行政建制規(guī)則發(fā)展邏輯

行政建制規(guī)則發(fā)展邏輯

1服務(wù)與距離：城市權(quán)力爭(zhēng)取

城市是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的產(chǎn)物，無(wú)論是作為居住的場(chǎng)所，還是作為交易抑或是生產(chǎn)的場(chǎng)所，都需要提供各種接近性的服務(wù)。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，人們對(duì)服務(wù)的量和質(zhì)都提出了新的要求。服務(wù)要求推進(jìn)建制市的產(chǎn)生；同時(shí)建制市要求從上層政府獲得更多的權(quán)力，即分權(quán)或自治。距離的概念由于技術(shù)進(jìn)步而變得更為相對(duì)，即距離外延擴(kuò)大，給城市擴(kuò)展帶來(lái)更大的自由度。城市擴(kuò)張超出一定限度，使服務(wù)距離拉遠(yuǎn)，又推進(jìn)城市內(nèi)部分權(quán)，即設(shè)置分區(qū)。起初為行政區(qū)，再繼續(xù)分權(quán)成為自治體。服務(wù)提供方式可由集權(quán)的行政體系提供，或按相關(guān)法律設(shè)置自治團(tuán)體來(lái)提供。在集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，城市制度演進(jìn)就是集權(quán)與分權(quán)的角逐，變化緩急取決于政治變量。

日本的“府市之爭(zhēng)”與四級(jí)城市制度

接近性的服務(wù)要求，促使城市爭(zhēng)取與其規(guī)模相對(duì)應(yīng)的權(quán)力，減少政府層級(jí)，縮短服務(wù)距離。日本是中央集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，市制初行時(shí)，城市自治十分有限，作為特例城市的東京、大阪、京都的市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)由所在府知事和書(shū)記官兼任，市府內(nèi)的職員也由府廳的官吏兼任，即“一套人馬、兩重身份”。東京等三市不愿屈居府縣管制下成為虛體，要求獲得更大的自主權(quán)力，但國(guó)家和府縣為避免府縣出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，竭力將大城市保留在府縣之內(nèi)，限制其自治權(quán)。1890年?yáng)|京提出《廢除市制特例》的提案，歷經(jīng)8年斗爭(zhēng)，市制特例終于得以廢除，成立東京市政府，設(shè)立并選舉市長(zhǎng)，但其仍處于東京府管轄之下。一戰(zhàn)后，以工業(yè)化、城市化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)大發(fā)展為契機(jī)，東京再次向內(nèi)務(wù)部提議建立統(tǒng)一的、一元化的“特別市制度”。1922年，該項(xiàng)提案被采納，中央政府頒布《六大都市行政監(jiān)督法》，規(guī)定東京等六大城市的公共事務(wù)和委任事務(wù)不再受所在府縣的監(jiān)督。而其后，為了發(fā)動(dòng)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，推出行政綜合一元化、精簡(jiǎn)化政策，市政被國(guó)政替代，自治體成為中央的派出機(jī)關(guān)。戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口集中、城市規(guī)模日益擴(kuò)大，需要處理的居民日常生活相關(guān)事務(wù)急劇增多，原有的管理方式又不適應(yīng)了。中央政府為了發(fā)揮大城市的作用，加強(qiáng)直接管理與監(jiān)督，曾設(shè)想建立一批特別市，把部分大城市從縣下面獨(dú)立出來(lái)，歸中央直轄。直到1956年，除東京上升為“都”外，其他50萬(wàn)人口的市可作為內(nèi)閣“政令指定都市”。這一制度不是將市從府縣下獨(dú)立出來(lái)，而是把原屬道府縣管轄的一部分職權(quán)移交給這些大城市政府，相應(yīng)地由城市政府直接向中央政府負(fù)責(zé)，可認(rèn)為是三級(jí)政府“妥協(xié)”的產(chǎn)物。確立指定都市，一是為了提高行政效率；二是為了發(fā)揮大城市的作用；三是為了加強(qiáng)中央政府對(duì)大城市的直接指導(dǎo)和監(jiān)督，便于信息的迅速傳遞和反饋[1]。指定都市的政府職權(quán)介于都道府縣和市町村之間，擁有比一般城市更廣范的權(quán)限和與府縣相近的財(cái)政。指定都市既作為更加貼近居民的自治體，提供同一般市的行政服務(wù)；又作為都市圈的中樞城市，擁有廣域性行政權(quán)力。政令指定都市的市域設(shè)行政區(qū)，區(qū)政府作為小政府提供健康保險(xiǎn)、地方振興等和日常生活密切的行政服務(wù)。區(qū)政府也成為地域團(tuán)體的據(jù)點(diǎn)，通過(guò)市民的參與，活躍城市建設(shè)。另外，因地方分權(quán)的推進(jìn)、多樣化的行政需求和廣域行政課題，須強(qiáng)化規(guī)模和能力比較大的城市的事務(wù)權(quán)限，充實(shí)行政服務(wù)?；谑聞?wù)處理效率，將與市民生活緊密的行政服務(wù)實(shí)行就近提供。于是，1996年開(kāi)始實(shí)施中核市制度。當(dāng)城市人口超過(guò)30萬(wàn)人，并經(jīng)市議會(huì)及所屬都道府縣議會(huì)的議決，可被指定為中核市，可擁有較一般城市更多的原本屬于都道府縣的權(quán)限，但少于政令指定都市；擁有包括民生、衛(wèi)生保健、都市計(jì)劃、制定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范等相關(guān)事務(wù)權(quán)限。為推進(jìn)地方分權(quán)，期望盡量將權(quán)力下放，2000年又實(shí)施特例市制度[2]，規(guī)定行政需求集中，能夠整合具備事務(wù)處理所必要的能力的市町村，有集中權(quán)力下放必要的，且人口規(guī)模達(dá)20萬(wàn)人的，經(jīng)指定可實(shí)現(xiàn)權(quán)力集中下放。它們可擁有較一般城市更多原本屬于都道府縣的權(quán)限，但權(quán)限少于中核市，即比普通市多了批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、制定戶外廣告物、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范等權(quán)力。

