傳統(tǒng)體制下土地流轉的制度創(chuàng)新

傳統(tǒng)體制下土地流轉的制度創(chuàng)新

一、土地流轉是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇,是推動農村經濟發(fā)展的重要在傳統(tǒng)制度下，我國農村經濟以農業(yè)經濟為主，農業(yè)經濟以種植業(yè)為主。農村土地實行集體經營、統(tǒng)一經營。依存于這種制度背景和經濟結構,農民對土地有著高度的依賴性,土地在相當高程度上承擔著養(yǎng)育、就業(yè)、保險和生活福利保障功能,遠甚于體現(xiàn)市場配置資源“效率”的“生產要素”的生產功能和實現(xiàn)價值增值的資本功能。傳統(tǒng)體制的長期運行,導致農民缺乏生產經營的積極性,妨礙了農村生產力的發(fā)展和經濟效益的提高。另一方面,隨著農村人口的不斷增加,人地關系日趨緊張,土地保障功能的供給嚴重短缺。這誘發(fā)了農民制度創(chuàng)新的沖動。家庭聯(lián)產承包責任制的創(chuàng)造與推行就是一次重大的制度變遷結果。當然,在家庭聯(lián)產承包責任制的能量釋放得差不多的今天,土地的傳統(tǒng)功能業(yè)已突破,呼喚著土地經營機制的再創(chuàng)新。在市場經濟的新制度背景下,土地制度的變遷主要取決于效率原則的指向。土地流轉是土地承包權基礎上的一種衍生制度,是新一輪農業(yè)發(fā)展和農村現(xiàn)代化建設的基本制度準備。土地流轉是土地資本商品化經營的選擇。土地是一種重要的生產要素,是一種特殊的資本商品。任何商品只有在流動中才能實現(xiàn)其價值并增值,土地、土地使用權(經營權)作為特殊的生產要素與商品進行市場化運作,實現(xiàn)商品化經營,這是市場經濟資源配置的基本要求。同理,土地也只有在不斷流動中才能增值或變包袱(指拋荒、閑置土地)為財富。土地一旦形成了合理流動,便可以實現(xiàn)土地資源利用高效化、利用關系協(xié)調化。土地流轉是農村勞動力大量非農轉移的必然。市場經濟是競爭經濟、效益經濟,理性會正確引導農民的要素投入流向。農業(yè)比較利益低是大量土地拋荒、撂荒或粗放經營,勞動力非農轉移的一個重要原因。眾所周知,農業(yè)是一個受自然影響最大的弱質產業(yè)、風險產業(yè),在自然稟賦的絕對約束以及農戶土地規(guī)模超小、分割零碎等資源劣勢和制度缺陷下,農業(yè)很難有規(guī)模效益和比較優(yōu)勢,市場難以進一步拓展,農民從事農業(yè)生產的機會成本較大。而且,我國的人地矛盾短期內又很難解決。這樣,如果眾多的勞動力繼續(xù)滯留或束縛在有限的土地上,就是一種人力資源和其他社會資源的極大浪費。邊際收益遞減規(guī)律明示:簡單的多投入并不會產生報酬遞增,反而會降低收益。如果農民能有其他更有效的替代投入而又能增加自身總體利益,那才是符合農民意愿的最優(yōu)選擇。農民一旦有新的就業(yè)渠道時,只要有人愿意以高于種植業(yè)平均利潤的價格租用土地,土地的流轉便會發(fā)生。特別是沿海經濟發(fā)達地區(qū),二、三產業(yè)逐漸成為農村經濟的支柱,民營經濟充滿生機,大批勞動力穩(wěn)定地轉移到非農產業(yè),從事種植業(yè)的純農業(yè)人口已經很少了,農民收入的主要來源也由農業(yè)轉向非農產業(yè)。隨之,土地閑置、休耕、拋荒或兼業(yè)經營等現(xiàn)象比比皆是。在市場作用下,土地出現(xiàn)流轉、重新配置就成為必然。土地流轉是規(guī)模經營的要求。我國農村的承包地分配制度造成了各承包戶土地經營規(guī)模普遍狹小和零碎分散。隨著承包戶人口變動和隨之而來的分家立業(yè)調整承包地的結果,每戶經營規(guī)模將愈來愈小,地塊愈益零碎。市場經濟體制與現(xiàn)代農業(yè)呼喚規(guī)模經營。從長遠發(fā)展的觀點看,改革農地使用制度,加速土地流轉,是使土地逐步向種田能手集中,實現(xiàn)規(guī)模經營,大幅度提高土地產出率、農業(yè)勞動生產率,應對發(fā)達國家大農業(yè)企業(yè)(公司)競爭,全面提升我國農業(yè)競爭力,實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。土地流轉是農業(yè)產業(yè)結構調整的需要。在我國農村,人均耕地少,農產品商品率低,結構調整和農業(yè)產業(yè)化經營困難,農業(yè)生產成本高,是制約農民增投增收的重要原因。