職業(yè)資格證立法的宏觀和微觀問題

職業(yè)資格證立法的宏觀和微觀問題

專業(yè)證書是國家認(rèn)可申請(qǐng)人專業(yè)知識(shí)、技能和技能的認(rèn)可。它是就業(yè)、就業(yè)、獨(dú)立設(shè)立和車間登記的主要依據(jù)。它也是為在國外就業(yè)的外籍工人制定合格證書的有效證明。廣義的職業(yè)資格證書還應(yīng)該包括法律職業(yè)資格證書,是證書持有人通過國家司法考試,具有申請(qǐng)從事法律職業(yè)的資格憑證,但法律職業(yè)資格證書非常特殊,不屬《職業(yè)教育法》的內(nèi)容,本文不予討論。當(dāng)前,我國職業(yè)資格證書認(rèn)證工作發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計(jì),至2005年底,全國共有職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)7567個(gè),1000萬人參加了職業(yè)技能鑒定,831萬人取得了不同等級(jí)職業(yè)資格證書。(1)整個(gè)“十五”期間,職業(yè)技能鑒定規(guī)模不斷增長(zhǎng),年平均增長(zhǎng)率超過10%,最高的年份達(dá)到28%。截至目前,全國累計(jì)已有6000多萬人(次)取得職業(yè)資格證書。(2)但也存在一些問題,其中職業(yè)資格證書立法方面的問題已引起各界關(guān)注,本文就試圖探討我國職業(yè)資格證書立法方面存在的問題及應(yīng)對(duì)的策略。一、中國職業(yè)資格證書的立法存在一些問題1.職業(yè)分類與職業(yè)資質(zhì)相適應(yīng)我國法律一級(jí)的職業(yè)資格證書立法僅有兩條:一為《職業(yè)教育法》第8條,該條規(guī)定:“實(shí)施職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要,同國家制定的職業(yè)分類和職業(yè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng),實(shí)行學(xué)歷證書、培訓(xùn)證書和職業(yè)資格證書制度”。另一為《勞動(dòng)法》第69條,該條規(guī)定:“國家確定職業(yè)分類,對(duì)規(guī)定的職業(yè)制定職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行職業(yè)資格證書制度,由經(jīng)過政府批準(zhǔn)的考核鑒定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)勞動(dòng)者實(shí)施職業(yè)技能考核鑒定?！笨梢钥吹?這兩個(gè)條文均為宣示性的規(guī)定,盡管表明了職業(yè)資格證書制度的重要性,但缺乏可操作性。2.對(duì)職業(yè)資格的制度沒有出臺(tái)專門的行政法規(guī)我國目前沒有職業(yè)資格證書方面的行政法規(guī)。這一方面是由于到目前為止我們沒有就職業(yè)資格證書制度出臺(tái)專門的行政法規(guī);另一方面是因?yàn)槲覀円矝]有制定《職業(yè)教育法》和《勞動(dòng)法》的實(shí)施細(xì)則,如果我們制定了《職業(yè)教育法》實(shí)施細(xì)則,職業(yè)資格證書制度一定會(huì)以法規(guī)的形式規(guī)定得比較詳盡。3.職業(yè)能力問題的立法1994年,勞動(dòng)、人事部共同制定了《職業(yè)資格證書規(guī)定》,該規(guī)定僅有12條,雖然在第10條規(guī)定了“國務(wù)院勞動(dòng)、人事行政部門按職責(zé)范圍分別制定實(shí)施細(xì)則”,但此后兩部門并沒有制定有關(guān)的實(shí)施細(xì)則。盡管1995年人事部制定了《職業(yè)資格證書制度暫行辦法》,但該辦法的立法依據(jù)并沒有提到上述《職業(yè)資格證書規(guī)定》?？梢?即使在規(guī)章一級(jí),我國職業(yè)資格證書立法也不夠系統(tǒng)、不夠協(xié)調(diào)配套。上述我國職業(yè)資格證書立法宏觀方面問題的原因既有立法指導(dǎo)思想方面的,也有立法技術(shù)方面的。在立法指導(dǎo)思想方面,我們對(duì)職業(yè)資格證書的認(rèn)識(shí)有一個(gè)逐步深化的過程,如前所述,剛開始其實(shí)我們還把它叫做了職業(yè)技能鑒定證書,1993年、1994年的時(shí)候盡管認(rèn)識(shí)到了它的重要性,但實(shí)踐方面剛剛開始,并沒很多經(jīng)驗(yàn)以資立法。在立法技術(shù)方面,1994年左右我們的立法技術(shù)還不很成熟,《立法法》也沒有出臺(tái),在立法任務(wù)繁重的情況下可能還不太能顧及到相關(guān)立法之間的協(xié)調(diào)和配合。二、中國職業(yè)資格證書的立法存在一些問題1.