韓國(guó)“城鄉(xiāng)分離型”市制的產(chǎn)生

韓國(guó)真正意義上的城市自治始于1990年代，而自治法規(guī)定了地方自治體的三種事務(wù)，即自治事務(wù)、團(tuán)體委任事務(wù)、機(jī)關(guān)委任事務(wù)。法律上的15774件個(gè)別事務(wù)中，約八成是國(guó)家事務(wù)，即直轄事務(wù)和機(jī)關(guān)委任事務(wù)，僅兩成是地方自治事務(wù)。金大中政權(quán)時(shí)，制定了《關(guān)于中央行政權(quán)限的地方移轉(zhuǎn)》等法律，盡管如此，地方事務(wù)中仍有76%是機(jī)關(guān)委任事務(wù)[3]。但韓國(guó)政府對(duì)于城市能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有強(qiáng)烈的意識(shí)，還是積極地推進(jìn)市制建設(shè)。韓國(guó)1961年軍政府當(dāng)政，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，1970年代后選擇城市中心的工業(yè)化政策，其結(jié)果是為了高效管理膨脹的城市，設(shè)市條件定為5萬(wàn)人口，居民的60%以上從事城市型產(chǎn)業(yè)的地域。韓國(guó)政府1973年廢止基礎(chǔ)自治體邑、面，將中間的郡設(shè)為自治體。規(guī)定面滿2萬(wàn)人可升格為邑，邑滿5萬(wàn)人可升格為市，市滿100萬(wàn)人可升格為直轄市。不具備升格條件的，讓其和周邊地域的一部分統(tǒng)合，創(chuàng)造條件滿足規(guī)定。由此，1981年誕生10個(gè)市，1986年誕生11個(gè)市，1989年又誕生12個(gè)市，從郡分離出去。結(jié)果，68個(gè)市當(dāng)中，33個(gè)市是1980年后邑升格為市的[4]。伴隨著城市范圍的擴(kuò)大，邑并入市，大城市升格為直轄市，從郡、道分離獨(dú)立，中心城市和其周邊農(nóng)村分離。即使是同一生活圈，也要把城市部分和農(nóng)村部分割裂開(kāi)來(lái)另加管理，形成城鄉(xiāng)分離的行政區(qū)域編成。另外，韓國(guó)也參考日本的政令指定都市設(shè)計(jì)特例市制度，不過(guò)在事務(wù)權(quán)限、財(cái)源移轉(zhuǎn)方面是有區(qū)別的。每個(gè)市下設(shè)行政區(qū)，從事例行和簡(jiǎn)單的行政管理和社會(huì)服務(wù)職能。

