地下文物保護(hù)

地下文物保護(hù)：面臨法律缺失困境（中標(biāo)題）許偉：地下文物的保護(hù)要難于地上文物保護(hù)，原因就是地下文物不在我們的視線之中。像地上文物，在我們的視線保護(hù)之內(nèi)，誰(shuí)破壞了，大家都一目了然。和地上文物相比，地下文物主要分為三種情況：一種就是已知地下有文物，可以劃定為文物保護(hù)單位，如殷墟、秦始皇陵等，屬于大遺址范圍的保護(hù)。第二類，可能有地下文物存在。經(jīng)過(guò)調(diào)查、鉆探或歷史上曾有文獻(xiàn)記載，可判斷地下有文物埋藏。第三種情況，就是我們根本不知道有沒(méi)有文物埋藏。對(duì)應(yīng)這三種情況，也應(yīng)有不同的保護(hù)方法。第一種，在已知有地下文物的范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，有可能破壞地下文物，那么在此范圍內(nèi)就要先做地下文物清理，要先把文物挖掘出來(lái)，然后再開(kāi)工。如果挖掘出來(lái)的文物很重要，那對(duì)不起，就不能在此建設(shè)，必須重新選址。如成都的金沙遺址，發(fā)現(xiàn)后就只能停止原建設(shè)項(xiàng)目，并在該址上建立了金沙遺址博物館。再比如，我們也根本不可能在秦始皇陵范圍內(nèi)建樓。遇到這種情況，為了保護(hù)文物，當(dāng)?shù)鼐用褚灿锌赡苄枰徇w。對(duì)于第二類有可能存在地下文物的，就必須事先做勘查，如鉆探、試掘。如果有墓葬等，就要先挖掘。發(fā)現(xiàn)有重要文物埋藏的，工程要停止，沒(méi)有的話，工程照常進(jìn)行。第三類，從理論上講，你要搞建設(shè)，文物部門就要先鉆探、勘查。再有，勘查范圍畢竟有限，那么在建設(shè)過(guò)程中一旦有文物發(fā)現(xiàn)，應(yīng)立刻停工，并向文物部門報(bào)告。由文物部門進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)的鑒別和處理。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于地下文物就是這么三種通行的處理方法。在我國(guó)，特大型的工程項(xiàng)目進(jìn)行之前，都會(huì)舉全國(guó)之力進(jìn)行事先的考古勘查，如三峽大壩庫(kù)區(qū)考古工程、南水北調(diào)工程等。到底有沒(méi)有地下文物，都要先勘查，再?zèng)Q定工程進(jìn)展。大的工程如此，小工程其實(shí)也應(yīng)該這樣。地下文物的保護(hù)比地上文物要難，因?yàn)闆](méi)有既定的保護(hù)目標(biāo)，地下文物保護(hù)更像是“地下工作者”。因?yàn)楣湃说幕顒?dòng)，我們現(xiàn)代人光憑文獻(xiàn)是很難完全確定的。地下文物保護(hù)之困難的道理，其實(shí)就是這么簡(jiǎn)單。這就是地下文物保護(hù)的特性。本刊：在2002年公布的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》和2004年出臺(tái)的北京市地方性文物保護(hù)法規(guī)中，對(duì)于地上文物保護(hù)都有非常詳細(xì)的規(guī)定，但是對(duì)于地下文物保護(hù)的內(nèi)容卻簡(jiǎn)單得多，這是不是給地下文物保護(hù)帶來(lái)了一定的困難？許偉：從現(xiàn)行的文物保護(hù)法規(guī)上來(lái)看，無(wú)論國(guó)家的《文物保護(hù)法》，還是北京市的《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法〉辦法》中，對(duì)于地下文物保護(hù)的規(guī)定都不如地上文物保護(hù)嚴(yán)格。按理說(shuō)地下文物保護(hù)更難，法規(guī)應(yīng)該更嚴(yán)格，可是現(xiàn)實(shí)恰恰相反。首先是法規(guī)中沒(méi)有將地下文物保護(hù)，作為建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工的前置審批條件之一。在地上文物保護(hù)中，比如在天壇周圍會(huì)劃定建設(shè)控制地帶，要在此范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，其設(shè)計(jì)方案須經(jīng)文物行政部門同意后，才能報(bào)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門批準(zhǔn)。而且不同級(jí)別的文物，必須要相應(yīng)級(jí)別的政府來(lái)批準(zhǔn)。