地下文物保護

地下文物保護：面臨法律缺失困境（中標題）許偉：地下文物的保護要難于地上文物保護，原因就是地下文物不在我們的視線之中。像地上文物，在我們的視線保護之內(nèi)，誰破壞了，大家都一目了然。和地上文物相比，地下文物主要分為三種情況：一種就是已知地下有文物，可以劃定為文物保護單位，如殷墟、秦始皇陵等，屬于大遺址范圍的保護。第二類，可能有地下文物存在。經(jīng)過調(diào)查、鉆探或歷史上曾有文獻記載，可判斷地下有文物埋藏。第三種情況，就是我們根本不知道有沒有文物埋藏。對應這三種情況，也應有不同的保護方法。第一種，在已知有地下文物的范圍內(nèi)進行建設，有可能破壞地下文物，那么在此范圍內(nèi)就要先做地下文物清理，要先把文物挖掘出來，然后再開工。如果挖掘出來的文物很重要，那對不起，就不能在此建設，必須重新選址。如成都的金沙遺址，發(fā)現(xiàn)后就只能停止原建設項目，并在該址上建立了金沙遺址博物館。再比如，我們也根本不可能在秦始皇陵范圍內(nèi)建樓。遇到這種情況，為了保護文物，當?shù)鼐用褚灿锌赡苄枰徇w。對于第二類有可能存在地下文物的，就必須事先做勘查，如鉆探、試掘。如果有墓葬等，就要先挖掘。發(fā)現(xiàn)有重要文物埋藏的，工程要停止，沒有的話，工程照常進行。第三類，從理論上講，你要搞建設，文物部門就要先鉆探、勘查。再有，勘查范圍畢竟有限，那么在建設過程中一旦有文物發(fā)現(xiàn)，應立刻停工，并向文物部門報告。由文物部門進行現(xiàn)場的鑒別和處理。一般來說，對于地下文物就是這么三種通行的處理方法。在我國，特大型的工程項目進行之前，都會舉全國之力進行事先的考古勘查，如三峽大壩庫區(qū)考古工程、南水北調(diào)工程等。到底有沒有地下文物，都要先勘查，再決定工程進展。大的工程如此，小工程其實也應該這樣。地下文物的保護比地上文物要難，因為沒有既定的保護目標，地下文物保護更像是“地下工作者”。因為古人的活動，我們現(xiàn)代人光憑文獻是很難完全確定的。地下文物保護之困難的道理，其實就是這么簡單。這就是地下文物保護的特性。本刊：在2002年公布的《中華人民共和國文物保護法》和2004年出臺的北京市地方性文物保護法規(guī)中，對于地上文物保護都有非常詳細的規(guī)定，但是對于地下文物保護的內(nèi)容卻簡單得多，這是不是給地下文物保護帶來了一定的困難？許偉：從現(xiàn)行的文物保護法規(guī)上來看，無論國家的《文物保護法》，還是北京市的《北京市實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》中，對于地下文物保護的規(guī)定都不如地上文物保護嚴格。按理說地下文物保護更難，法規(guī)應該更嚴格，可是現(xiàn)實恰恰相反。首先是法規(guī)中沒有將地下文物保護，作為建設項目開工的前置審批條件之一。在地上文物保護中，比如在天壇周圍會劃定建設控制地帶，要在此范圍內(nèi)進行建設工程，其設計方案須經(jīng)文物行政部門同意后，才能報城鄉(xiāng)建設規(guī)劃部門批準。而且不同級別的文物，必須要相應級別的政府來批準。如天壇屬于國家級重點保護文物單位，那么在此范圍內(nèi)建設開工，就必須經(jīng)北京市政府批準，在批準前還要征得國務院文物行政部門同意。反之，規(guī)劃部門則不能批準。法規(guī)的前置作用，使地上文物得到了切實的保護。但是地下文物的命運就截然不同了。按照《文物保護法》規(guī)定，進行“大型”基本建設工程，建設單位應當事先報請文物部門在“有可能”埋藏文物的地方進行考古調(diào)查、勘探。但是，什么是“大型”基本建設、什么叫“有可能”埋藏文物的地方都沒有明確解讀。這給地下文物保護的實際操作帶來了困難。而如果不是“大型”建設項目，不是“有可能”埋藏文物的地方，就不必報請文物部門。這樣的規(guī)定也是不符合地下文物保護的規(guī)律的。這樣的規(guī)定，也弱化了文物部門在建設規(guī)劃審批過程中的前置作用。在規(guī)劃等部門批準前，文物部門并不能決定項目建設，所以建設單位沒有必要向文物單位報告。《文物保護法》中還規(guī)定，凡因進行基本建設和生產(chǎn)建設需要的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘，所需費用由建設單位列入建設工程預算。這一條在目前市場經(jīng)濟的條件下，也使得建設單位沒有積極性自費進行地下文物勘查。