2能力與規(guī)模：聯(lián)合或合并

權(quán)力下放是一種制度變遷，伴隨的是一種新的運(yùn)行結(jié)構(gòu)。直接性服務(wù)受最低人口等規(guī)模邊際成本制約，相對(duì)規(guī)模的擴(kuò)大，可以節(jié)約服務(wù)成本，提升服務(wù)質(zhì)量，對(duì)于自治體來(lái)說(shuō)就是提升行政與財(cái)政的能力問(wèn)題。另外還存在地域連續(xù)性治理問(wèn)題，如貫穿的道路或河川以及地域間共同生活圈。由此，尋求解決的途徑有兩種：或?qū)で蠛喜?，或?qū)で舐?lián)合。規(guī)模擴(kuò)張也推進(jìn)更多的權(quán)力爭(zhēng)取。

日本市町村大合并

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方自治體的市町村的事務(wù)量逐漸增大，在質(zhì)量上也需要提升。應(yīng)對(duì)這種變化，日本市町村①進(jìn)行了反復(fù)的合并，在強(qiáng)化財(cái)政基礎(chǔ)的同時(shí)，提升行政能力。明治時(shí)期，伴隨著近代地方自治制度的“市町村制”的實(shí)施，為符合行政上的目的，和消除町村之間的隔閡或打破地方割據(jù)勢(shì)力，基于市町村合并標(biāo)準(zhǔn)指示，進(jìn)行全國(guó)性的町村合并。結(jié)果，町村數(shù)約減至為原來(lái)的1/5。戰(zhàn)后，為適應(yīng)新制中學(xué)的管理需要，高效處理消防、警察以及社會(huì)福利、保健衛(wèi)生相關(guān)事務(wù)等市町村的管理事務(wù)，有必要讓市町村規(guī)模合理化。1953年的《市町村合并促進(jìn)法》和1956年的《新市町村建設(shè)促進(jìn)法》，都是實(shí)現(xiàn)“町村數(shù)減少到1/3為目標(biāo)”的町村合并計(jì)劃。上世紀(jì)末，為加強(qiáng)基礎(chǔ)自治體市町村的行政、財(cái)政基礎(chǔ)，1999年8月對(duì)合并特例法進(jìn)行大修改，推動(dòng)了市町村合并。2000年《地方分權(quán)一覽子法》規(guī)定各地方公共團(tuán)體根據(jù)自主決定、自行承擔(dān)的原則，建立各自行政體系。地方公共團(tuán)體要想發(fā)揮自主性參與地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)，制定多樣化且具有特色的行政措施，就必須在權(quán)限、財(cái)源、人才等方面擁有一定的規(guī)模及能力。少子老齡化的加劇，生活圈廣域化，加上日本中央和地方所面臨的嚴(yán)峻財(cái)政狀況，要求建立行政和財(cái)政上精簡(jiǎn)和高效運(yùn)行的政府。解決這些矛盾需要精簡(jiǎn)市鎮(zhèn)建制、合并重組。另外提升中心城市功能，也需考慮都市人口規(guī)模級(jí)別。