如天壇屬于國(guó)家級(jí)重點(diǎn)保護(hù)文物單位，那么在此范圍內(nèi)建設(shè)開(kāi)工，就必須經(jīng)北京市政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前還要征得國(guó)務(wù)院文物行政部門同意。反之，規(guī)劃部門則不能批準(zhǔn)。法規(guī)的前置作用，使地上文物得到了切實(shí)的保護(hù)。但是地下文物的命運(yùn)就截然不同了。按照《文物保護(hù)法》規(guī)定，進(jìn)行“大型”基本建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先報(bào)請(qǐng)文物部門在“有可能”埋藏文物的地方進(jìn)行考古調(diào)查、勘探。但是，什么是“大型”基本建設(shè)、什么叫“有可能”埋藏文物的地方都沒(méi)有明確解讀。這給地下文物保護(hù)的實(shí)際操作帶來(lái)了困難。而如果不是“大型”建設(shè)項(xiàng)目，不是“有可能”埋藏文物的地方，就不必報(bào)請(qǐng)文物部門。這樣的規(guī)定也是不符合地下文物保護(hù)的規(guī)律的。這樣的規(guī)定，也弱化了文物部門在建設(shè)規(guī)劃審批過(guò)程中的前置作用。在規(guī)劃等部門批準(zhǔn)前，文物部門并不能決定項(xiàng)目建設(shè)，所以建設(shè)單位沒(méi)有必要向文物單位報(bào)告?！段奈锉Ｗo(hù)法》中還規(guī)定，凡因進(jìn)行基本建設(shè)和生產(chǎn)建設(shè)需要的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘，所需費(fèi)用由建設(shè)單位列入建設(shè)工程預(yù)算。這一條在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，也使得建設(shè)單位沒(méi)有積極性自費(fèi)進(jìn)行地下文物勘查。國(guó)家法律存在一定的不完善之處，地方政府可以從地方法規(guī)上做一定彌補(bǔ)。如陜西、成都等地，都是通過(guò)地方性法規(guī)，解決了文物部門的前置作用，即在開(kāi)工之前必須進(jìn)行地下文物勘查。在成都，地下文物保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行基本建設(shè)的單位，必須在最初設(shè)計(jì)前到市文物行政主管部門辦理地下文物調(diào)查勘探手續(xù)。經(jīng)勘探試掘后，建設(shè)單位持文物行政主管部門的《地下文物調(diào)查勘探試掘完畢通知書》向規(guī)劃部門申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。這樣實(shí)行后，不外乎兩種可能：一種沒(méi)有發(fā)現(xiàn)地下文物，那么項(xiàng)目放行，有的話就進(jìn)行進(jìn)一步發(fā)掘。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，考古、勘探費(fèi)用也要納入未來(lái)的土地價(jià)格。如西安，如果有重大地下文物發(fā)現(xiàn)，顛覆了建設(shè)項(xiàng)目，可另外置換土地，或退還土地出讓金。正是推行了這些地下文物保護(hù)措施，成都和陜西近年來(lái)才取得了驚人的地下文物考古發(fā)現(xiàn)，如震驚世界的成都三星堆和金沙遺址。發(fā)現(xiàn)金沙遺址的挖掘坑，不過(guò)二三十平方米。如果當(dāng)時(shí)沒(méi)有及時(shí)保護(hù)，很可能古蜀國(guó)的這一段歷史將永遠(yuǎn)是歷史的謎團(tuán)。在金沙遺址發(fā)現(xiàn)的“太陽(yáng)神鳥(niǎo)”金飾，如今已經(jīng)正式成為中國(guó)文化遺產(chǎn)標(biāo)志。本刊：和其他省市出臺(tái)的地方性文物保護(hù)法規(guī)相比，北京市的地方性法規(guī)中，有關(guān)地下文物保護(hù)的部分是不是存在不足？尤其是北京市目前劃定了部分地下文物埋藏區(qū)，這一舉措對(duì)北京市地下文物保護(hù)是不是有所幫助？許偉：北京市出臺(tái)的《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法〉辦法》中，首先沒(méi)有強(qiáng)化文物部門的審批前置權(quán)限。北京還劃定地下文物埋藏區(qū)，把自己限制了一下。從1993年起，北京市陸續(xù)公布了三批文物埋藏區(qū)，第四批也在審批之中。目前劃定的地下文物埋藏區(qū)，大多在北京郊區(qū)。