職業(yè)資格考試工作機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范目前形成的職業(yè)資格證書主管布局是:勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)工人技術(shù)工種類,人事部、財(cái)政部共同負(fù)責(zé)財(cái)會(huì)類,人事部、商務(wù)部共同負(fù)責(zé)國際商務(wù)職業(yè)資格,人事部、環(huán)保總局共同負(fù)責(zé)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師……可以看出,職業(yè)資格證書門類繁多,主管部門也紛繁復(fù)雜,但當(dāng)前這樣的局面是有法律依據(jù)的。首先,勞動(dòng)部、人事部共同制定的《職業(yè)資格證書規(guī)定》第6條規(guī)定:勞動(dòng)部負(fù)責(zé)以技能為主的職業(yè)資格鑒定和證書的核發(fā)與管理。人事部負(fù)責(zé)專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)資格評(píng)價(jià)和證書的核發(fā)與管理。其次,人事部制定的《職業(yè)資格證書制度暫行辦法》第8條規(guī)定:執(zhí)業(yè)資格考試工作由人事部會(huì)同國務(wù)院有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門按照客觀、公正、嚴(yán)格的原則組織進(jìn)行,根據(jù)該辦法第11條和第12條的規(guī)定,它們的分工是:國務(wù)院有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)組織執(zhí)業(yè)資格考試大綱的擬定、培訓(xùn)教材的編寫和命題工作,并組織考前培訓(xùn)和對(duì)取得執(zhí)業(yè)資格人員的注冊(cè)管理工作;人事部負(fù)責(zé)審定考試科目、考試大綱和審定命題、確定合格標(biāo)準(zhǔn);會(huì)同有關(guān)部門組織實(shí)施執(zhí)業(yè)資格考試的有關(guān)工作。實(shí)踐中,由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的部門專管職業(yè)資格證書工作,上述規(guī)章的內(nèi)容有可能被曲解,伴隨著證出多門的現(xiàn)象,出現(xiàn)了“亂辦班”“亂收費(fèi)”和“亂發(fā)證”的現(xiàn)象。(3)還有,“發(fā)放資格證書的專業(yè)工種有交叉重復(fù),標(biāo)準(zhǔn)也有所不同,同一專業(yè)的資格證書考核內(nèi)容和寬嚴(yán)程度掌握也不相同,已造成混亂。如果盲目發(fā)展下去可能會(huì)出現(xiàn)資格證書泛濫,權(quán)威性降低,將來有可能還要進(jìn)行資格證書鑒定發(fā)放的調(diào)整和整頓”。(4)2.教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)評(píng)價(jià)體系沒有與職業(yè)能力設(shè)置出社會(huì)盡管《職業(yè)教育法》第8條規(guī)定了實(shí)施職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要,同國家制定的職業(yè)分類和職業(yè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng),實(shí)行學(xué)歷證書、培訓(xùn)證書和職業(yè)資格證書制度,但職業(yè)院校與職業(yè)資格證書的關(guān)系并不具體、明確。實(shí)踐中,一些職業(yè)院校所編制的教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)評(píng)價(jià)體系沒有與職業(yè)資格證書緊密配合,專業(yè)的教學(xué)計(jì)劃與職業(yè)技能鑒定的內(nèi)容和考試大綱沒有很好地銜接,不少職業(yè)院校并沒有做到畢業(yè)證書、職業(yè)資格證書并重。上述現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是,職業(yè)院校的辦學(xué)資格是由教育主管部門來審查的,因此職業(yè)院校主要對(duì)教育部門負(fù)責(zé);而職業(yè)資格證書又是由勞動(dòng)保障部門和人事部門主管的;同時(shí)在立法上又沒有對(duì)職業(yè)教育和職業(yè)資格證書的銜接、配套關(guān)系加以剛性的明確。這種職業(yè)教育與職業(yè)資格證書脫節(jié)的現(xiàn)象已引起了國家的重視,2006年4月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高技能人才工作的意見》指出:“在職業(yè)院校開展職業(yè)技能鑒定工作,大力推行職業(yè)資格證書制度,努力使學(xué)生在獲得學(xué)歷證書的同時(shí),取得相應(yīng)的職業(yè)資格證書。”3.職業(yè)教育發(fā)展的根本原因在于就業(yè)者確立就業(yè)準(zhǔn)入(包括勞動(dòng)準(zhǔn)入)立法是與職業(yè)資格證書緊密相關(guān)的配套立法,但我國《勞動(dòng)法》《職業(yè)教育法》和《職業(yè)資格證書規(guī)定》都沒有明確規(guī)定就業(yè)準(zhǔn)入制度。