對于PPP模式的研究報(bào)告

對于PPP模式的研究一、概念1，定義PPP〔Public-PrivatePartnership〕，即公私合作模式，是公共根底設(shè)施中的一種工程融資模式之一。當(dāng)前階段，PPP工程運(yùn)作的主要模式為:指政府與社會資本為提高公共產(chǎn)品或效勞所建立的合作關(guān)系,通過簽署協(xié)議建立起來的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的長期合作伙伴關(guān)系。在該模式下，通常由社會資本部門承當(dāng)設(shè)計(jì)、建立、運(yùn)營、維護(hù)根底設(shè)施的大局部工作，并通過“使用者付費(fèi)〞及必要的“政府付費(fèi)〞獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)根底設(shè)施及公共效勞價格和質(zhì)量監(jiān)視，以保證公共利益最大化。2，本質(zhì)PPP的本質(zhì)可以從以下三個方面來把握:第一,PPP是一種公私雙方長期的合作伙伴關(guān)系,雙方通過簽訂正式協(xié)議,實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享。第二,PPP模式的目的是為了實(shí)現(xiàn)社會的公共需要,為公眾提供公共產(chǎn)品和效勞。第三,PPP實(shí)現(xiàn)了政府資源與市場資源在數(shù)量、效力上的優(yōu)勢互補(bǔ)。政府具有強(qiáng)大的統(tǒng)一協(xié)調(diào)資源配置能力,其優(yōu)勢主要表達(dá)在宏觀層面；而社會資本部門則在建立、經(jīng)營等微觀層面具有更多優(yōu)勢。PPP通過鼓勵、吸引私人部門參與提供公共產(chǎn)品和效勞,政府部門與私人部門之間有效合作,最大限度發(fā)揮雙方各自所具有的優(yōu)勢,從而使得參與各方可以到達(dá)與預(yù)期單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果,從而實(shí)現(xiàn)PPP工程效益的最大化,到達(dá)共贏的效果。二、開展背景1,歷史背景我國從2000年左右開場引入PPP模式,經(jīng)過十多年的開展,PPP工程數(shù)量不斷增加,相關(guān)的配套制度也在逐步建立，國務(wù)院相繼發(fā)布了一系列政策來鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入根底設(shè)施和公用事業(yè),為PPP在我國的開展奠定了一定的根底。但從另一方面來看，也面臨著一定的問題。從傳統(tǒng)上來說,由于根底設(shè)施的建立通常具有投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營本錢較高,且其產(chǎn)品和效勞有一定公益性和區(qū)域自然壟斷性的特點(diǎn),因此多由政府經(jīng)營管理。然而,隨著我國經(jīng)濟(jì)近十幾年來的快速開展,根底設(shè)施建立也同時面臨著巨大的需求，由政府單一主導(dǎo)根底設(shè)施建立和運(yùn)營的做法造成了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重、資源配置效率低下等問題，即以政府為主導(dǎo)的融資模式難以滿足如今社會對根底設(shè)施需求。因此,選擇適宜的模式來建立根底設(shè)施已成為經(jīng)濟(jì)開展新的突破口。2，當(dāng)前背景目前，在政府有意大力推動政府與社會資本有效合作的政策性前提下，全國大局部省份都在積極探索PPP的開展之路。相關(guān)政策的出臺也極吸引了社會資本參與PPP工程的熱情，例如2016年7月3日，保監(jiān)會發(fā)布的"保險(xiǎn)資金間接投資根底設(shè)施工程管理方法"〔于2天之后的8月1日起實(shí)施〕，放寬保險(xiǎn)資金可投資根底設(shè)施工程的行業(yè)圍，增加政府和社會資本合作〔即PPP模式〕等可行投資模式；以及"根底設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營暫行條例"等相關(guān)條例的出臺。從PPP工程運(yùn)作模式來看，投向領(lǐng)域主要涉及根底設(shè)施和公共效勞領(lǐng)域，包括交通、供水、供暖、污水和垃圾處理、軌道交通、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老效勞等。其中關(guān)于交運(yùn)類和公用類等有一定收益的工程采用PPP操作各省已有共識，也是各省最開場PPP試點(diǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域。