面對市場的變化與新一輪的農業(yè)結構調整,讓土地使用權“流轉”起來,推動農業(yè)產業(yè)結構的調整,是加快農村經濟發(fā)展與穩(wěn)定增加農民收入的制度取向。二、企業(yè)與土地信托的轉包合同和轉讓這是村集體在農戶自愿的前提下,向無力經營或不愿經營的承包農戶租用土地經營權,與農戶簽訂租賃土地合同,把分散的土地集中起來,統(tǒng)一規(guī)劃,再發(fā)包給專業(yè)戶、工商業(yè)主等投資者的一種流轉方式。浙江省衢州市柯城區(qū)的花園鄉(xiāng)采用反租倒包的形式啟動基地建設:先由村經濟合作社以每年每畝400元的價格向農戶租賃土地使用權,并簽訂土地租用使用權合同;再由鄉(xiāng)農業(yè)綜合服務公司跟各村經濟合作社簽訂土地使用權租用合同;然后統(tǒng)一由鄉(xiāng)農業(yè)綜合服務公司同客戶簽訂土地使用權租用合同。這樣,原本一家一戶的土地,通過流轉集中起來進行規(guī)模經營。這種土地流轉方式在一些地方自然形成,為企業(yè)、個人及農業(yè)綜合服務公司實現(xiàn)規(guī)模經營提供了可能。方式二:土地有償轉包或轉讓轉包是指承包人把自己承包地的部分或全部,以一定的條件發(fā)包給第三者,由第二份合同的承包人向第一份合同的承包人履行合同,再由第一份合同的承包人向原發(fā)包人履行合同的行為。目前主要有兩種形式,一是農戶之間的小面積轉包,一些農民因外出務工或從事二、三產業(yè)而無力經營農業(yè)生產,便將土地轉包給本地或外地農民種植,這種轉包的年限一般較短,轉包費也普遍較低。二是私營企業(yè)和種植大戶成片接包農民的承包地,進行規(guī)模經營。這種轉包合同的簽訂,又可分為兩種方式:(1)直接簽訂轉包合同。接包方直接與農民簽訂土地使用權轉包合同,集體經濟組織只作為合同雙方中間人進行監(jiān)督,接包方直接向農戶兌現(xiàn)轉包費用。(2)集體經濟組織代簽轉包合同。集體經濟組織先征得轉包土地的農戶同意后,統(tǒng)一與接包方簽訂轉包合同。兌現(xiàn)時,接包方將承包費交集體經濟組織,集體經濟組織再向轉包農戶兌現(xiàn)。轉讓是指承包人自找對象或由村集體經濟組織協(xié)調,由第三者代替自己向發(fā)包人履行合同的行為。轉讓的合同內容雖無改變,但是變更了承包人,終結了原承包人與發(fā)包人的權利義務關系,確定了受讓人與發(fā)包人的權利義務關系。轉包或轉讓的對象,不僅可以在農戶之間進行,而且可以在各類承包者之間進行。方式三:土地投資入股這是由集體經濟組織、有經濟實力的大戶或工商企業(yè)發(fā)起,農戶以土地經營權作價入股,按照自愿原則組成利益共享、風險共擔的股份合作制農業(yè)企業(yè),或組建“土地股份合作社”,企業(yè)統(tǒng)一經營農民的土地,農民既可按股分紅,又可在企業(yè)工作、按勞取酬的一種流轉方式。在股份的構成上,農民主要以土地經營權入股,也可以資金、技術、設備入股。在用人機制上,企業(yè)與農民實行雙向選擇,企業(yè)原則上優(yōu)先招收土地股民。這樣,農民的承包權、村集體的所有權這兩種疊加在同一塊土地上又互相分離的權益,與土地之外的現(xiàn)金權益一樣,成了可量化、可變現(xiàn)、可交易的股權。農民與土地的關系,也悄然發(fā)生了變化,由一塊土地的部分占有(指承包權)者,變成了自己股份的所有者,由一個被捆在土地上的人,變成了自由之身的股東。方式四:土地信托服務指土地信托服務組織接受土地承包者的委托,按照市場化運作規(guī)程,將其擁有的土地使用權在一定期限內依法、有償轉讓給其他單位或個人,原承包戶領取股金的流轉方式。該項服務堅持“確保所有權、穩(wěn)定承包權、搞活使用權”的原則;堅持“依法、自愿、有償”的原則;堅持“不改變土地的農業(yè)用途,確保耕地復耕能力”的原則。浙江省紹興縣由縣農辦牽頭,聯(lián)合農業(yè)、土管、林業(yè)等部門在縣里設立“土地信托服務中心”,鎮(zhèn)一級設立土地信托服務中轉站,村一級由村經濟合作社具體接受農民土地信托事務。信托組織主要開展以下三項服務內容:一是土地流轉前的土地使用權供求登記和信息發(fā)布。二是土地流轉中的中介協(xié)調和指導鑒證。三是土地流轉后的跟蹤服務和糾紛調處。幫助土地經營者進行開發(fā)項目的可行性認證,在信貸、技術、物質等方面開展橫向聯(lián)系,并在法律和政策范圍內協(xié)助調處土地經營中引起的糾紛,維護土地所有者、承包者、經營者三方的合法權益。方式五:土地互換這是在一些地方需要連片開發(fā)時,由于部分農戶要求保留土地經營權,造成連片開發(fā)項目難以順利實施,而與其他農戶承包土地或村集體的機動田進行互換的一種流轉方式?？