我國政府公務(wù)用能的社會化和市場化改革

我國政府公務(wù)用能的社會化和市場化改革

在中國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，所謂的公共機構(gòu)是一個沒有生產(chǎn)收入和必要資金的社會組織。它主要從事教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等行業(yè)，這些機構(gòu)特別是在政府機構(gòu)的指導(dǎo)下。雖然我國的事業(yè)單位體制改革已在很大程度上有了進展,但依然沒有取得本質(zhì)性的突破。近年來,公共事業(yè)社會化改革已成為我國公共管理領(lǐng)域的熱門話題之一。公共事業(yè)社會化是指主要通過社會各方力量,利用民間資源,主要依靠市場機制進行部分公共物品的生產(chǎn)與提供。毋庸置疑,建立符合市場經(jīng)濟要求的公共事業(yè)社會化管理體制,是一項重大的制度創(chuàng)新。公共事業(yè)社會化的原因與表現(xiàn)何在?社會化后的事業(yè)型市場應(yīng)如何發(fā)展?本文將從理論與實踐相結(jié)合的角度對上述問題進行探討。一、公共服務(wù)社會化的客觀必然性1.．需要大規(guī)模的公共組織公共事業(yè)隨著社會的產(chǎn)生而產(chǎn)生,有著悠久的歷史。在原始社會,公共事務(wù)與私人事務(wù)并沒有根本的沖突,公共事務(wù)也就可以由社會本身來管理。自農(nóng)業(yè)文明以來,社會發(fā)展經(jīng)歷了由公共事務(wù)比重低到公共事務(wù)比重高的變化過程。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的社會里,人們居住得很分散,住房比較簡單,私人可以自建,不需要多少公共設(shè)施,所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)Q定了農(nóng)業(yè)社會對公共服務(wù)的需求很少,公共事務(wù)比重必然很低,公共組織的規(guī)模較小。近代工業(yè)革命以后,機器大工業(yè)成為占統(tǒng)治地位的社會生產(chǎn)方式,大批工廠在城市中建立起來,鄉(xiāng)村人口向城市集中,人們的生產(chǎn)方式和生活方式發(fā)生了根本變化。于是,需要作為公共事務(wù)處理的社會事務(wù)日益增多。比如,電力、交通、供排水、電話、垃圾處理,還有醫(yī)療、教育、體育科學(xué)研究等公益性服務(wù)的提供,以及治安、消防、城市規(guī)劃等管理類公共事務(wù)的提供。公共事務(wù)比重的提高使建立大規(guī)模的公共組織成為時代需要,并且在社會經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的時期,政府管理的比重必然較高,從而,政府成為公共組織主要形式。以我國為例,自建國以來至改革開放前,政府通過高度集中的計劃機制建設(shè)整個國民經(jīng)濟,著重抓了交通運輸業(yè)、基礎(chǔ)工業(yè)的恢復(fù)與發(fā)展,與此同時,對教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公益事業(yè)的投入也明顯提高。從整個經(jīng)濟增長的速度來看,我國國民經(jīng)濟恢復(fù)時期和“一五”時期所取得的成就是巨大的,人民的物質(zhì)文化生活水平得到了很大的提高,這是靠私人的力量所不可能取得的。20世紀(jì)70年代中期,人類社會進入了后工業(yè)化社會,物質(zhì)財富的創(chuàng)造方式發(fā)生了質(zhì)的變化。這個社會的典型特征是:隨著生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展,物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的人員不斷減少,第三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員漸漸超過了農(nóng)業(yè)和工業(yè)從業(yè)者的總和,服務(wù)業(yè)成為社會的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。一方面人們對公共服務(wù)的需求比以往任何時候都有所提高,另一方面,社會財富的創(chuàng)造方式也為政府分化出自己的某些職能創(chuàng)造了條件,使政府有可能將自己承擔(dān)的許多公共事業(yè)通過市場交由不帶行政色彩的社會組織承擔(dān)。2.