但對于土地一級開發(fā)、保障房等非經(jīng)營性工程，各省存在一些分歧，傳統(tǒng)意義上的PPP模式似乎并不適用。但這些工程建立同樣需要資金，因此會有一些新的PPP模式產(chǎn)生，比方ppp工程與產(chǎn)業(yè)投資基金、保險(xiǎn)資金、信托基金等的合作等。三、PPP模式的優(yōu)點(diǎn)PPP模式下政府公共部門與私人部門之間以共贏為合作理念,通過契約,分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益。與傳統(tǒng)的政府直接主導(dǎo)提供公共物品相比,PPP模式具有多主體供應(yīng)和負(fù)責(zé)的特點(diǎn),能夠開辟新的資金來源,發(fā)揮政府資金適當(dāng)?shù)母軛U作用,緩解財(cái)政壓力，提高公共物品供應(yīng)的效率和質(zhì)量,提升根底設(shè)施效勞水平。在PPP模式中,公共部門與私人部門通過契約建立全程伙伴關(guān)系,共同負(fù)責(zé)整個工程過程。從私人部門的角度來看,與政府公共部門的合作可以有效降低工程的各種風(fēng)險(xiǎn),比方通過政府承諾可以降低融資的難度和風(fēng)險(xiǎn),政府的稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等政策手段能夠降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。從政府公共部門角度來看,私人部門參與公共產(chǎn)品和效勞的提供可以減輕政府部門所要面對的政府資金缺乏壓力,同時能有效利用其先進(jìn)的管理經(jīng)歷,從而提高公共物品的供應(yīng)效率、降低供應(yīng)本錢。通過整合公私兩部門主體的優(yōu)勢,使得在PPP模式中盡管參與各方都沒有到達(dá)自身利益的最大化,但是參與各方卻可以到達(dá)與預(yù)期單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果,實(shí)現(xiàn)了總收益的最大化。1，優(yōu)化資源配置一是通過競爭性選擇社會投資人,各投資人可以就自身的風(fēng)險(xiǎn)承受能力及能否適應(yīng)工程較長的周期來進(jìn)展自我評估，從而為工程選擇最有效的社會資本;二是通過利用私人部門專業(yè)的設(shè)計(jì)、運(yùn)營、管理能力，可以提供質(zhì)量更好、效率更高、更有創(chuàng)造性的效勞,并帶來新的收入來源;三是將工程的局部風(fēng)險(xiǎn)由政府身上轉(zhuǎn)移到能夠更好應(yīng)對該類風(fēng)險(xiǎn)的私人部門身上;2，減輕政府財(cái)政支出壓力公共物品尤其是根底設(shè)施工程建立,存在投資資金大、投資周期長等問題,政府往往沒有足夠的能力來提供充足的資金。而PPP模式拓寬了資金來源的渠道,通過引入社會資本進(jìn)展多元化投資,有效彌補(bǔ)根底設(shè)施建立需求與資金缺乏之間的缺口,減輕政府財(cái)政支出的壓力,從而滿足社會公共需求。3，控制工程建立運(yùn)營的本錢對于私人部門來說,追求利潤的最大化是其在的最大動力,而本錢的上下直接關(guān)系其所能獲得利潤的多少。PPP模式充分利用這一特性來鼓勵私人部門通過制定最正確方案、引用先進(jìn)設(shè)備、改良管理等方式,提高效率、降低本錢,以便獲取更多的利潤。4，有效提升效勞水平在PPP模式中,一般來說，政府部門與私人部門會在*一個工程合同中對相關(guān)事項(xiàng)設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)，例如在交通運(yùn)輸根底設(shè)施中，會設(shè)定一個“特許經(jīng)營期〞，在此期間私人部門通過其投入的效勞和管理來獲得投資回報(bào)，也就是說私人資本提供公共物品效勞水平的上下,會影響到其所能獲得的利潤。此外,效勞水平的上下,也會直接對其社會商譽(yù)造成影響。因此,為了保持持續(xù)提供公共物品、實(shí)現(xiàn)投資收益的最大化,私人資本具有提升其效勞水平的在動力和外在壓力。同時,私人資本所擁有的客觀條件,如專業(yè)技術(shù)和人員、管理經(jīng)歷等,也為其提升效勞水平提供了根底。5，促使轉(zhuǎn)變政府部門職能傳統(tǒng)模式下,政府在根底設(shè)施工程中身兼資金提供者、工程建立者和管理者等職,導(dǎo)致難以分清政府與市場的邊界,無法發(fā)揮自身以及市場的優(yōu)勢,使得資源配置效率低下。而在PPP模式下,將工程的設(shè)計(jì)、建立、運(yùn)營等市場機(jī)制更有效率的工作交給私人部門來辦,政府則主要負(fù)責(zé)規(guī)劃和監(jiān)管等相對市場更有效率的工作。