財(cái)政承受能力論證報(bào)告

遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶營(yíng)口沿海產(chǎn)業(yè)基地公用設(shè)施整體運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶營(yíng)口沿海產(chǎn)業(yè)基地公用設(shè)施整體運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告遼寧（營(yíng)口）沿海產(chǎn)業(yè)基地管委會(huì)北京大岳咨詢(xún)有限責(zé)任公司二〇一五年六月遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶營(yíng)口沿海產(chǎn)業(yè)基地公用設(shè)施整體運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶營(yíng)口沿海產(chǎn)業(yè)基地公用設(shè)施整體運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目作為遼寧（營(yíng)口）沿海產(chǎn)業(yè)基地項(xiàng)目的重點(diǎn)項(xiàng)目，旨在通過(guò)盤(pán)活存量資產(chǎn)，提高管理運(yùn)營(yíng)效率，轉(zhuǎn)變政府職能，全力打造交通便捷、環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施完善、制度健全、具有持續(xù)集聚效益、創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代化生態(tài)型產(chǎn)業(yè)園區(qū)。為了響應(yīng)國(guó)家部委、省委的發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作，以財(cái)政收支平衡為前提，保證政府具有履約能力，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，按照《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知》（財(cái)金[2015]21號(hào)）的要求，通過(guò)責(zé)任識(shí)別、支出測(cè)算等，相關(guān)單位對(duì)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶營(yíng)口沿海產(chǎn)業(yè)基地公用設(shè)施整體運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目開(kāi)展財(cái)政承受能力的評(píng)估和論證工作。具體如下：財(cái)政支出內(nèi)容在遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶營(yíng)口沿海產(chǎn)業(yè)基地公用設(shè)施整體運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目的整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，政府承擔(dān)的支出責(zé)任主要可以分為股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入四類(lèi)。股權(quán)投資支出股權(quán)投資支出責(zé)任指在政府與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資責(zé)任。在遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶營(yíng)口沿海產(chǎn)業(yè)基地公用設(shè)施整體運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目中，擬由政府和社會(huì)資本按49%:51%的比例出資組建項(xiàng)目公司，因此，政府承擔(dān)項(xiàng)目公司49%的資本金出資責(zé)任。運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任指在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，由政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶營(yíng)口沿海產(chǎn)業(yè)基地公用設(shè)施整體運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目涉及的資產(chǎn)范圍為產(chǎn)業(yè)基地范圍內(nèi)的污水管網(wǎng)和廠(chǎng)站、中水管網(wǎng)和廠(chǎng)站、熱力管網(wǎng)和廠(chǎng)站、蒸汽管網(wǎng)和廠(chǎng)站、燃?xì)夤芫W(wǎng)、通訊管網(wǎng)等公用設(shè)施。由于屬于新開(kāi)發(fā)區(qū)域，為了滿(mǎn)足未來(lái)用戶(hù)不斷增長(zhǎng)的需求，規(guī)劃建設(shè)的管網(wǎng)能力較大、投資較高，受目前用戶(hù)需求量和廠(chǎng)站能力限制，不能充分發(fā)揮管網(wǎng)能力，導(dǎo)致項(xiàng)目自身盈利能力較差，需要政府給予一定的補(bǔ)貼，因此政府承擔(dān)部分運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任指在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間內(nèi)，由于政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而帶來(lái)的財(cái)政或有支出責(zé)任。按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)”的原則，合理分配政府和項(xiàng)目公司需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。通常，法律、政策等方面的風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及財(cái)務(wù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要由項(xiàng)目公司承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和項(xiàng)目公司合理共擔(dān)。當(dāng)由法律、政策、不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)給項(xiàng)目公司造成損失時(shí)，政府需承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。