政府公共產(chǎn)品的效率損失從純理論角度分析,公共事業(yè)的運行以政府為主體有其可能性。然而這并不意味著政府供應(yīng)本身是完美的。誠然,在社會發(fā)展的一定歷史階段上,由政府提供公共產(chǎn)品有其籌資潛力、統(tǒng)籌兼顧等方面的優(yōu)勢,但是,政府供應(yīng)公共產(chǎn)品也存在政府缺陷,會導(dǎo)致資源配置偏離其最佳狀態(tài)。決定其偏離程度的因素主要有三個方面:一是信息缺陷。政府要想使其所提供的公共產(chǎn)品數(shù)量合理,就必須具有充分信息。然而由于公共產(chǎn)品的特殊性使得政府在信息方面的缺陷是難以避免的。同時,公共選擇理論還證明,政府在決策方面的失誤也是不可避免的,這就使得政府的公共提供會偏離效率。二是管理成本的大小。政府在獲得信息,進行決策以及將資源從私人產(chǎn)品生產(chǎn)轉(zhuǎn)向公共產(chǎn)品生產(chǎn)的過程中都會耗費一定數(shù)量的資源。這意味著即使政府具有充分信息,并且在決策上不犯錯誤,政府的公共提供所產(chǎn)生的效率損失依然存在。三是稅收效率損失的大小。政府的公共提供需要以稅收來籌資,而稅收在收入分配上一般不可能是中性的。這就使得按個人對生產(chǎn)所做的貢獻來決定個人享受產(chǎn)品份額的市場規(guī)則將受到侵犯。另外,稅收還會對人們的消費選擇產(chǎn)生干擾,造成額外的福利損失。社會供應(yīng)在某些方面的優(yōu)勢是政府供應(yīng)所不具備的。首先,對于一個既定的項目,由政府興辦常常比社會興辦耗資更多。因為政府官員關(guān)心公眾(委托人)利益的程度可能不及社會組織從切身利益上關(guān)心公眾(委托人)利益的程度;其次,在民主制度下,政府供應(yīng)公共產(chǎn)品的種類與數(shù)量可能與許多公民的偏好有較大的偏差,而社會組織則更能捕捉市場機會,在提供公共產(chǎn)品時更講效率,更能針對需求來確立供應(yīng)策略,在一定程度上可以解決由政府供應(yīng)公共產(chǎn)品所帶來的規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的矛盾。第三,從公眾對某種公共產(chǎn)品產(chǎn)生需求,到政府著手供應(yīng),通常經(jīng)過一個復(fù)雜的決策程序,因此,消費者可能感到供應(yīng)得不夠及時。而社會組織做出一項關(guān)于供應(yīng)公共產(chǎn)品的決策,過程要簡單、迅速得多。當(dāng)政府逐漸把自己提供一切公共服務(wù)的功能轉(zhuǎn)向起更多的催化作用時,就會十分依賴非營利性的公共事業(yè)組織,而且,這種組織的社會化程度越高,公共產(chǎn)品提供的效率就會越高。美國的萊斯特·薩拉蒙甚至認(rèn)為,第三類部門實際上已經(jīng)成為“提供公共產(chǎn)品的優(yōu)先機制了”(時建龍,1997)。在實踐中我們確實會有這樣的感觸,特別是在完成微利或無利可圖的任務(wù),需要有同情心和對個人關(guān)心尊重的任務(wù),需要顧客或當(dāng)事人方面具有廣泛信任的任務(wù),需要直接動手和直接關(guān)心的任務(wù)(例如預(yù)防犯罪、日托、咨詢、對殘疾人和病人的服務(wù)、收容孤兒和無家可歸者)以及牽涉到貫徹道德準(zhǔn)則和個人行為職責(zé)的任務(wù)(如法制教育、衛(wèi)生防疫、維護社區(qū)秩序)方面,與政府和市場相比,第三部門都顯得更勝一籌。二、政府需要為社會共同需要提供社會公共物品的政府保障在廣泛而復(fù)雜的公共事業(yè)中,哪些應(yīng)該由國家財政供養(yǎng),哪些應(yīng)該走社會化之路?對此可以找到學(xué)術(shù)界的一些看法。在西方理論界,多數(shù)人認(rèn)為“公共物品”和“外部性”是確定國家事業(yè)職能范圍的基本依據(jù)。我國理論界有人認(rèn)為,社會共同需要是界定國家事業(yè)職能范圍的根本標(biāo)準(zhǔn)(黃恒學(xué))。從經(jīng)濟學(xué)的角度,物品可分為公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品。結(jié)合上述觀點,筆者認(rèn)為對于諸如國防、社會治安、環(huán)境與資源保護、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)教育、全民健身運動機關(guān)及設(shè)施、公共圖書館、博物館等具有純公共物品性質(zhì)的事務(wù),都應(yīng)該由政府來承擔(dān)。