按照規(guī)定，這些文物埋藏區(qū)和舊城區(qū)二環(huán)以內(nèi)的一萬(wàn)平方米以上的建設(shè)項(xiàng)目，在建設(shè)前應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)文物部門。除了地下文物保護(hù)區(qū)域涵蓋范圍過(guò)窄外，我認(rèn)為這個(gè)地方性法規(guī)還缺了一些內(nèi)容，即重申國(guó)家大法中要求的“在進(jìn)行建設(shè)工程或者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，任何單位或者個(gè)人發(fā)現(xiàn)文物，應(yīng)當(dāng)保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)，立即報(bào)告當(dāng)?shù)匚奈镄姓块T”。有了這一條后，涵蓋的范圍就大了。北京市全年開(kāi)工那么多項(xiàng)目，其中不在埋藏區(qū)范圍內(nèi)，或城區(qū)內(nèi)開(kāi)工面積在一萬(wàn)平方米以下的，誰(shuí)都不能確定是否會(huì)發(fā)現(xiàn)地下文物。如果沒(méi)有這一條，那么建設(shè)單位開(kāi)工后，不在上述要求之列的，就不必向文物部門報(bào)告。重申這一條后，理論上就完整了。這樣一旦造成損失，事后追究也有法律依據(jù)。就像當(dāng)年西城區(qū)毛家灣一個(gè)小建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)大量元、明瓷片，如果當(dāng)初不報(bào)告文物部門，也就不報(bào)告了。報(bào)告之后，文物部門去了進(jìn)行發(fā)掘，就算是補(bǔ)救、搶救。地下文物保護(hù)工作，單靠覺(jué)悟，或者靠宣傳都是不夠的，最終還需要依靠法律來(lái)解決問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，北京市還是應(yīng)該進(jìn)一步修改、完善地方性文物保護(hù)法規(guī)，起碼應(yīng)該達(dá)到陜西、成都的標(biāo)準(zhǔn)，這樣至少文物部門在進(jìn)行地下文物發(fā)掘時(shí)就不用再去求誰(shuí)了。本刊：在您擔(dān)任西城區(qū)副區(qū)長(zhǎng)，主管區(qū)內(nèi)文物保護(hù)工作期間，西城區(qū)曾經(jīng)在毛家灣和四中等建設(shè)項(xiàng)目中出土了一批珍貴文物。但這幾處發(fā)現(xiàn)地下文物的地點(diǎn)恰恰不在本市規(guī)定的地下文物探查要求范圍之內(nèi)，這是不是正說(shuō)明了北京市地方性文物保護(hù)法規(guī)存在不完善之處？許偉：從北京來(lái)看，文獻(xiàn)記載的北京歷史其實(shí)是很有限的，比如新石器時(shí)代北京什么樣、舊石器時(shí)代什么樣，文獻(xiàn)根本沒(méi)有記載，但是我們通過(guò)地下文物考古就能知道當(dāng)時(shí)人們住什么樣的房子，怎么燒制陶器，這些在文獻(xiàn)中都沒(méi)有記載，只能靠我們一點(diǎn)點(diǎn)去考古發(fā)現(xiàn)。北京現(xiàn)在劃出地下文物埋藏區(qū)，要求舊城區(qū)一萬(wàn)平方米以上建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行文物勘查，那在這兩項(xiàng)要求范圍之外的地區(qū)的地下文物保護(hù)就出現(xiàn)缺失。毛家灣的重大發(fā)現(xiàn)，即說(shuō)明這一點(diǎn)。實(shí)際上，毛家灣瓷片的發(fā)現(xiàn)純屬偶然。2005年7月，位于西城區(qū)毛家灣的中央文獻(xiàn)研究室進(jìn)行暖氣改造工程。在挖暖氣溝時(shí)突然發(fā)現(xiàn)地下出現(xiàn)大量碎瓷片。其實(shí)真正的挖掘坑不過(guò)二十幾平方米，但是共發(fā)掘出元末到明中期的各官窯瓷片達(dá)120多萬(wàn)片，是國(guó)內(nèi)規(guī)模最大、窯口最多的瓷器考古發(fā)現(xiàn)。2006年，北京四中綜合樓和北大醫(yī)院辦公樓建設(shè)過(guò)程中，也發(fā)現(xiàn)了大量元、明時(shí)期瓷片。當(dāng)時(shí)建設(shè)單位的人員發(fā)現(xiàn)瓷片后，就直接裝在自己兜里。一些收藏愛(ài)好者和文物販子聽(tīng)說(shuō)后聚集在四中附近，紛紛從民工手中收購(gòu)。后來(lái)文物部門獲悉后，才進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行挖掘。