對(duì)于本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配方案，其分配建議如下：表1-1本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配建議風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別政府承擔(dān)共同承擔(dān)社會(huì)資本承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)特許權(quán)收回/違背√政治反對(duì)√政局穩(wěn)定√宏觀經(jīng)濟(jì)變化√征用/公有化√法律變更√審批獲得/延誤√行業(yè)規(guī)定變化√建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)融資工具可及性√設(shè)計(jì)不當(dāng)√分包商違約√工程/設(shè)計(jì)質(zhì)量√工地安全√勞資/設(shè)備的獲取√勞工爭(zhēng)端/罷工√土地使用√效率低/材料浪費(fèi)√建造成本超支√完工風(fēng)險(xiǎn)√融資成本高√技術(shù)不過(guò)關(guān)√考古文物保護(hù)√地質(zhì)條件√場(chǎng)地可及性/準(zhǔn)備√工程/運(yùn)營(yíng)變更√公共設(shè)備服務(wù)提供√運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)成本超支√運(yùn)營(yíng)商違約√服務(wù)質(zhì)量不好√維護(hù)成本高√維修過(guò)于頻繁√運(yùn)營(yíng)效率低√設(shè)備維護(hù)狀況√移交后設(shè)備狀況√法律風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目公司破產(chǎn)√合同文件沖突√第三方延誤/違約√設(shè)施所有權(quán)√收益風(fēng)險(xiǎn)收益不足√材料費(fèi)上漲（政府）√材料費(fèi)上漲（社會(huì)資本方）√收費(fèi)/稅收變更√市場(chǎng)需求變化√市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)√宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)通貨膨脹√利率變化√外匯風(fēng)險(xiǎn)√其他風(fēng)險(xiǎn)不可抗力√剩余風(fēng)險(xiǎn)√天氣/環(huán)境惡劣√配套投入支出配套投入支出責(zé)任指在PPP項(xiàng)目中，政府承諾提供的項(xiàng)目配套工程等投入責(zé)任。本項(xiàng)目主要針對(duì)產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)存量公用設(shè)施的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)O(shè)備設(shè)施相對(duì)完善，項(xiàng)目所需配套少，政府承擔(dān)的配套投入支出責(zé)任較低。財(cái)政支出測(cè)算根據(jù)財(cái)政支出內(nèi)容的劃分，并結(jié)合項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算結(jié)果，本項(xiàng)目中的各項(xiàng)財(cái)政支出測(cè)算結(jié)果如下：股權(quán)投資支出測(cè)算在本項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司（SPV）的注冊(cè)資本金暫定為3億元。政府承擔(dān)項(xiàng)目公司49%的資本金出資責(zé)任，即1.47億元。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶營(yíng)口沿海產(chǎn)業(yè)基地公用設(shè)施整體運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目的總需求資金為29.57億元，所需資金擬通過(guò)注冊(cè)資本金籌集3億元，通過(guò)政府方股東以實(shí)物出資的方式籌集6億元，通過(guò)銀行貸款的方式籌集20.57億元。其中，政府方股東以實(shí)物出資6億元，因此在財(cái)政承受能力論證時(shí)，無(wú)需將該部分納入政府股權(quán)支出。運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出測(cè)算遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶營(yíng)口沿海產(chǎn)業(yè)基地公用設(shè)施整體運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目中，污水項(xiàng)目、中水項(xiàng)目、供熱項(xiàng)目存在缺口，需要政府給予財(cái)政補(bǔ)助，政府承擔(dān)部分運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任。根據(jù)財(cái)務(wù)測(cè)算，在25年的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，政府承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼（政府付費(fèi)）支出為34.46億元，平均每年1.38億元。其中，政府需支付污水處理服務(wù)費(fèi)約為7.17億元（污水處理服務(wù)費(fèi)按1.10元/噸計(jì)算），政府需支付的管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)約為27.29億元（管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)按16萬(wàn)元/公里·年計(jì)算）。每年政府承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出的具體信息如下表所示：表2-1政府承擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼情況污水處理服務(wù)費(fèi)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)污水處理服務(wù)費(fèi)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)136910048142273109902425100481526141099034891099016300610990456210990173457109905646109901839751099067431099019457110990785410990205257109908983109902160451099091130109902269521099010129910990236952109901114941099024695210990121719109902569521099013197610990合計(jì)71695272864風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出測(cè)算在本項(xiàng)目中，按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)”的原則，政府主要承擔(dān)法律、政策等方面的風(fēng)險(xiǎn)。由于政策、法律等由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較難準(zhǔn)確量化及預(yù)測(cè)，因此，本項(xiàng)目采用比例法進(jìn)行該部分財(cái)政支出的測(cè)算。