“勞動(dòng)準(zhǔn)入政策,是實(shí)現(xiàn)合理就業(yè)的重要保證,也是制約就業(yè)者必須接受職業(yè)教育或培訓(xùn)、推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展的根本措施?！?5)2000年,勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布了《招用技術(shù)工種從業(yè)人員規(guī)定》,其中第2條規(guī)定:“用人單位招用從事技術(shù)復(fù)雜以及涉及國家財(cái)產(chǎn)、人民生命安全和消費(fèi)者利益工種(職業(yè))的勞動(dòng)者,必須從取得相應(yīng)職業(yè)資格證書的人員中錄用。”但在實(shí)踐中,就業(yè)準(zhǔn)入制度并沒有得到很好的執(zhí)行,除了現(xiàn)有的某些職業(yè)資格證書含金量不高、與真實(shí)能力不符、用人單位想降低成本以及招聘中的人情關(guān)系等因素外,相關(guān)立法的效力等級(jí)低、處罰措施缺乏震懾作用也是非常關(guān)鍵的因素。4.職業(yè)資格認(rèn)證方面的困難關(guān)于職業(yè)資格證書的國際互認(rèn),《職業(yè)資格證書規(guī)定》僅在第8條規(guī)定:國家職業(yè)資格證書參照國際慣例,實(shí)行國際雙邊或多邊互認(rèn)。由于沒有具體的實(shí)施細(xì)則,實(shí)踐中,一方面給我國公民赴國外工作時(shí)職業(yè)資格證書的認(rèn)證造成不便;另一方面外國人來中國工作在職業(yè)資格證書方面也有所不便。為此,勞動(dòng)和社會(huì)保障部辦公廳曾下發(fā)了《關(guān)于外國人在中國就業(yè)持職業(yè)資格證書有關(guān)問題的函》,其中規(guī)定:由于我國政府目前尚未與其他國家政府簽訂職業(yè)資格證書互認(rèn)協(xié)議,所以外國人在中國從事國家規(guī)定的職業(yè)(工種),原則上必須持《中華人民共和國職業(yè)資格證書》;外國人在中國從事具有外國特色的職業(yè)(工種),經(jīng)勞動(dòng)保障部批準(zhǔn),如西式烹調(diào)師、西式面點(diǎn)師等,可以持本國政府或行業(yè)協(xié)會(huì)頒發(fā)的職業(yè)資格證書就業(yè)或上崗,該證書須經(jīng)過本國公證機(jī)關(guān)公證。三、關(guān)于中國職業(yè)資格證書立法的建議針對(duì)上述我國職業(yè)資格證書立法中存在的宏觀、微觀問題及其原因,筆者提出以下立法建議:1.以職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)互通互認(rèn)短期來看,進(jìn)行職業(yè)資格證書方面法律一級(jí)的專門立法還不現(xiàn)實(shí),這樣就需要在修改《職業(yè)教育法》時(shí),對(duì)有關(guān)職業(yè)資格證書的條文進(jìn)行修改:一方面,要求職業(yè)院校根據(jù)國家有關(guān)職業(yè)資格證書的考核內(nèi)容來設(shè)置課程、改革教學(xué)手段,使職業(yè)院校學(xué)生畢業(yè)時(shí)盡量拿齊學(xué)歷證書和職業(yè)資格證書。近年來有些職業(yè)院校已做了有益的嘗試,例如,無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院在推廣職業(yè)資格證書上做了大量的工作,取得了較為理想的教學(xué)成果和社會(huì)效益,2006年學(xué)院畢業(yè)生的“雙證”持有率超過了90%,達(dá)到了高職高專院校人才培養(yǎng)工作水平評(píng)估中職業(yè)能力指標(biāo)的優(yōu)秀標(biāo)準(zhǔn)。(6)另一方面,要規(guī)定學(xué)歷證書和職業(yè)資格證書之間的互通互認(rèn),這有利于使全社會(huì)真正地做到學(xué)歷證書和職業(yè)資格證書并重。在一些發(fā)達(dá)國家,如英國、澳大利亞等,職業(yè)資格證書與普通教育畢業(yè)文憑是互相銜接、相互溝通的。(7)英國的國家職業(yè)資格證書(NVQ)分為5級(jí),5級(jí)相當(dāng)于碩士學(xué)位,4級(jí)相當(dāng)于大學(xué)學(xué)士學(xué)位,3級(jí)的學(xué)習(xí)者可以申請(qǐng)進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)學(xué)士學(xué)位課程,大學(xué)預(yù)科而沒考上大學(xué)的學(xué)生,可以轉(zhuǎn)入職業(yè)資格證書體系中繼續(xù)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)。(8)這種做法我們可以考慮借鑒。2.