全面深化財(cái)稅體制改革背景下推進(jìn)非稅收入規(guī)范管理調(diào)研與思考

全面深化財(cái)稅體制改革背景下如何推進(jìn)非稅收入規(guī)范管理的調(diào)研與思考時(shí)值新常態(tài)下全面深化財(cái)稅體制改革破冰前行、我省非稅收入規(guī)范管理承前啟后的重要階段，我在調(diào)研7市州、37個(gè)縣市區(qū)的非稅收入管理工作的基礎(chǔ)上，對新常態(tài)下推進(jìn)非稅收入規(guī)范管理的新思路和新舉措做了一些研究與思考。一、立足實(shí)際積極探索，我省非稅收入規(guī)范管理不斷取得新成效(一)管理理念逐步深化。非稅收入的爭論焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移。圍繞非稅收入是非曲直的爭論，由過去該不該財(cái)政統(tǒng)管、是否自收自用、形不形成可用財(cái)力等，過渡到如何科學(xué)規(guī)范管理、有效提高收入質(zhì)量、放大管理效益等。規(guī)范管理基本終結(jié)了“三亂”。過去，執(zhí)收執(zhí)罰亂象叢生，社會對非稅收入“非議”不少。近年，通過歸口管理、整頓收費(fèi)、收支脫鉤、簡化票據(jù)種類等一系列手段，杜絕了自主收費(fèi)、超標(biāo)收費(fèi)等行為。非稅收入的財(cái)政屬性逐步認(rèn)可。落實(shí)收支兩條線管理，加快非稅收入納入預(yù)算并實(shí)行統(tǒng)籌安排的步伐，促進(jìn)了其“所有權(quán)屬國家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財(cái)政”的三權(quán)歸(一)頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)滯后，規(guī)范管理徘徊不前。與改革預(yù)期有差距?，F(xiàn)代財(cái)政制度、依法治稅等新理念的提出，為非稅收入管理的再探索提供了新視角，財(cái)政部新一輪機(jī)構(gòu)改革對非稅收入職能配置做出了適度調(diào)整。但是，非稅收入內(nèi)涵外延、依法治費(fèi)仍很少具體被論及，政出多門、條塊分割的管理現(xiàn)狀也未能實(shí)質(zhì)性改善，與基層非稅收入工作者的改革期望值有差距。法制建設(shè)比較滯后。新修訂的預(yù)算法并未對非稅收入作出明確界定。國務(wù)院1996年出臺的《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》“時(shí)過境遷”，國家層面缺少統(tǒng)一的法律法規(guī)指導(dǎo)全國的非稅收入管理實(shí)踐。近年財(cái)政部和我省相繼出臺的一些政策，雖偶有涉及非稅收入，但層級不高、權(quán)威性不夠，系統(tǒng)性缺失也十分明顯。部分規(guī)定相互矛盾。事業(yè)單位、社會團(tuán)體依托公共權(quán)力和產(chǎn)權(quán)取得的收入，按照我省的有關(guān)規(guī)定應(yīng)作為非稅收入管理。但在實(shí)際工作中，上述部分收入又被有關(guān)部門審批為服務(wù)性收費(fèi)，其中還不乏已清理取消的行政事業(yè)性收費(fèi)，導(dǎo)致財(cái)政收入規(guī)避監(jiān)管，也攪渾了政府與市場的關(guān)系。還有的收費(fèi)項(xiàng)目，在預(yù)算管理、分成計(jì)提等方面出現(xiàn)了自相矛盾的規(guī)定，實(shí)際執(zhí)行無所適從。(二)“九龍治水”火力分散，管理機(jī)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型困惑。對口難。財(cái)政部未設(shè)立非稅收入專管機(jī)構(gòu)，車頭效應(yīng)難凸顯。由此導(dǎo)致，全國各地機(jī)構(gòu)設(shè)置“八仙過?！?，如云南是行政機(jī)構(gòu)，湖南是事業(yè)單位，廣西是內(nèi)設(shè)處室。我省市縣管理模式“百花齊放”，有的主導(dǎo)政策制定、介入資金撥付；有的與省級模式基本一致；還有的職能嚴(yán)重縮水，僅管票據(jù)。歸口難。財(cái)政部非稅收入政策制定、收繳結(jié)算等職能分布在多司局。地方也僅20余省市設(shè)立了專管機(jī)構(gòu)，且功能定位不一、職能強(qiáng)弱不一。我省秉承非稅收入立項(xiàng)與標(biāo)準(zhǔn)共管，政策制定與執(zhí)行分立的原則，造成部分收入有政策卻難征收、部分收入應(yīng)當(dāng)收卻無依據(jù)。服務(wù)性收費(fèi)由物價(jià)部門獨(dú)管，催生了“這邊取消那邊新立”等亂象。