǎng)的“三大法寶”。在隱性存款保險制度下,由于事前并未設定規(guī)則,只能由專門的金融監(jiān)管部門來履行金融監(jiān)管職能,一旦金融機構(gòu)經(jīng)營出現(xiàn)波動,中央銀行和金融監(jiān)管當局往往會因為金融機構(gòu)倒閉可能對金融體系產(chǎn)生的負面沖擊諱疾忌醫(yī),采取“管制寬容”政策,放任流動性短缺甚至喪失清償能力的金融機構(gòu)繼續(xù)經(jīng)營,這就可能產(chǎn)生因小失大的嚴重后果;而顯性存款保險制度作為事前“預防針”和事后“治療方”,恰恰彌補了這一弱點,成為金融監(jiān)管體系的有益補充。存款保險制度的維系金融體系穩(wěn)定的終極目標決定了法律必須賦予其一定的金融監(jiān)管權(quán)利,與其他金融監(jiān)管部門有機協(xié)調(diào)和制衡,同時最大限度地避免“監(jiān)管真空”及“監(jiān)管重疊”等現(xiàn)象的出現(xiàn),這就大大降低了監(jiān)管成本,提高了監(jiān)管效率。就我國而言,可以由中國人民銀行專司貨幣政策的制定和執(zhí)行,同時對銀行系統(tǒng)流動性困難以最后貸款人身份提供援助,使央行職能切實地回歸到防范和處置金融體系系統(tǒng)風險上面;銀監(jiān)會則負責對銀行業(yè)機構(gòu)實施日常監(jiān)管,負責銀行業(yè)機構(gòu)的市場準入、風險評估監(jiān)測、市場退出等;而存款保險機構(gòu)則作為一種側(cè)重于處置個別問題機構(gòu)的市場退出的制度安排。結(jié)構(gòu)性存款管理制度主要來源于道德風險問題,主要表現(xiàn)為道德風險是存款保險制度的內(nèi)生風險,它發(fā)生于銀行參保存款保險事后的信息不對稱,存款保險制度弱化了存款人對銀行施加市場約束的動力,強化了銀行以風險換取收益的傾向,造成銀行風險成本與風險收益的失衡,打破了金融活動主體的風險承擔機制,不利于整個金融體系的高效、穩(wěn)健運行。兩種存款保險制度盡管運作機制不同,但都可能帶來道德風險問題。在隱性存款保險制度下,一方面,存款人基于對政府信譽的信任(即相信政府一定會根據(jù)問題機構(gòu)具體情況做出政策回應:或?qū)Υ婵钊诉M行直接賠付,或以接管方式將存款轉(zhuǎn)移至健康的金融機構(gòu),或并購問題銀行等等),在選擇存款銀行時不會關注其經(jīng)營的風險狀況,從而導致存款人“用腳投票”的機制失靈,這又進一步喚起了金融機構(gòu)的道德風險動機,促使各銀行在高回報驅(qū)使下極力爭取高風險的信貸項目(例如,在內(nèi)部治理機制不健全的銀行,這種激勵扭曲會使那些能使個人獲得高回報的關系貸款有可乘之機)。更為嚴重的是,由道德風險問題形成的不良貸款存量反過來又必須由隱性存款保險制度本身來解決,這種惡性循環(huán)導致隱性存款保險制度的運行成本越來越高,無異于自掘墳墓;另一方面,由于在隱性存款保險制度下,各銀行無需為隱性擔保繳納任何費用(零費率制),這就割裂了各銀行資金籌集成本和資金運用收益之間的制衡關系。同時,隱性存款保險實質(zhì)上是一種全額償付制度,因此銀行冒險傾向要比實施顯性存款保險制度的國家嚴重得多。以我國為例,即使是那些不存在嚴重的歷史遺留問題、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)較好的股份制商業(yè)銀行,其不良貸款率均值也達到了4%,而美國商業(yè)銀行的不良貸款率均值則低于2%。同樣地,在顯性存款保險制度下也會出現(xiàn)此類道德風險問題。例如,保險金額的確定實際上就是在保護存款人利益與遏制道德風