韓國(guó)市郡統(tǒng)合與新城市制度

韓國(guó)1980年代的市制設(shè)置將同一生活圈進(jìn)行了人為的分割改編，使得農(nóng)村部分喪失地域中心，加上持續(xù)的人口減少等，地域發(fā)展無(wú)生氣；一些市因人口減少，出現(xiàn)不滿市升格時(shí)5萬(wàn)人標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。結(jié)果，41個(gè)郡政府所在地不在郡內(nèi)，而是處于鄰接的市域；市周邊居民因生活圈等問(wèn)題要求劃歸市所轄范圍的事例多發(fā)。市—郡的基礎(chǔ)自治體議會(huì)因地域間的利益而相對(duì)立，妨礙城市規(guī)劃、上下水道、垃圾處理等廣域行政的事態(tài)多發(fā)。為實(shí)現(xiàn)地域均衡發(fā)展，消解廣域行政的阻礙，強(qiáng)化財(cái)政能力，推動(dòng)傳統(tǒng)文化繼承發(fā)展和居民的和諧，必須消解同一文化圈的人為性分割。1994年3月臨時(shí)國(guó)會(huì)修訂地方自治法，加入了“就市和郡統(tǒng)合地域，人口在5萬(wàn)人以上的城市形態(tài)的地域，可將郡作為城鄉(xiāng)復(fù)合形態(tài)的市”的條款。由此，1995年進(jìn)行了大規(guī)模的市郡統(tǒng)合。市郡統(tǒng)合的行政區(qū)域改編是以對(duì)當(dāng)初分離的市、郡進(jìn)行統(tǒng)合為目的，在經(jīng)過(guò)居民意見(jiàn)調(diào)查基礎(chǔ)上，進(jìn)行政區(qū)改編，并在全國(guó)范圍推行。另外，1995年后，有的郡和市合并成為市，人口規(guī)模大的郡整體升格為市，叫作“城鄉(xiāng)復(fù)合形態(tài)的市”，與從前的市不同，市的轄域中包含邑、面很多。1995年8月，規(guī)定人口在15萬(wàn)以上的郡，郡內(nèi)有兩個(gè)人口2萬(wàn)以上的城市形態(tài)的地域，合計(jì)5萬(wàn)人的情形也可視作城鄉(xiāng)復(fù)合形態(tài)的市。大城市利用自己的財(cái)源推進(jìn)城市開(kāi)發(fā)，對(duì)國(guó)家的發(fā)展也非常重要。1963年釜山市從慶尚南道獨(dú)立，成為“釜山直轄市”后，1980年代，仁川、大田、光州、大邱相繼從道析出，成為直轄市。由于1980年代末的民主化，地方自治復(fù)活，行政區(qū)劃上的問(wèn)題浮現(xiàn)出來(lái)。1994年行政區(qū)改革提案明確讓大田、大邱、光州等直轄市合并周邊郡，使地域廣域化。1995年城鄉(xiāng)復(fù)合形態(tài)市的編制獲得認(rèn)可，將管治色彩的“直轄市”更名為“廣域市”。蔚山市也通過(guò)市郡合并，于1997年升格為廣域市。