傮w上看,目前我國各地農村的土地流轉逐漸由小變大,從臨時性、個案性變?yōu)榻洺Ｐ?、整體性,從而形成了一個活躍的土地流轉熱潮。調查顯示,土地流轉的范圍大小、速度快慢取決于各地農村經濟發(fā)展水平、農村產業(yè)結構、人均耕地數(shù)量、地方政府的政策取向。一般農民人均收入水平高、第一產業(yè)比重小、人均耕地數(shù)量適中、地方政府對土地流轉的政策扶持力度較大,土地流轉的規(guī)模就比較大,速度就比較快;反之,規(guī)模就比較小,速度就比較慢。據(jù)農業(yè)部有關部門的統(tǒng)計,目前以各種形式流轉使用權的耕地約占承包耕地總面積的5～6%,且多數(shù)發(fā)生在沿海發(fā)達省市。發(fā)達地區(qū)流轉的耕地約占承包地的8～10%,有些縣市已達到20～30%。三、土地流轉的成效農村土地流轉,突破了傳統(tǒng)農業(yè)的局限,利用市場機制優(yōu)化農業(yè)資源配置,再次極大地釋放出其創(chuàng)新能量,凸現(xiàn)了農村土地的商業(yè)運用與市場價值,全面推動了農村市場經濟的發(fā)展。1.土地流轉實現(xiàn)了農業(yè)規(guī)模經營。土地流轉最大的效應是解決了原承包中平均分配土地造成土地規(guī)模過小的問題。農村土地多形式有償流轉機制的創(chuàng)建,實現(xiàn)了土地向種養(yǎng)大戶流轉、集中,打破了傳統(tǒng)意義上一家一戶分散經營的小農經濟格局,使土地得以連片集約、規(guī)模經營,推動了產業(yè)化農產品基地建設,出現(xiàn)了水果、花木、大棚蔬菜和淡水養(yǎng)殖等一大批規(guī)模農業(yè)生產基地,有力地推動了效益農業(yè)的發(fā)展。2.土地流轉提升了農業(yè)科技含量。土地流轉實現(xiàn)了規(guī)模經營,有利于機械化耕作及引進新技術新品種,有力地促進了農業(yè)的科技進步。同時,土地流轉適應了一些科研和推廣單位興辦試驗基地和示范園的需要,這些示范園區(qū),引進了新的品種和先進的種植技術,增加了農業(yè)的科技含量,也對周圍村及農戶起到了良好的示范帶動作用。3.土地流轉加快了農業(yè)結構調整。通過土地流轉機制,實現(xiàn)“農田調活,養(yǎng)殖比重調大,區(qū)域布局調專,品種調優(yōu),產業(yè)鏈調長”,進而農業(yè)增效、農民增收,是我國農地使用制度改革的初衷。實踐證明,土地流轉激活了農業(yè)產業(yè)結構調整的大循環(huán)。在連片的土地上,有利于農戶根據(jù)自己的意愿,以市場為導向,調整農業(yè)生產結構。4.土地流轉提高了土地產出率。多形式的土地有償流轉,使土地屬性從資源順利地轉化為資本,實現(xiàn)了土地與其他生產要素的有效結合和合理配置,盤活了存量與增量資源,大大降低了成本,極大地提高了土地的產出率,實現(xiàn)了“三贏”:農戶得實惠,村集體增收入,經營者獲利益。5.土地流轉推進了外向型農業(yè)的發(fā)展。土地的有償流轉特別是信托業(yè)務的開展,突破了原來土地使用權僅限于村內流轉的界限,既為域內農民到外地經營農業(yè),更為引進域外資金投資開發(fā)本地農業(yè)創(chuàng)造了條件,使得土地資源在更大的范圍內實現(xiàn)優(yōu)化配置,加快了農業(yè)市場化的進程。四、農村土地承包管理方面土地流轉反映了生產要素的合理流動和優(yōu)化配置的客觀要求,總體上是健康的,但也存在諸多問題,出現(xiàn)了許多異化現(xiàn)象。主要有:(1)不尊重農民的意愿,隨意改變土地承包關系,搞強制性的土地流轉;(2)把土地流轉作為增加鄉(xiāng)村收入的手段,抑或作為地方政府“政績”的形象工程,甚至從中漁利,中飽私囊,損害了農民利益;(3)在大多數(shù)社區(qū)成員不知情或不贊同的情況下,采取工商企業(yè)和大戶進入農業(yè)的經營方式,以較長的租賃期限和強制性手段承租大面積耕地,使農民失去生存和發(fā)展的保障;(4)在農戶租出土地使用權后,取消了農戶的土地承包權,混淆了土地的承包權與經營使用權的關系;(5)地方在收回農戶承包權后,甚至不對農戶做任何經濟補償;(6)借招商引資、發(fā)展經濟之名,隨意改變土地農業(yè)用途;(7)流轉程序和手續(xù)不規(guī)范,合同不完善。不斷完善農村土地流轉制度,是培育和發(fā)展農村土地市場的重要內容。應牢牢抓住“三權分離、自主自愿、市場契約和政府監(jiān)督”這一土地使用權流轉制度的核心,從保障農民的土地權益和穩(wěn)定農村大局出發(fā),依法加強規(guī)范和管理,以充分保障整個農地流轉市場的健康、有序發(fā)展。