一方面政府的角色從原來的工程提供者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者和監(jiān)視者,從而推動政府職能轉(zhuǎn)變;另一方面,在政府更好發(fā)揮作用的同時,使得市場在資源配置上起到?jīng)Q定性的作用,優(yōu)化了資源的配置。四、PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)1，PPP模式風(fēng)險(xiǎn)的特征(1)階段性在工程設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營的不同階段,所面臨的風(fēng)險(xiǎn)不同,有些風(fēng)險(xiǎn)貫穿整個工程的生命周期,如政治風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等,而有些風(fēng)險(xiǎn)僅存在于工程的*一個階段,如運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)等。(2)復(fù)雜性PPP工程由于參與方眾多、政治環(huán)境變化大、投資大、周期長等原因,因此面臨的風(fēng)險(xiǎn)極其復(fù)雜。一方面,在工程的各個階段,面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類很多,而且每一個風(fēng)險(xiǎn)在不同階段的表現(xiàn)形式也不盡一樣;另一方面,PPP工程眾多的參與方意味著其風(fēng)險(xiǎn)承當(dāng)者也多,導(dǎo)致在各方之間合理地進(jìn)展風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是一個復(fù)雜的過程。(3)受政府影響大首先,PPP工程是由政府發(fā)起設(shè)立的,私人投資者參與PPP工程必須獲得政府的同意,因而面臨獲準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)。其次,由于PPP工程涉及到公眾利益,政府會保存監(jiān)管、介入等行政權(quán)力,當(dāng)私人部門的利益與政府所希望產(chǎn)生的工程公共利益發(fā)生沖突的時候，政府部門往往更傾向于后者，在認(rèn)為有必要的時候,就會行使這些權(quán)利，從而導(dǎo)致私人部門的利益減損，使私人部門面臨一定的投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。因此,在PPP工程中,政府對工程的影響較大。2，PPP模式風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的原則為有效應(yīng)對PPP模式面臨的各種風(fēng)險(xiǎn),需建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,遵循風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的三大原則:一是由對風(fēng)險(xiǎn)最能應(yīng)對、最有控制力的一方承當(dāng)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn);二是承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)程度與所得的回報(bào)相匹配;三是承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)具有上限。其中第一條是最重要的原則,在該原則下參與各方應(yīng)盡可能多地承受自己有優(yōu)勢方面的風(fēng)險(xiǎn),而讓對方所承受的該類風(fēng)險(xiǎn)盡可能小,而不是想方設(shè)法將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給對方而使自己所承受的風(fēng)險(xiǎn)最小。只有這樣，才能建立長期持久的合作伙伴關(guān)系,才能為PPP工程的順利運(yùn)行提供有力的保障,也才能防止造成不必要的損失，從而實(shí)現(xiàn)社會效益的最大化五、信托參與PPP的模式1，模式近幾年來，政府部門出臺了多項(xiàng)促進(jìn)PPP開展的政策條例，例如財(cái)政部出臺了"關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知""關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南〔試行〕的通知"等多項(xiàng)支持和規(guī)政策。在擁有政策支持背景的前提下，信托參與PPP則呈現(xiàn)出了巨大的投資潛力和市場。