職工工資標(biāo)準(zhǔn)、就業(yè)資格、職業(yè)培訓(xùn)等的資格修改《勞動(dòng)法》與職業(yè)資格證書有關(guān)的內(nèi)容最主要的是完善就業(yè)準(zhǔn)入制度。要在《勞動(dòng)法》中規(guī)定:用人單位招收、錄用職工,屬于國家規(guī)定實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入控制的職業(yè)(工種),必須從取得相應(yīng)學(xué)歷證書或職業(yè)培訓(xùn)合格證書并獲得相應(yīng)職業(yè)資格證書的人員中錄用。同時(shí)還要在《勞動(dòng)法》中明確對(duì)就業(yè)準(zhǔn)入制度進(jìn)行監(jiān)督檢查的機(jī)關(guān)、程序及處罰措施,使就業(yè)準(zhǔn)入制度落到實(shí)處,從而使職業(yè)資格證書的價(jià)值真正體現(xiàn)出來。3.對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理雖然不能在近期考慮進(jìn)行職業(yè)資格證書的法律一級(jí)的立法,但我們應(yīng)積極考慮進(jìn)行職業(yè)資格證書的行政法規(guī)一級(jí)的立法。在職業(yè)資格證書條例中有很多問題需要解決,最迫切需要解決的是上述職業(yè)資格證書的主管部門不統(tǒng)一的問題。世界上關(guān)于職業(yè)資格證書的管理有兩種模式,一種是統(tǒng)一式,以英國為例,英國國家職業(yè)資格證書的管理是統(tǒng)一的,政府的職能是制定職業(yè)資格教育的宏觀政策,國家資格委員會(huì)指導(dǎo)開發(fā)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn),并對(duì)證書機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范。認(rèn)證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)證,同時(shí)對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)控,整個(gè)國家職業(yè)資格證書制度的實(shí)施管理統(tǒng)一清晰,責(zé)任明確。(9)類似的例子還有澳大利亞:澳大利亞政府從1982年開始,經(jīng)過二十余年的不斷研究和探索,先后幾次出臺(tái)并改革方案,最終在1995年建立并實(shí)施了國家資格框架等一系列政策和法規(guī),改變了過去中學(xué)、職業(yè)教育院校和產(chǎn)業(yè)界培訓(xùn)機(jī)構(gòu)各自頒發(fā)資格證書的狀況,逐步建立和采用全國統(tǒng)一的資格認(rèn)證框架(AustraliaQualificationFrame-work,AQF)。(10)另一種是分散式,以日本為例,日本沒有統(tǒng)籌管理職業(yè)資格的機(jī)構(gòu),不同機(jī)構(gòu)都是根據(jù)各自的理解和想法來設(shè)計(jì)職業(yè)資格制度的。所以,職業(yè)資格到底具有怎樣的性質(zhì)和特點(diǎn)沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。11上述兩種管理模式各有利弊,統(tǒng)一式有利于保證證書的權(quán)威性和質(zhì)量,但其機(jī)構(gòu)龐大、組織復(fù)雜、成本高昂,有可能降低效率;分散式管理方式很靈活、易變、成本低,但由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),不易保證職業(yè)資格證書的質(zhì)量?？紤]到我國當(dāng)前在職業(yè)資格證書方面的現(xiàn)狀,筆者建議采取統(tǒng)一式的管理模式,組建統(tǒng)一的職業(yè)資格證書管理委員會(huì),將各類職業(yè)資格證書納入統(tǒng)一管理,這有利于形成各類職業(yè)資格證書在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、考核鑒定機(jī)構(gòu)、考核鑒定程序、監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)、程序和處罰措施等方面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。除此之外,職業(yè)資格證書條例還應(yīng)該對(duì)新職業(yè)種類的發(fā)布、職業(yè)資格證書的考核鑒定內(nèi)容和方式、職業(yè)技能鑒定題庫的建設(shè)、國際互認(rèn)等問題做出詳細(xì)的規(guī)定。4.國家、地方政策和相關(guān)法規(guī)現(xiàn)在,勞動(dòng)和社會(huì)保障部、人事部都有不少與職業(yè)資格證書有關(guān)的部門規(guī)章,同時(shí)國家還有一些與職業(yè)資格證書有關(guān)的政策性文件,如1999年勞動(dòng)部、教育部、人事部、國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委、國家工商總局聯(lián)合