對于具有示范和導(dǎo)向作用并有利于國民整體素質(zhì)提高的部分準(zhǔn)公共物品,如部分非義務(wù)教育、部分文化產(chǎn)品等,它們的供給也應(yīng)由政府安排。除此之外的其他公共事業(yè)如科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育的絕大部分都要通過市場交由不帶行政色彩的社會組織承擔(dān)。三、公共服務(wù)社會化的主要形式1.主體多元化舉辦公共事業(yè)的社會力量包括社會上的集體和個人的財力和物力,也包括吸收的海外資金。社會力量成為舉辦公共事業(yè)的主體,其特點是實現(xiàn)了公共事業(yè)投資主體的多元化,使公共事業(yè)發(fā)展的資本形態(tài)從國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)化為社會集團資本形態(tài)或融合資本形態(tài),從而使國家縱向獨資轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M向注資,使國家集中承擔(dān)投資和生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣稚⒊袚?dān)風(fēng)險,使國家獨享資本利益轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣窒碣Y本利益。在我國事業(yè)單位改革進程中,國家采取“公辦民助”或“民辦公助”,委托“公共事業(yè)投資公司”管理和經(jīng)營公共事業(yè)資源,以及鼓勵集體或個人直接興辦等形式進行公共事業(yè)的運營,正是符合了這一社會化取向。2.有利于資源配置,實現(xiàn)公共資源社會化市場化運營與社會化發(fā)展具有相輔相成的關(guān)系。只有做到產(chǎn)權(quán)明晰,并使人、財、物、無形資產(chǎn)等要素按市場規(guī)則自由流動,才能真正體現(xiàn)其價值,才會使公共事業(yè)步入一個良性循環(huán)的發(fā)展軌道。所以,走公共事業(yè)社會化的道路首先要引進市場,通過市場使社會資源得到優(yōu)化配置。為此,應(yīng)實行政企分開,要籌建各類事業(yè)資源的專業(yè)性市場,使市場的調(diào)節(jié)作用滲透到公共事業(yè)的方方面面,建立一個完整的公共事業(yè)資源配置市場體系,真正使市場成為公共事業(yè)資源配置過程中不可缺少的動力。3.構(gòu)建現(xiàn)代社會組織的制度規(guī)范把公共事業(yè)放到開放的社會大環(huán)境中運作經(jīng)營,不僅要完善自我約束,還必須加強社會各方面的約束?，F(xiàn)代公共事業(yè)組織在包括領(lǐng)導(dǎo)制度、人事管理制度和財務(wù)制度在內(nèi)的整個管理體系方面,都要做出新的制度安排,也就是要通過事業(yè)目標(biāo)約束、事業(yè)編制約束、事業(yè)財務(wù)約束強化該組織的自律機制。同時,還應(yīng)重視政府的法律約束和規(guī)制,強化社會多元化的民主監(jiān)督與管理,以確保其合法經(jīng)營和健康發(fā)展。四、事業(yè)型市場與經(jīng)濟增長的關(guān)系公共事業(yè)作為物質(zhì)生產(chǎn)發(fā)展和社會分工的直接結(jié)果,必然也是國民經(jīng)濟的重要組成部分,在市場經(jīng)濟的條件下,其產(chǎn)品也會以商品形式進入流通,因而,事業(yè)型市場的存在也就有了客觀必然性,并且,廣義的事業(yè)型市場應(yīng)是事業(yè)產(chǎn)品交換過程中所反映的各種經(jīng)濟關(guān)系的總和。在我國,隨著“政事分開”不斷向縱深發(fā)展,傳統(tǒng)型的、單向循環(huán)的公共事業(yè)運行體制已被市場經(jīng)濟的發(fā)展取向所突破,目前,已形成一定規(guī)模的事業(yè)型市場。比如,出現(xiàn)了科研院所進入企業(yè)或成為自主經(jīng)營型的科研企業(yè)實體,學(xué)校后勤部門與學(xué)校主體脫鉤以及醫(yī)院市場化等改革。但前一階段事業(yè)單位的改革無論在觀念上、經(jīng)營上、管理上,都存在與發(fā)展了的事業(yè)市場不相適應(yīng)的地方,事業(yè)型市場本身的發(fā)展也還不盡如人意。因此,要打開事業(yè)單位改革的新局面,還必須從多方面入手,進一步開拓事業(yè)型市場,并使之逐漸得以完善。1.關(guān)于公共交通的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)公共事業(yè)不僅具有公益性和福利屬性,同時也具有生產(chǎn)屬性。