日本廣域行政制度

廣域行政是通過(guò)市町村之間的合作，以居民服務(wù)的提供為中心，超越市町村區(qū)域范圍的市町村行政。市町村合并是解決行政問(wèn)題的辦法之一，通過(guò)構(gòu)筑市町村之間的合作體制亦不失為解決之道。大合并以來(lái)，廣域行政一直存在[5]。日本廣域行政有單純的事務(wù)共同處理以及把參與的市町村的區(qū)域整體作為一個(gè)圈域，制定綜合性計(jì)劃，推進(jìn)事業(yè)實(shí)施或圈域整備兩種類型。明治時(shí)期，對(duì)于合并困難的町村，以町村組合作為替代手法。1911年市制町村制修改，組合制度適用于市了，即可設(shè)置市町村組合共同處理事務(wù)?；凇安糠质聞?wù)組合”是發(fā)揮行政效率的有效手段，1947年《地方自治法》把組合定位為一種“特別地方公共團(tuán)體”，也適用于都道府縣?；谛柿?chǎng)，為簡(jiǎn)化廣域行政設(shè)置，1952年創(chuàng)設(shè)協(xié)議會(huì)、機(jī)關(guān)及職員的共同創(chuàng)設(shè)與事務(wù)委托的三種類型的廣域行政制度。1960年代推進(jìn)地域開(kāi)發(fā)是重大政策課題，為使地域開(kāi)發(fā)的大規(guī)模事業(yè)由地方自治體共同基于綜合計(jì)劃推進(jìn)和實(shí)施，1963年創(chuàng)設(shè)地方開(kāi)發(fā)事業(yè)團(tuán)的制度。1974年擴(kuò)充部分事務(wù)組合，創(chuàng)設(shè)“復(fù)合性的部分事務(wù)組合”。為有效推進(jìn)廣域行政，遂于1994年修訂《地方自治法》基于廣域計(jì)劃制定和計(jì)劃實(shí)施的視角，創(chuàng)設(shè)新型“廣域聯(lián)合”。2008年7月有7576個(gè)采用事例[6]。由于通勤、購(gòu)物等居民日常生活圈跨越市町村，居民生活方式城市化，要求市町村的行政范圍和質(zhì)量提高，因此1970年代開(kāi)始全國(guó)性推進(jìn)廣域行政圈。廣域市町村圈人口以10萬(wàn)以上規(guī)模，大城市周邊地域廣域行政圈以40萬(wàn)人口規(guī)模為基準(zhǔn)。2008年4月廣域市町村334個(gè)、大城市周邊廣域行政圈25個(gè)，覆蓋%的人口、%的國(guó)土，除大城市中心地區(qū)，幾乎全部覆蓋。另外，還從廣域市町村圈中選定137個(gè)設(shè)置為“故鄉(xiāng)市町村圈”[7]，旨在促進(jìn)地方振興和多極分散型國(guó)土的形成，將具有地域自立發(fā)展前景的地方城市及其周邊地域作為整體圈域選定，實(shí)施綜合性的重點(diǎn)振興。然而，始于1999年的大規(guī)模市町村再編，對(duì)從前的廣域行政圈現(xiàn)狀產(chǎn)生巨大影響。結(jié)果，大合并使廣域行政圈整體變成一個(gè)市町村就有37例，只含兩個(gè)市町村構(gòu)成的為59例。廣域行政機(jī)構(gòu)的必要性大大減弱，由此，總務(wù)省于2008年12月推出廣域行政新的綱要——“定居自立市町村圈推進(jìn)綱要”。定居自立圈構(gòu)想[8]是基于今后總?cè)丝跍p少以及少子、老齡化推移的預(yù)想；在各地形成能安心生活的地方，以控制地方人口流失，同時(shí)提供為三大都市圈居民提供適應(yīng)其需求的生活舞臺(tái)和生活方式的居住選擇，以圖人口向地方回流；圈域的“中心市”和“周邊市町村”發(fā)揮各自機(jī)能，彰顯各自魅力，通過(guò)各種聯(lián)合，確保圈域整體必要的生活功能，以促使地方圈的人口定居。