1.確保農村土地所有權、穩(wěn)定承包權、搞活使用權。已經九屆全國人大常務委員會審議通過,2003年3月1正式實施的《農村土地承包法》進一步明確了農村土地承包的主管部門、發(fā)包方和承包方的權利和義務以及對土地承包經營權等。規(guī)定國務院農業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別依照國務院規(guī)定的職責負責全國農村土地承包及承包合同管理的指導,并明確省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級政府及相關部門的職責。規(guī)定了村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、土地承包仲裁機構、法院承擔農村土地承包爭議的調解、仲裁和訴訟等方面的責任。明確了對土地承包經營權的保護。土地承包經營權是國家賦予農民的基本權利,各級政府和集體經濟組織、村民委員會都必須尊重和維護農民的土地承包經營權。堅持農戶土地承包權30年不變,堅持農村家庭承包責任制長期不變,禁止承包期內發(fā)包方收回和調整承包地;不準收回農戶的承包地搞招標承包,不準將農戶的承包地收回抵頂欠款;任何組織和個人不得剝奪和非法限制農民承包土地的權利,不得采取性別歧視;承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利,有權自主組織生產經營和處置產品;承包地被依法征用、占用的有權依法獲得相應的補償;有權依法對侵害其承包權益的行為提出申請仲裁或向法院起訴,要求侵害人承擔民事責任直至刑事責任。2.建立“依法、自愿、有償”的土地流轉機制。自愿、有償、依法是土地流轉的前提。土地承包經營權依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其它方式流轉,必須遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t。農戶有權自主決定承包地是否流轉和流轉的方式,任何組織和個人不得違背農戶意愿,強迫或阻礙承包方進行土地承包權流轉,不得改變土地的農業(yè)用途,保護土地資源的合理開發(fā)與可持續(xù)利用。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限,受讓方須有農業(yè)經營能力,在同等條件下,本集體經濟組織成員需明確“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式”。承包期內,發(fā)包方不得單方面解除承包合同,不得假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權,不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包,不得將承包地收回抵頂欠款。土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等,應當由當事人雙方協(xié)商確定。流轉的收益原則上全額返還給原承包農戶,任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。集體經濟組織可以扣除必要的開支,但最高不超過土地流轉總收益的10%。3.加強規(guī)范和管理。土地流轉涉及農戶的切身利益,政策性強,又有一定的時間跨度,因此,各級農業(yè)行政主管部門要切實肩負起《農村土地承包法》賦予的農村土地承包及承包合同管理的職責。(1)地方各級政府和農業(yè)承包合同管理部門要切實貫徹執(zhí)行黨的土地承包政策,維護好農民的承包權益,依法監(jiān)督、管理農村土地的合理使用,為土地流轉提供法律、信息服務,做好協(xié)調工作。(2)村經濟合作社是集體土地的代表,承擔土地流轉的指導、協(xié)調、管理、服務、監(jiān)督職能。任何形式的土地流轉須在村經濟合作社指導、監(jiān)督下進行。(3)流轉雙方必須按照“平等互利、協(xié)商一致”的原則,簽訂合法、書面、規(guī)范的合同或協(xié)議,明確土地流轉的面積、期限、經濟補償方式、雙方的權利義務及違約連帶責任等;流轉期限不得超過承包年限,由鎮(zhèn)農業(yè)承包合同管理部門鑒證、備案,牽涉土地承包權變更的,應經縣一級主管部門審核備案,健全檔案管理制度;各種流轉、轉讓因發(fā)生了權屬關系而必須登記,