在目前階段，主要有以下2種信托參與PPP的模式：第一種是產(chǎn)業(yè)基金模式。由信托公司和政府共同成立產(chǎn)業(yè)基金管理公司，負(fù)責(zé)一定期間的根底工程建立或公共效勞產(chǎn)品提供，并作為后續(xù)各種產(chǎn)業(yè)基金的普通合伙人，管理運(yùn)作有后期發(fā)起設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金。基金成立后采用股權(quán)、債權(quán)或股權(quán)與債權(quán)相結(jié)合的方式投資工程公司，并且引入建筑公司等其他合作公司共同建立工程，再通過債權(quán)本息的收回，股權(quán)的分紅、轉(zhuǎn)讓、回購等實(shí)現(xiàn)收益并退出。例如：2015年05月，信托與政府合作成立專業(yè)工程公司，推動了市首個PPP典型示工程——2016世界園藝博覽會根底設(shè)施及配套工程的建立和運(yùn)營，由專門工程公司世園投資管理負(fù)責(zé)，該工程公司由政府和社會資本按照股權(quán)比例注資，其中，信托作為社會資本擬投入資本金6.08億元，股權(quán)占比為60%。第二種是實(shí)業(yè)投資模式。信托公司與建筑公司以及其他有意向的合作公司共同建立一個總的負(fù)責(zé)PPP工程運(yùn)作的實(shí)業(yè)投資.由該公司參與PPP工程競標(biāo)，中標(biāo)以后，該公司與政府以及第三方社會資本共同注資成立特定的PPP工程公司(SPV)，再通過銀行借款或者信托方案引入更多資金，負(fù)責(zé)具體工程的實(shí)施。這種實(shí)業(yè)投資模式強(qiáng)調(diào)長期的運(yùn)營，信托公司負(fù)責(zé)安排投資公司和SPV的資金投融資方案，合作的專業(yè)公司或者社會資本利用其專業(yè)知識負(fù)責(zé)具體工程的投標(biāo)!建立!管理和運(yùn)作，各方均可以對工程提出建議并進(jìn)展討論，對工程實(shí)施的進(jìn)度進(jìn)展監(jiān)視。SPV可以投向不同的方向，比方投資交通設(shè)施通過收費(fèi)權(quán)來獲得收益，市政根底設(shè)施通過效勞收費(fèi)或者回購獲得收入等。例如：2015年05月，建信信托與中國建工集團(tuán)股份、綠地控股集團(tuán)公司等組建一家基金管理公司，三方各占33%、33%和34%股權(quán)，該合資公司將成為上述軌交基金的普通合伙人和管理人，共同投資中國城市軌道交通PPP產(chǎn)業(yè)基金，基金總規(guī)模1,000億元人民幣。2，自身的調(diào)整盡管擁有廣闊的投資開展空間與市場，但信托公司只有做出相應(yīng)的改變才能適應(yīng)這一開展契機(jī)。因此，可以從以下3個層面進(jìn)展調(diào)整和創(chuàng)新：〔1〕在產(chǎn)品創(chuàng)新方面，信托公司可以將現(xiàn)行的“一對一〞的信托產(chǎn)品升級為信托基金，并大力吸引社保資金、保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金等機(jī)構(gòu)投資者參與，使之具有規(guī)?；㈤L期化、組合運(yùn)用等特點(diǎn),與PPP工程的特征相契合，并有利于在空間和時間分布上分散信托風(fēng)險(xiǎn)?！?〕在業(yè)務(wù)創(chuàng)新方面，信托公司可以借助于長期從事信貸資產(chǎn)證券化所積累的經(jīng)歷，以優(yōu)質(zhì)PPP工程未來穩(wěn)定的現(xiàn)金流為根底，設(shè)計(jì)出相關(guān)的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，在銀行間市場和證券交易所市場上發(fā)行，為PPP工程公司融通資金〔3〕在制度創(chuàng)新方面，信托業(yè)應(yīng)加快構(gòu)建信托產(chǎn)品流通市場，提高信托產(chǎn)品的流動性，有助于參與PPP模式的期限較長的信托基金的開發(fā)和發(fā)行，有助于形成風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，從而通過市場釋放信托基金的風(fēng)險(xiǎn)；有助于發(fā)揮市場監(jiān)視的力量，提高信托基金的平安性；如果這些創(chuàng)新活動得以有效調(diào)整，則，信托公司不僅有能力廣泛深入地介入PPP模式，而且在如今通道業(yè)務(wù)面臨劇烈競爭的背景下，更可以帶動信托公司自身的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，并可進(jìn)一步以此推動信托業(yè)從以單一的債權(quán)融資業(yè)務(wù)為主營業(yè)務(wù)的初級階段，向債權(quán)融資業(yè)務(wù)與投資驅(qū)動的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)雙向開展的中級階段過渡。