日本城市制度框架下的升格

城市權(quán)力爭(zhēng)取需要得到上層政府的回應(yīng)，回應(yīng)方式構(gòu)成城市制度演進(jìn)的軸線。城市等級(jí)是權(quán)限與規(guī)模的合體。日本對(duì)城市權(quán)力回應(yīng)政策是先后將城市分為四級(jí)城市制度，由此也推進(jìn)了城市擴(kuò)張升格。經(jīng)過(guò)城市權(quán)力級(jí)別的升格行動(dòng)，現(xiàn)有特例市43個(gè)，中核市41個(gè)，政令指定都市18個(gè)。如以指定都市為目標(biāo)而行動(dòng)的相模原市，2007年7月設(shè)置“神奈川—相模原市政令指定都市過(guò)渡聯(lián)絡(luò)會(huì)”，2008年締結(jié)移管事務(wù)相關(guān)協(xié)議。2009年向總務(wù)省提交要求書(shū)，設(shè)定行政區(qū)。2010年3月進(jìn)入向指定都市過(guò)渡階段。熊本市2007年通過(guò)合并人口滿足特例法的人口要求，預(yù)定2012年過(guò)渡為指定都市。2008年合并富合町后人口68萬(wàn)，為滿足人口要求，和接鄰城南町等三町合并談判，終于在2010年3月合并獲得成功。從人口推算，東京都的世田谷區(qū)有85萬(wàn)人以上，練馬區(qū)有70萬(wàn)人以上，現(xiàn)行法律限定市向指定都市過(guò)渡，特別區(qū)不可成為指定都市。而在世田谷區(qū)第二次定例會(huì)上，就世田谷區(qū)的指定都市過(guò)渡的代表問(wèn)題，副區(qū)長(zhǎng)回答“有必要考慮政令市”。

3規(guī)模與效能：權(quán)力擴(kuò)張和內(nèi)部分權(quán)

規(guī)模產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)和資源集聚。集聚效應(yīng)使得城市進(jìn)一步膨脹，超出閾值，即出現(xiàn)集聚不經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重問(wèn)題，影響社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量。由此，有必要進(jìn)行城市膨脹控制，實(shí)施多中心和衛(wèi)城政策。由于城市規(guī)模擴(kuò)張，產(chǎn)生權(quán)力擴(kuò)張、集聚，同時(shí)又產(chǎn)生服務(wù)距離問(wèn)題，由此導(dǎo)致城市內(nèi)部需要分區(qū)和分權(quán)。

韓國(guó)大城市的擴(kuò)張路徑

韓國(guó)的大城市升級(jí)為廣域市后，城市獲得與道同等的權(quán)力，同時(shí)也將膨脹的權(quán)力下放給區(qū)以提供更為直接的服務(wù)，即讓本屬于行政區(qū)劃的區(qū)變?yōu)樽灾误w，如首爾特別市制度的變化。首爾在1936年頒布城市規(guī)劃，為了收容持續(xù)增長(zhǎng)的人口，把原屬于高陽(yáng)郡、金浦郡、始興郡的部分區(qū)域編入京城府的管轄區(qū)，京城府領(lǐng)地越過(guò)漢江擴(kuò)大到永登浦區(qū)和冠岳區(qū)，面積增加近4倍。1943年新制定了區(qū)制，設(shè)7個(gè)區(qū)并在第二年增設(shè)麻浦區(qū)。1946年10月脫離京畿道管轄成為“首爾特別市”，將京畿道的高陽(yáng)郡和始興郡的部分地區(qū)編入其中，行政區(qū)域面積達(dá)269km2。因1961年軍事政變，1962年軍政府制定《首爾特別市行政的特別條例法》，首爾成為國(guó)務(wù)院總理的直屬機(jī)構(gòu)，脫離中央政府的監(jiān)督，作為一個(gè)自治城市繼續(xù)它的發(fā)展，行政面積達(dá)到600km2。在1973年擴(kuò)張行政區(qū)域成立了道峰區(qū)和冠岳區(qū)。1970年代開(kāi)始正式制定有關(guān)法案，限制以首爾為主的城市人口的過(guò)度密集，謀求國(guó)土的均衡發(fā)展，在首爾周?chē)付讼拗崎_(kāi)發(fā)地帶。1980年代，為了疏散首爾的人口，政府經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)等機(jī)構(gòu)從光化門(mén)辦公大樓搬到了果川第二政府辦公大樓，還在城南、富川、果川、盆唐等地新建城市?；?991年5月的《首爾特別市行政特例法》，首爾特別市在政府直轄之下，將特別市的轄域分割為“自治區(qū)”，自治結(jié)構(gòu)由一層制變更為下轄自治區(qū)的二層制。由于衛(wèi)星城距離過(guò)近，在日后的發(fā)展中又與首爾一體化了。應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要，2000年首爾基本規(guī)劃欲把首爾培育成東北亞的樞紐城市。