發(fā)展難。市縣普遍對機(jī)構(gòu)改革感到擔(dān)憂。我省非稅收入管理機(jī)構(gòu)去行政化，對工作前景和個(gè)人前途會否帶來較大影響?非稅收入規(guī)范管理改革十年成效會否倒退?時(shí)值非稅收入管理改革推進(jìn)的關(guān)鍵期，機(jī)構(gòu)改革與職能重構(gòu)的矛盾日益凸顯。(三)速度情結(jié)揮之不去，管理重點(diǎn)時(shí)常搖擺飄移?！邦I(lǐng)導(dǎo)速度”時(shí)隱時(shí)現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)要快就快，想慢就慢，對非稅收入增減偏好不一。例如，一些任期即將屆滿或剛上任的政府領(lǐng)導(dǎo)，對非稅收入增長的需求尤其強(qiáng)烈，常不遺余力挖掘收入或下達(dá)硬性征收任務(wù)；而一些稅收底子好的市州，無超收壓力，領(lǐng)導(dǎo)更喜好“非稅收入少一點(diǎn)兒”，以體現(xiàn)自己抓經(jīng)濟(jì)的政績?！芭琶俣取蹦缓笸剖帧Ｊ锌h各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的通報(bào)公示，雖未明確排名秩序，但私下攀比早成常態(tài)，導(dǎo)致非稅收入與財(cái)政收入增收變相捆綁，常常是稅收不足非稅補(bǔ)，有的不惜采取混庫、空轉(zhuǎn)等手段弄虛作假。“占比速度”見風(fēng)使舵。為謀求政府績效考核拿“高分”的需要，保持“理想”的稅占比，一些市縣人為控制一般公共預(yù)算非稅收入的正常增勢，該收不收，應(yīng)繳不繳，有的還將非稅收入以稅收繳庫。(四)利益格局固化羈絆，應(yīng)收盡收仍存瓶頸制約。征收管理“本土化”。各省出于不同的管理目標(biāo)訴求，相互間差異大。北上廣等發(fā)達(dá)省市的非稅收入規(guī)模大，但納入一般公共預(yù)算的占比卻在全國末尾徘徊；湖南規(guī)模不大，但占比卻列全國前三。從我省看，有的注重做大收入規(guī)模、有的偏重改善收入質(zhì)量；有的執(zhí)行政策規(guī)定比較到位，有的優(yōu)先考慮本土利益。例如，某市截留河道砂石資源收入省級分成，用于籌備市級風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。收入管控“部門化”。非稅收入是依法行政的附產(chǎn)品，管理的部門色彩濃厚。市縣一些收入規(guī)模較大的強(qiáng)勢部門，時(shí)常制造非稅收入政策落實(shí)的“真空地帶”。省本級“部門化”現(xiàn)象也存在，如某單位對我局征管系統(tǒng)與其業(yè)務(wù)系統(tǒng)的對接久拖不決，把罰沒收入緩減免視為“自留地”；某單位分層開設(shè)過渡戶歸集大量非稅收入，自立門戶搞特殊化。約束激勵機(jī)制“被軟化”。《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》規(guī)定，縣級以上人大對非稅收入進(jìn)行監(jiān)督，但落實(shí)難到位?！稐l例》也明確，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行考核、評比和獎勵，但大都淡化或取消了，加之執(zhí)收成本核定因部門利益固化等原因推進(jìn)遲緩，變相鼓勵了“干多不如干少的利益多”。以往出于應(yīng)收盡收考慮而施行的“超收返點(diǎn)”等傳統(tǒng)激勵約束手段，又與新預(yù)算法相悖。三、把握深化財(cái)稅體制改革契機(jī)，進(jìn)一步推進(jìn)非稅收入規(guī)范管理的對策建議當(dāng)前，規(guī)范非稅收入管理既有改革創(chuàng)新作為動力支撐，也有領(lǐng)導(dǎo)的重視支持、各級各部門的協(xié)調(diào)配合作為有力保障，同時(shí)，多年探索和實(shí)踐積累的改革成果也為規(guī)范管理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我們要抓牢深化財(cái)稅體制改革的重要契機(jī)，遵循“依法合規(guī)、規(guī)范統(tǒng)一、量增質(zhì)優(yōu)、科技支撐、全程監(jiān)管”的征管新思路，以深化改革引領(lǐng)規(guī)范管理，以規(guī)范管理助力深化改革。(一)積極推進(jìn)非稅收入制度體系建設(shè)。穩(wěn)步推進(jìn)國家層面立法進(jìn)程。近期，建議財(cái)政部在盡快推出非稅收入征收管理辦法和收繳管理辦法的基礎(chǔ)上，提請國務(wù)院制訂《關(guān)于加強(qiáng)非稅收入管理的決定》；遠(yuǎn)期，應(yīng)出臺法律法規(guī)，從依法治費(fèi)的角度理順非稅收入立項(xiàng)定標(biāo)、征管邊界、機(jī)構(gòu)職能等核心事項(xiàng)。