但是已經(jīng)有瓷片流入市場(chǎng)，個(gè)別瓷片的價(jià)格高達(dá)3萬(wàn)元。據(jù)考證，這一帶是明代的皇家倉(cāng)庫(kù)。這些地下文物保護(hù)事件，其實(shí)也說(shuō)明了法規(guī)中的不完善之處。如果事先進(jìn)行文物勘察，就不會(huì)發(fā)生后面的事情。在發(fā)現(xiàn)地下文物后，如果施工單位能夠立刻停工、保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)，也能夠減少地下文物的損失。本刊：作為一座擁有三千年建城史，八百年建都史的歷史名城，北京的地下文物埋藏應(yīng)該說(shuō)非常精彩。但是近年來(lái)看，急速發(fā)展的城市建設(shè)，與地下文物保護(hù)之間猶如一對(duì)不可調(diào)和的矛盾，您對(duì)此怎么看？許偉：城市考古就是在城市的夾縫中進(jìn)行的，既是在城市改建所帶來(lái)的對(duì)地下遺存的破壞與遺存的保護(hù)之間，也是在城市現(xiàn)代建筑與建筑，或建筑與道路之間進(jìn)行的考古。城市考古即使有文物發(fā)現(xiàn)，也往往是遺存的“碎片”，是有局限的。這有些像盲人摸象，今人只能依靠文獻(xiàn)等依據(jù)，和挖掘發(fā)現(xiàn)，東拼西湊，才能一段段地復(fù)原出歷史原貌。北京的舊城遺址，從金中都算起到明清都城，基本上在今天的三環(huán)以內(nèi)。但是現(xiàn)在三環(huán)以內(nèi)的城市建設(shè)已經(jīng)基本飽和。以前是平房，地基也許只有兩米深，而地下文物可能埋在更深處，那么以后可能還有機(jī)會(huì)發(fā)掘出來(lái)。但是現(xiàn)代建筑，挖基槽就二三十米深。一旦動(dòng)工，地下文物基本上就是連根拔，那些以前的城市遺跡，可能就永遠(yuǎn)淹沒(méi)在地下了。城市建設(shè)和地下文物保護(hù)之間就是矛盾的。但是城市建設(shè)和地下文物保護(hù)之間也不是不能共生。比較好的例子，在王府井東方廣場(chǎng)里發(fā)現(xiàn)的古人類遺址，最后設(shè)立了古人類文化遺址博物館。所以說(shuō)，每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目在開(kāi)工前進(jìn)行鉆探、勘查，可以基本摸清地下文物情況，先清理出來(lái)，既不會(huì)顛覆建設(shè)項(xiàng)目，還能幫助我們了解城市的歷史?，F(xiàn)代城市建設(shè)對(duì)地下文物的破壞是毀滅性的?，F(xiàn)在我們提出保護(hù)地下文物，就是希望對(duì)剩下的那些仍然可能存在著地下文物的空間，不要再破罐破摔了。不能因?yàn)橐郧皼](méi)有保護(hù)，就連現(xiàn)在可能的努力也不做了。地下文物屢遭劫難舊城內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目少有考古勘探（中標(biāo)題）宋大川，北京市政協(xié)委員，北京市文物研究所所長(zhǎng)。作為北京市惟一一家具有考古發(fā)掘權(quán)的科研機(jī)構(gòu)，北京市文物研究所近年來(lái)積極參與了北京市地下文物的發(fā)掘、鑒定工作。但是隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，大量地下文物在建設(shè)過(guò)程中遭到破壞。對(duì)此，宋大川深感痛心。從2003年起，宋大川連續(xù)向北京市政協(xié)上交提案10份，內(nèi)容全部是關(guān)于北京市地下文物保護(hù)。本刊：北京市文物研究所近年來(lái)參與了哪些北京地下文物發(fā)掘工作？宋大川：北京市文物研究所是北京市所屬惟一具有考古發(fā)掘權(quán)的科學(xué)研究機(jī)構(gòu),主要承擔(dān)北京地區(qū)地下文物保護(hù)工作及考古勘探發(fā)掘任務(wù)。最近幾年來(lái)，由我們參與的北京市地下文物保護(hù)發(fā)掘項(xiàng)目很多。包括平安大街工程、東皇城根遺址公園及東安門遺址、兩廣路工程、北京城市快速鐵路（輕軌）上地車站等大型建設(shè)工程項(xiàng)目的考古勘探和發(fā)掘，出土了大量珍貴文物。這些墓葬和遺址的年代從戰(zhàn)國(guó)一直延續(xù)到明清，為研究北京城市歷史的變遷、文化的融合提供了新的資料。從實(shí)際的例子來(lái)看，奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)經(jīng)過(guò)及時(shí)的保護(hù)，出土了1500多件文物；南水北調(diào)工程，出土了2000多件文物。