六、PPP模式的案例分析--地鐵4號線1，工程背景隨著奧運(yùn)會申辦的成功,市軌道交通建立進(jìn)入了頂峰期，同時資金需求量非常巨大。由于當(dāng)時的地鐵在政府獨(dú)立運(yùn)營的情況下幾乎年年出于虧損狀態(tài)，想到達(dá)可持續(xù)運(yùn)營及適應(yīng)奧運(yùn)的需求就需要改變地鐵的投融資與運(yùn)營模式。因此，在參考不少國家地區(qū)在地鐵投融資和運(yùn)營模式的根底上,市政府決定采用PPP模式建立地鐵4號線〔我國第一個中外合作特許經(jīng)營城市軌道交通工程〕。2，工程公司及工程投資構(gòu)造整個工程分為A、B兩個局部建立工程,其中A局部占總投資旳70%;B局部工程則為此次PPP工程的主體工程，占總投資的30%。由工程公司一京港地鐵負(fù)責(zé)投資建立。2006年6月，京港地鐵(簡稱京港)由鐵路、首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)、市根底設(shè)施投資(市國有獨(dú)資公司,代表市人民政府承當(dāng)市根底設(shè)施的投融資和運(yùn)營等工作)各出資49%、49%、2%成立,擁有4號線30年的特許經(jīng)營期。4號線工程梭工后,京港地鐵公司負(fù)貴全部設(shè)施(包括A和B兩局部)的維護(hù)、更新、站商業(yè)經(jīng)營以及4號線的運(yùn)營管理等工作,通過票價收入與商業(yè)經(jīng)營收入等獲得回報(bào)。特許經(jīng)營期滿后,將4號線A局部歸還給對應(yīng)公司,B局部完好、無償?shù)匾平唤o市政府。3，工程成功的原因地鐵4號線PPP工程是我國城市軌道交通領(lǐng)域第一個市場化融資成功的工程,推動了市軌道交通的快速開展和體制改革進(jìn)程,其成功經(jīng)歷為我國根底設(shè)施采取PPP模式提供了非常有價值的借鑒。(1)重視前期研究準(zhǔn)備工作,規(guī)運(yùn)作市政府高度重視4號線工程的前期研究準(zhǔn)備工作,組建了一支由專業(yè)的法律參謀、財(cái)務(wù)參謀、技術(shù)參謀、融資參謀等組成的參謀團(tuán)隊(duì),經(jīng)過一年多對國外根底設(shè)施投融資案例的研究和分析,結(jié)合市的具體情況,最終形成工程的實(shí)施方案,并在PPP工程參與各方共同努力和協(xié)作下,規(guī)運(yùn)作,最終實(shí)現(xiàn)工程成功。(2)合理確定政府與私人部門投資比例軌道交通是典型的準(zhǔn)公共物品和準(zhǔn)經(jīng)營性工程,一方面具有表達(dá)社會公益性的非經(jīng)營性局部,另一方面又具有盈利性局部,因此需正確劃分政府與私人部門的投資比例以保證工程的成功。政府公共部門與社會私人部門的投資比例被確定為7:3。這一比例的合理確定使得地鐵4號線作為公共物品在保持公益性的同時,降低了投資風(fēng)險(xiǎn),使私人部門有利可圖,從而到達(dá)共贏的目的。(3)采取票價補(bǔ)償與調(diào)節(jié)機(jī)制地鐵4號線屬于準(zhǔn)公共物品,其定價關(guān)系到廣闊市民的切身利益,因此其定價權(quán)需掌握在政府手中。按照政府的要求,全程票價2元,這顯然違背了市場的定價規(guī)律。為了在保證私人部門一定盈利性的同時限制其獲得過高利潤,政府在基期計(jì)程票價的根底上,每3年調(diào)整一次,對調(diào)整后的票價與政府定價之間的差額給予補(bǔ)償。(4)全面的保障機(jī)制一是通過協(xié)議,明確政府公共部門與私人資本在投資建立分工、客流分擔(dān)機(jī)制、特許權(quán)授予、租賃方式等方面的的權(quán)利和義務(wù)。二是制定私人資本退出機(jī)制。如果由于京港地鐵公司違約或者自身經(jīng)營方面等因素導(dǎo)致無法繼續(xù)履約的,政府將按照"特許協(xié)議"的規(guī)定折價收購B局部工程設(shè)施;而如果由于不可抗力或者政府出于公共利益的需要等導(dǎo)致"特許協(xié)議"終止的,政府將給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。三是提供優(yōu)惠政策和措施。如在稅收方面,根據(jù)工程公司外商投資的性質(zhì),免交地方所得稅的同時幫助其爭取國家稅務(wù)總局的稅收優(yōu)惠;在交通支出方面,通過調(diào)整4號線地區(qū)公交車線路和運(yùn)輸能力、改善4號線與其他公交工具的接駁措施等保證客流。七、政策及建議1，完善具體可操作的PPP投融資管理法律法規(guī)。盡管近年來隨著PPP工程的大力推廣，管理層已加快了PPP相關(guān)法律法規(guī)管