參考以往類(lèi)似項(xiàng)目，結(jié)合本項(xiàng)目特點(diǎn)，綜合確定政策、法律等由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)所造成的財(cái)政支出按項(xiàng)目總投資及每年運(yùn)營(yíng)成本的10%考慮。配套投入支出測(cè)算本項(xiàng)目處于產(chǎn)業(yè)基地已開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)域，周邊配套設(shè)施已經(jīng)比較完備，因此，對(duì)于政府承擔(dān)的配套投入支出測(cè)算，在本次不予計(jì)算。匯總以上分析測(cè)算，本項(xiàng)目全生命周期內(nèi)由財(cái)政支出的股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)分別測(cè)算如下：表2-2政府承擔(dān)的財(cái)政支出情況財(cái)政股權(quán)投資支出污水處理服務(wù)費(fèi)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)財(cái)政承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)支出總計(jì)11470036910048251227629242510048104711520348910990114812627456210990115512707564610990116412800674310990117312906785410990118413028898310990119713170911301099012121333210129910990122913518111494109901248137321217191099012711398013197610990129714263142273109901326145891526141099013601496416300610990140015396173457109901445158921839751099014971646219457110990155617117205257109901625178722160451099017041873922695210990179419736236952109901794197362469521099017941973625695210990179419736合計(jì)147007169527286435926395185在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，政府承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任共計(jì)39.52億元，其中，股權(quán)投資支出1.47億元，支付污水處理服務(wù)費(fèi)7.17億元，支付管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)27.29億元，風(fēng)險(xiǎn)支出3.59億元。財(cái)政承受能力評(píng)估目前，除本項(xiàng)目外，營(yíng)口市已采取或擬采取PPP模式的其他項(xiàng)目數(shù)量較少，規(guī)模較小。因此，在財(cái)政承受能力評(píng)估時(shí)，可從遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶營(yíng)口沿海產(chǎn)業(yè)基地公用設(shè)施整體運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目對(duì)財(cái)政預(yù)算支出、地方政府債務(wù)及行業(yè)和領(lǐng)域供需情況所帶來(lái)的變化進(jìn)行考慮。財(cái)政支出預(yù)算承受能力評(píng)估2010年—2014年?duì)I口本級(jí)（含沿海產(chǎn)業(yè)基地）地方公共財(cái)政預(yù)算支出如下：地方財(cái)政公共支出（萬(wàn)元）年度市本級(jí)沿?？傆?jì)同比增長(zhǎng)201042852762099490626201131797994457412436-16%201256171914451270623171%2013545124149127694251-2%201471289712155783445420%2010年—2014年，營(yíng)口公共財(cái)政預(yù)算支出的年均增長(zhǎng)率為14.20%。按照謹(jǐn)慎原則，以5%的增長(zhǎng)率估算2015年—2040年公共財(cái)政支出，本項(xiàng)目財(cái)政支出所占公共財(cái)政支出比例如下：表3-1政府承擔(dān)的財(cái)政支出占比情況年度地方公共財(cái)政支出（萬(wàn)元）同比增長(zhǎng)財(cái)政支出（萬(wàn)元）占比20104906262011412436-16%201270623171%2013694251-2%201483445420%20158761775%20169199865%276293.00%20179659855%115201.19%201810142845%126271.24%201910649985%127071.19%202011182485%128001.14%202111741615%129061.10%202212328695%130281.06%202312945125%131701.02%202413592385%133320.98%202514272005%135180.95%202614985595%137320.92%202715734875%139800.89%202816521625%142630.86%202917347705%145890.84%203018215085%149640.82%203119125845%153960.80%203220082135%158920.79%203321086245%164620.78%203422140555%171170.77%203523247585%178720.77%203624409965%187390.77%203725630455%197360.77%203826911985%197360.73%203928257575%197360.70%204029670455%197360.67%從上表可以看出，本項(xiàng)目前5個(gè)運(yùn)營(yíng)年內(nèi)，財(cái)政負(fù)有支出責(zé)任的金額約占當(dāng)年?duì)I口市地方公共財(cái)政支出的比例分別為：3.00%、1.19%、1.24%、1.19%、1.14%，所占比例較小，且在以后的年度中處于逐漸下降的趨勢(shì)?？梢?jiàn)，本項(xiàng)目對(duì)營(yíng)口市公共財(cái)政支出的影響較小，在財(cái)政支出能力范圍內(nèi)。對(duì)地方政府債務(wù)影響評(píng)價(jià)本項(xiàng)目各年財(cái)政支出責(zé)任均通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排予以保障，不會(huì)對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生額外影響。行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估本項(xiàng)目主要針對(duì)產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)存量公用設(shè)施的轉(zhuǎn)讓?zhuān)康氖菫榱吮P(pán)活存量資產(chǎn)，緩解政府財(cái)政壓力。因此，本項(xiàng)目?jī)H涉及經(jīng)營(yíng)