我省要謀劃好《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》的修訂工作，將實(shí)踐證明已較成熟的經(jīng)驗(yàn)做法納入地方性法規(guī)范疇。抓緊制定兩個(gè)目錄清單。一是在開展非稅收入和服務(wù)性收費(fèi)清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，對保留的非稅收入項(xiàng)目和政府定價(jià)的服務(wù)性收費(fèi)實(shí)行目錄管理，尤其要明確事業(yè)單位、社會團(tuán)體依托政府權(quán)力、信譽(yù)和國有資源、資產(chǎn)取得的服務(wù)性收費(fèi)納入非稅收入管理，并建立健全各類項(xiàng)目設(shè)立或取消的聽證、評估等制度，依法規(guī)范“有進(jìn)有出”。二是在清理整頓非稅收入優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，以政府名義制定且向社會公布非稅收入緩減免清單，并實(shí)行動態(tài)管理。法律法規(guī)明確可緩減免的，列入清單，符合條件的實(shí)行備案制；清單之外確因特殊原因需緩減免的，由財(cái)政歸口報(bào)政府審議。加快完善資源有償使用政策體系。以《湖南省國有資源有償使用收入管理辦法》為遵循，制定城市公共空間、服務(wù)以及專營、專賣等新興領(lǐng)域的單項(xiàng)征管辦法，修訂廣告收入、礦產(chǎn)資源等已有的政策文件，將市場配置資源、政府管控資源、財(cái)政全流程監(jiān)督資源使用等新理念納入其中，進(jìn)一步挖掘以資源收入為新增長點(diǎn)的收入紅利，確保資源開發(fā)利用可持續(xù)。修訂省對市縣考核辦法。構(gòu)建以管理規(guī)范、收入質(zhì)量改善、經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境優(yōu)化為導(dǎo)向，可量化評分的綜合考核指標(biāo)體系，重點(diǎn)考核不作為和亂作為。要根據(jù)市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點(diǎn)和由此形成的資源稟賦結(jié)構(gòu)、財(cái)政收入結(jié)構(gòu)等特征，探索分類設(shè)置不同考核目標(biāo)值的可行性，擯棄“一把尺子量到底”。(二)積極推進(jìn)非稅收入管理信息化。逐步擴(kuò)容財(cái)政直接征收。市縣要施行“直接征收為常態(tài)、委托征收為例外”的新型征收模式，爭取用三到五年的時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)所有單位、所有項(xiàng)目全覆蓋。省本級要對費(fèi)源穩(wěn)定、便于集中繳納非稅收入實(shí)行財(cái)政直接征收，爭取由現(xiàn)在的單類、少數(shù)項(xiàng)目覆蓋到所有資源、資產(chǎn)領(lǐng)域。加快電子化收繳進(jìn)程。加大非稅收入網(wǎng)銀收繳在教育、交警等民生部門的推廣力度，并研究移動終端等新型收繳載體的推廣可行性。加快建立以“空心票據(jù)”(即未套印固定票樣格式的“空白”無實(shí)物票據(jù))為載體，以電子票號為流轉(zhuǎn)標(biāo)識的非稅收入征管全流程電子化。實(shí)施非稅收入電子退付。第一步，通過對非稅收入征管系統(tǒng)退付模塊的功能升級和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)非稅收入退付申報(bào)、審核、流轉(zhuǎn)、退款、反饋等業(yè)務(wù)流程的電子化；第二步，推行退付款項(xiàng)的網(wǎng)銀支付，實(shí)現(xiàn)資金的“快進(jìn)快出”，從根本上提升退付效率、降低行政成本。啟動“數(shù)據(jù)大集中”建設(shè)。依托“大數(shù)據(jù)”理念，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)同步更新、分成收入自動結(jié)算、收入報(bào)表自動生成，打通輻射省市縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縱向信息化通道，并且實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)平臺、執(zhí)收部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)、非稅收入征管系統(tǒng)和金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的橫向整合和對接融合，將監(jiān)管“手臂”由事后延伸至事中、事前并貫穿征管全流程。