日本大城市的擴(kuò)張與分權(quán)

為了讓城市服務(wù)更接近市民，減少政府層級(jí)，日本施行撤東京市，將權(quán)力下放給都市區(qū)即23區(qū)，部分權(quán)力歸都的管理制度。都—區(qū)間經(jīng)歷權(quán)力角逐，23區(qū)權(quán)力逐漸增加成為自治體。東京都包含23個(gè)特別行政區(qū)、26個(gè)市、5個(gè)町和8個(gè)村的地方公共團(tuán)體。戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為使首都的行政意愿迅速執(zhí)行，東京府和東京市合并，誕生了“東京都”，舊東京市的區(qū)域成為東京都廳的直轄地。府市雙重行政被東京都廳一元化取代，即“都—區(qū)、市町村”管理模式。一元化的城市管理模式有利于全市的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展，而特別區(qū)和市町村的職能有限，許多方面受都政府的制約。經(jīng)東京都制度的數(shù)次變革和地方自治法的修正，都—區(qū)、市町村之間的職能分工也作相應(yīng)調(diào)整，現(xiàn)在23區(qū)的各區(qū)政府的權(quán)限得到強(qiáng)化。現(xiàn)區(qū)長(zhǎng)由選舉產(chǎn)生，并設(shè)置了區(qū)議會(huì)，區(qū)長(zhǎng)與區(qū)議會(huì)之間是互相牽制、監(jiān)督、協(xié)作的關(guān)系。為了確保特別行政區(qū)域內(nèi)行政的整體性和統(tǒng)一性，東京都政府承擔(dān)“市”的一部分行政事務(wù)。在都與區(qū)之間存在一個(gè)特別行政財(cái)政制度，設(shè)置“都區(qū)協(xié)會(huì)”實(shí)現(xiàn)都和特別區(qū)以及特別區(qū)相互間的聯(lián)絡(luò)調(diào)整。1998年“地方政府部分改革法案”強(qiáng)化都內(nèi)23區(qū)的財(cái)政自主權(quán)，提高其獨(dú)立性和自治能力。2000年地方分權(quán)改革中，特區(qū)被規(guī)定為“基層地方公共團(tuán)體”，從母體的東京都獲得相當(dāng)程度的獨(dú)立性。盡管如此，東京都下的市町村或特別區(qū)有合并成為政令指定都市的設(shè)想。而政令指定都市的區(qū)為“行政區(qū)”，不屬獨(dú)立的地方公共團(tuán)體，相當(dāng)于派出機(jī)構(gòu)。行政區(qū)的區(qū)長(zhǎng)由市長(zhǎng)任命，無(wú)區(qū)議會(huì)。隨著經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，經(jīng)濟(jì)方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)跨地域協(xié)作，行政上的廣域合作、協(xié)調(diào)也很重要，需對(duì)行政區(qū)進(jìn)行改革。有觀點(diǎn)認(rèn)為“日本地方自治水平仍然很低”，一級(jí)行政區(qū)太多，便提出了“廢縣置州”的“州道制”方案?；凇敖咏院脱a(bǔ)全性原則”，行政事務(wù)應(yīng)讓最接近居民的基礎(chǔ)自治體承擔(dān)，在事務(wù)分配上，個(gè)人做不了的由基礎(chǔ)自治體做，基礎(chǔ)自治體做不了的由廣域自治體做。就政令都市而言，人口70萬(wàn)的新瀉市和人口350萬(wàn)的橫濱市，其作用和特征有很大的不同。