作為第三產(chǎn)業(yè)范疇上的公共事業(yè),它的運行與物質(zhì)生產(chǎn)部門一樣,也是一個投入——產(chǎn)出的過程,因此也存在一個對資源如何進行配置的問題。有學(xué)者提出,判斷一項社會活動是否產(chǎn)業(yè),關(guān)鍵是看其是否構(gòu)成生產(chǎn)要素,是否對GDP增加值做出貢獻。事實上,公共事業(yè)中的諸多行業(yè)如教育、文化、科技、體育、衛(wèi)生等,對它們的消費本質(zhì)上也是一種生產(chǎn)性投入,是形成人力資本的重要途徑,對經(jīng)濟增長有直接貢獻,因而,公共事業(yè)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)是無庸置疑的。就我國目前的現(xiàn)實來看,公共事業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實質(zhì)就在于其產(chǎn)業(yè)形成過程,即對原來不具備產(chǎn)業(yè)特征的事業(yè)部門進行產(chǎn)業(yè)化改造,創(chuàng)建符合市場經(jīng)濟體制環(huán)境的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新機制。例如,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縱然有數(shù)千年歷史,而我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營不過剛剛啟動。目前,我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)工業(yè)均有產(chǎn)業(yè)化改造和開發(fā)任務(wù),而第三產(chǎn)業(yè)的“產(chǎn)業(yè)化方向”則包括了現(xiàn)有大部分福利型、公益型、事業(yè)型單位的產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變。2.社會生產(chǎn)與消費的關(guān)系作為產(chǎn)業(yè)的事業(yè)不僅是生產(chǎn)性的,同時也具有高度的消費性。一般的社會生產(chǎn)過程包括生產(chǎn)、分配、交換和消費四個環(huán)節(jié),它們相互依存,相互制約,其中,生產(chǎn)決定分配、交換和消費,而分配、交換和消費對生產(chǎn)具有反作用。以生產(chǎn)與消費的關(guān)系看,生產(chǎn)對消費的決定作用表現(xiàn)在其為消費提供對象。反過來,消費又促進生產(chǎn)的發(fā)展,是生產(chǎn)發(fā)展的原動力?？傊?消費是社會生產(chǎn)中不可缺少的環(huán)節(jié)。物質(zhì)生產(chǎn)與消費是這樣,公共事業(yè)的生產(chǎn)與消費也是這樣。改革開放20多年來,我國人民生活水平和生活質(zhì)量有了較大程度的改善。然而,由于缺乏必要的消費教育和消費政策引導(dǎo),造成社會上各種不合理的消費盛行;相反,許多人嚴(yán)重缺乏必要的技術(shù)投資、教育投資、文化投資、體育投資、衛(wèi)生保健投資等個人消費投資意識。這種狀況即不利于社會主義精神文明建設(shè),也不利于公共事業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場化的發(fā)展。為此,應(yīng)采取相慶的改革措施,制定必要的消費政策,強化國民消費教育,積極倡導(dǎo)科學(xué)、文明、健康和美好的生活方式,推動事業(yè)組織和市場的發(fā)展。3.加大對事業(yè)型人才的培養(yǎng)力度培育和開拓事業(yè)型市場關(guān)鍵在于對人才的擁有。在市場經(jīng)濟中善于事業(yè)型經(jīng)營和管理的人才既懂得市場經(jīng)營之道,又深諳非盈利企業(yè)的經(jīng)營和管理。目前,這樣的人才還相當(dāng)匱乏,已嚴(yán)重制約了我國公共事業(yè)社會化的發(fā)展步伐,也影響了事業(yè)市場的開發(fā)。因此,應(yīng)當(dāng)采取多種方式,加快事業(yè)型人才的培養(yǎng)。有條件的高等院校應(yīng)盡快設(shè)立相關(guān)專業(yè),把經(jīng)濟知識引入到公共事業(yè)管理中來,培育出既懂專業(yè)又熟悉市場經(jīng)營的專門人才。與此同時,應(yīng)通過開設(shè)不脫產(chǎn)的各種短訓(xùn)班、學(xué)習(xí)班進行事業(yè)部門在職人員的崗位培訓(xùn),以提高他們的經(jīng)營素