其中飛碟靶場(chǎng)工程發(fā)掘160多座明代太監(jiān)墓，出土金器、玉器等文物達(dá)到了國(guó)家一級(jí)和二級(jí)文物標(biāo)準(zhǔn)。所以說(shuō)，只要事先進(jìn)行考古勘探發(fā)掘，地下文物就會(huì)得到有效保護(hù)。因此應(yīng)該以立法的形式，將大型建設(shè)工程的地下文物保護(hù)列為項(xiàng)目審批的前置條件，規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目必須由文物部門出具評(píng)估意見(jiàn)。行考古調(diào)查。直到現(xiàn)在，這個(gè)地方還在繼續(xù)建設(shè)高爾夫球場(chǎng)。此外，涉及歷史文化名城的六里橋長(zhǎng)途汽車站改造；北京南站擴(kuò)建；東直門交通樞紐工程等特大型交通工程也均未進(jìn)行地下文物保護(hù)。首都機(jī)場(chǎng)三號(hào)航站樓；北京物流空港等工程施工時(shí)發(fā)現(xiàn)了文物仍進(jìn)行施工，并始終拒絕文物部門進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)。而這里本來(lái)就是歷史上地下文物出土較多的地區(qū)。地鐵四號(hào)線圓明園站事先也沒(méi)有進(jìn)行文物保護(hù)，施工過(guò)程中發(fā)現(xiàn)清代御路，將鋪路石條拆除。直到無(wú)法施工時(shí)才向文物部門報(bào)告，致使約100米長(zhǎng)的御道被破壞，僅剩下三合土的路面，使大量清代御道建設(shè)的信息喪失。本刊：您從2003年起，幾乎每年都要向北京市政協(xié)提出建議保護(hù)地下文物的提案。您的提案提出后，收到了什么效果嗎？宋大川：我從2003年起開(kāi)始提出有關(guān)地下文物保護(hù)的提案，內(nèi)容涉及奧運(yùn)場(chǎng)館工程、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)工程、交通建設(shè)工程等施工前應(yīng)進(jìn)行地下文物勘探，北京總體規(guī)劃新城建設(shè)應(yīng)做好地下文物保護(hù)等。這些有關(guān)地下文物保護(hù)的提案，至今已經(jīng)連續(xù)三年成為市政協(xié)主席督辦提案。我覺(jué)得對(duì)我個(gè)人來(lái)說(shuō)，這是無(wú)上的光榮。但是從落實(shí)情況來(lái)看，雖然各個(gè)相關(guān)的委辦局都認(rèn)為這是非常緊迫、重要的事情，可是直到目前北京的地下文物保護(hù)依然毫無(wú)進(jìn)展。我心里也很清楚，收效甚微。成都、陜西等省市近年來(lái)都相繼出臺(tái)了地下文物保護(hù)的相關(guān)地方性法規(guī)或政府令，規(guī)定在大型建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工之前必須進(jìn)行地下文物挖掘、勘探。成都由于地方性法規(guī)對(duì)地下文物的保護(hù)，發(fā)現(xiàn)了唐宋老街，還有舉世著名的金沙遺址。陜西渭河北岸的一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目在事先考古勘探中發(fā)現(xiàn)了大型新石器時(shí)代的人類聚居區(qū)。這也成為了今年的十大考古發(fā)現(xiàn)之一。而北京作為首善之區(qū)，卻在地下文物保護(hù)方面大大滯后。我認(rèn)為北京目前應(yīng)該做的就是，首先爭(zhēng)取出臺(tái)政府令，明確要求施工建設(shè)之前先進(jìn)行地下文物保護(hù)，對(duì)可能有地下文物遺存的地方事先進(jìn)行考古勘探。和環(huán)評(píng)一樣，在進(jìn)行大型基礎(chǔ)建設(shè)前先開(kāi)展地下文化遺產(chǎn)評(píng)估。這個(gè)所謂的“文評(píng)”一定要做在規(guī)劃和立項(xiàng)之前。北京市還應(yīng)該適時(shí)地啟動(dòng)立法程序，制定地方性地下文物保護(hù)條例，讓地下文物保護(hù)有法可依?？梢哉f(shuō)，目前北京市地下文物保護(hù)的現(xiàn)狀是極其嚴(yán)峻的。再過(guò)幾年，北京的地下文物很可能會(huì)蕩然無(wú)存。如果我們現(xiàn)在不做些努力，到那時(shí)就真的晚了。本刊：盡管如此，北京市的地下文物遭受破壞的情況依然很嚴(yán)重，而且據(jù)說(shuō)很少有建設(shè)項(xiàng)目會(huì)在開(kāi)工前報(bào)請(qǐng)文物部門進(jìn)行事先的考古勘探？