大都市不滿足于府縣將部分權(quán)力作為特例給大都市的現(xiàn)行“政令指令城市”制度，期望按照各自規(guī)模、能力和作用等導(dǎo)入更加柔性的制度。大阪府大阪市在2003年的報(bào)告中“，以大都市內(nèi)的事務(wù)為原則，大都市一元性實(shí)施的同時(shí)，創(chuàng)設(shè)擔(dān)當(dāng)城市間聯(lián)合的中心作用的‘新指定都市制度’，府縣向廣域性功能特化的‘州’過(guò)渡”等，把州應(yīng)承擔(dān)的“真正須廣域處理的事務(wù)”的范圍變?yōu)樘囟ɑ闹笜?biāo)，此外的所有事務(wù)應(yīng)由“指定都市”承擔(dān)。在必要情況下，才將一部分事務(wù)與州進(jìn)行協(xié)議負(fù)擔(dān)財(cái)源后，委托給州。隨著市町村合并的推進(jìn)、行政財(cái)政能力的擴(kuò)充，再加上城市升格，致使府縣的作用縮減；伴隨著生活圈—經(jīng)濟(jì)圈的擴(kuò)大，行政上需超越府縣而廣域化，因而有必要將中央的地方分支機(jī)構(gòu)權(quán)限——財(cái)政過(guò)渡給“道州”。大阪市和接鄰的10個(gè)市構(gòu)成城市協(xié)議會(huì)，綜合一體化地解決行政問(wèn)題；考慮推進(jìn)城市內(nèi)分權(quán)，通過(guò)24區(qū)合理組并，作為綜合性行政機(jī)關(guān)接受指定都市的權(quán)限和財(cái)源讓渡。大阪府橋下知事提出“大阪都”構(gòu)想，即大阪市與大阪府合并，大阪市市域作為“大阪都”的直轄地，以實(shí)現(xiàn)行政的迅速化和效率化。名古屋市認(rèn)為現(xiàn)城市制度沿用著一般市町村制度，大都市的定位和職能不明確，不能充分發(fā)揮大都市的潛能；現(xiàn)市町村稅制不適應(yīng)大城市財(cái)政需求和事務(wù)權(quán)限等，稅財(cái)政制度和職能分擔(dān)相脫離。名古屋市的規(guī)模能力僅次于大阪、橫濱，中樞性僅次于大阪市，已和鄰近市町村形成了一體化的城市整體。在道州制構(gòu)想下，名古屋市的“新大都市制度”①，針對(duì)居民生活相關(guān)課題，以自主性、綜合性解決為原則，國(guó)家和道州給與補(bǔ)全，盡可能減少干預(yù)；并根據(jù)規(guī)模能力，給予“廣域調(diào)整機(jī)能”，承擔(dān)圈域的中樞功能；與道州之間存在較高獨(dú)立性。在現(xiàn)行指定都市制度的基礎(chǔ)上強(qiáng)化“大都市特例”，與道州間的功能分擔(dān)明確化；與“特別市”已實(shí)質(zhì)成為一體化的城市群、城市圈，應(yīng)從道州中獨(dú)立出來(lái)作為都市州，創(chuàng)設(shè)“尾張名古屋州”。若在現(xiàn)行制度下，則進(jìn)一步推進(jìn)縣權(quán)限移交，成為擁有或接近縣權(quán)限和財(cái)政的“超級(jí)指定都市”。

4政治影響與結(jié)論

城市提供接近服務(wù)是城市永恒的主題，是城市活力之所在，服務(wù)需求考驗(yàn)著城市服務(wù)提供方式與效率，而城市規(guī)模是城市集聚各種資源或能力的源泉，規(guī)模擴(kuò)張與服務(wù)的距離要求是城市的張力與引力，規(guī)模與權(quán)力并非必然的因果關(guān)系，規(guī)模應(yīng)服務(wù)需求的接近性要求，則可內(nèi)生為獲取權(quán)力的動(dòng)力。城市規(guī)模擴(kuò)張是相對(duì)服務(wù)距離的拉遠(yuǎn)，服務(wù)需求的接近性又要求推進(jìn)城市內(nèi)部分權(quán)，以提高城市服務(wù)效率。城市擴(kuò)張過(guò)程就是各種資源與力量