(三)積極推進(jìn)非稅收入預(yù)算管理。積極參與落實(shí)全口徑預(yù)算管理。提請財(cái)政部加快取消財(cái)政專戶管理方式，實(shí)現(xiàn)非稅收入預(yù)算體系的“雙變單”。各級非稅收入管理機(jī)構(gòu)要充分認(rèn)識非稅收入橫跨四本預(yù)算的重要性，切實(shí)增強(qiáng)參與本級全口徑預(yù)算管理的積極性和能動性，落實(shí)政府全部收入和支出納入預(yù)算的管理要求，尤其要加大對游離在財(cái)政監(jiān)管之外的“隱性收入”的監(jiān)管力度。改進(jìn)非稅收入預(yù)算編制工作。各級要確定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與財(cái)政政策相銜接的非稅收入年度目標(biāo)責(zé)任區(qū)間，并據(jù)此積極穩(wěn)妥、科學(xué)合理地編制年度非稅收入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)收入預(yù)算由約束性向預(yù)期性轉(zhuǎn)變，嚴(yán)禁將收入預(yù)算視為征收任務(wù)。有條件的地方可按照中期財(cái)政規(guī)劃要求，試編非稅收入收支三年滾動計(jì)劃。推進(jìn)非稅收入成本管理。以成本管理為切入點(diǎn)，建立符合新預(yù)算法要求的激勵約束和應(yīng)收盡收保障機(jī)制。省本級以資源收入、政府性基金為突破口，核實(shí)、核準(zhǔn)兩類收入的執(zhí)收成本，破除比例安排征管經(jīng)費(fèi)的定勢思維；各級要強(qiáng)化成本核定的成果應(yīng)用，在部門預(yù)算中單列科目或單列來源直觀反映執(zhí)收成本，優(yōu)先、足額保障單位的執(zhí)收成本后，當(dāng)年非稅收入(不含超收部分)剔除成本有結(jié)余的，既可視單位執(zhí)收規(guī)范程度等因素，安排給單位使用；也可由財(cái)政統(tǒng)籌，根除收多少退多少用多少的傳統(tǒng)觀念。加強(qiáng)非稅收入支出管理。非稅收入支出安排既要通盤考慮非稅收入成本補(bǔ)償特性和?？顚Ｓ玫幕咎卣鳎瑵M足執(zhí)收單位經(jīng)費(fèi)保障和事業(yè)發(fā)展的雙重需要；也要加強(qiáng)政府統(tǒng)籌安排非稅收入的力度，實(shí)現(xiàn)資金使用效益的最大化。要嚴(yán)格落實(shí)新預(yù)算法關(guān)于超收的規(guī)定，硬化非稅收入支出預(yù)算約束，不得隨意開新增非稅收入支出的口子。(四)積極推進(jìn)非稅收入管理人才隊(duì)伍建設(shè)。強(qiáng)化理論研究。要主動培育新常態(tài)下的新思維，堅(jiān)持務(wù)虛與務(wù)實(shí)相結(jié)合，一如既往地將理論探索和調(diào)查研究常抓不懈，爭做理論研究的“排頭兵”。既要眼睛向上，將研究重點(diǎn)聚焦現(xiàn)代財(cái)政制度、政府職能轉(zhuǎn)變等前沿課題，提高理論研究的前瞻性；也要腳步向下，針對對于工作中的重難點(diǎn)、死角盲區(qū)痼疾提出切實(shí)可行的系統(tǒng)性解決方案，強(qiáng)化理論研究成果的轉(zhuǎn)化利用。改革培訓(xùn)機(jī)制。依托高職院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、遠(yuǎn)程教育，采取輪訓(xùn)、以會代訓(xùn)等方式，進(jìn)一步擴(kuò)大培訓(xùn)覆蓋面。要有的放矢地了解干部培訓(xùn)需求，并區(qū)分不同授課對象，制定多元化、多層級的培訓(xùn)計(jì)劃。培訓(xùn)內(nèi)容和方式的設(shè)置，既要有理論前沿，也要覆蓋實(shí)際工作；既要有專家、領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)骨干講座、授課、答疑解惑，也要以工作論壇等形式多開展基層互動、討論；既要請進(jìn)來，也要走出去。抓好人才交流任用。加大對非稅收入管理機(jī)構(gòu)人才培養(yǎng)和交流提拔的關(guān)注力度，讓干部愿意來、出得去、上得了，讓多年積淀的管理理念等思想財(cái)富能夠落地生根。要淡化“二級局”、“二級機(jī)構(gòu)”等思想觀念，增強(qiáng)廣大財(cái)政干部參與非稅收入管理工作的自信心和積極