國家法律存在一定的不完善之處，地方政府可以從地方法規(guī)上做一定彌補。如陜西、成都等地，都是通過地方性法規(guī)，解決了文物部門的前置作用，即在開工之前必須進行地下文物勘查。在成都，地下文物保護范圍內(nèi)進行基本建設的單位，必須在最初設計前到市文物行政主管部門辦理地下文物調(diào)查勘探手續(xù)。經(jīng)勘探試掘后，建設單位持文物行政主管部門的《地下文物調(diào)查勘探試掘完畢通知書》向規(guī)劃部門申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。這樣實行后，不外乎兩種可能：一種沒有發(fā)現(xiàn)地下文物，那么項目放行，有的話就進行進一步發(fā)掘。在市場經(jīng)濟條件下，考古、勘探費用也要納入未來的土地價格。如西安，如果有重大地下文物發(fā)現(xiàn)，顛覆了建設項目，可另外置換土地，或退還土地出讓金。正是推行了這些地下文物保護措施，成都和陜西近年來才取得了驚人的地下文物考古發(fā)現(xiàn)，如震驚世界的成都三星堆和金沙遺址。發(fā)現(xiàn)金沙遺址的挖掘坑，不過二三十平方米。如果當時沒有及時保護，很可能古蜀國的這一段歷史將永遠是歷史的謎團。在金沙遺址發(fā)現(xiàn)的“太陽神鳥”金飾，如今已經(jīng)正式成為中國文化遺產(chǎn)標志。本刊：和其他省市出臺的地方性文物保護法規(guī)相比，北京市的地方性法規(guī)中，有關地下文物保護的部分是不是存在不足？尤其是北京市目前劃定了部分地下文物埋藏區(qū)，這一舉措對北京市地下文物保護是不是有所幫助？許偉：北京市出臺的《北京市實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》中，首先沒有強化文物部門的審批前置權限。北京還劃定地下文物埋藏區(qū)，把自己限制了一下。從1993年起，北京市陸續(xù)公布了三批文物埋藏區(qū)，第四批也在審批之中。目前劃定的地下文物埋藏區(qū)，大多在北京郊區(qū)。按照規(guī)定，這些文物埋藏區(qū)和舊城區(qū)二環(huán)以內(nèi)的一萬平方米以上的建設項目，在建設前應當報請文物部門。除了地下文物保護區(qū)域涵蓋范圍過窄外，我認為這個地方性法規(guī)還缺了一些內(nèi)容，即重申國家大法中要求的“在進行建設工程或者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，任何單位或者個人發(fā)現(xiàn)文物，應當保護現(xiàn)場，立即報告當?shù)匚奈镄姓块T”。有了這一條后，涵蓋的范圍就大了。北京市全年開工那么多項目，其中不在埋藏區(qū)范圍內(nèi)，或城區(qū)內(nèi)開工面積在一萬平方米以下的，誰都不能確定是否會發(fā)現(xiàn)地下文物。如果沒有這一條，那么建設單位開工后，不在上述要求之列的，就不必向文物部門報告。重申這一條后，理論上就完整了。這樣一旦造成損失，事后追究也有法律依據(jù)。就像當年西城區(qū)毛家灣一個小建設項目中發(fā)現(xiàn)大量元、明瓷片，如果當初不報告文物部門，也就不報告了。報告之后，文物部門去了進行發(fā)掘，就算是補救、搶救。地下文物保護工作，單靠覺悟，或者靠宣傳都是不夠的，最終還需要依靠法律來解決問題。從長遠來說，北京市還是應該進一步修改、完善地方性文物保護法規(guī)，起碼應該達到陜西、成都的標準，這樣至少文物部門在進行地下文物發(fā)掘時就不用再去求誰了。本刊：在您擔任西城區(qū)副區(qū)長，主管區(qū)內(nèi)文物保護工作期間，西城區(qū)曾經(jīng)在毛家灣和四中等建設項目中出土了一批珍貴文物。但這幾處發(fā)現(xiàn)地下文物的地點恰恰不在本市規(guī)定的地下文物探查要求范圍之內(nèi)，這是不是正說明了北京市地方性文物保護法規(guī)存在不完善之處？許偉：從北京來看，文獻記載的北京歷史其實是很有限的，比如新石器時代北京什么樣、舊石器時代什么樣，文獻根本沒有記載，但是我們通過地下文物考古就能知道當時人們住什么樣的房子，怎么燒制陶器，這些在文獻中都沒有記載，只能靠我們一點點去考古發(fā)現(xiàn)。北京現(xiàn)在劃出地下文物埋藏區(qū)，要求舊城區(qū)一萬平方米以上建設項目應當進行文物勘查，那在這兩項要求范圍之外的地區(qū)的地下文物保護就出現(xiàn)缺失。毛家灣的重大發(fā)現(xiàn)，即說明這一點。實際上，毛家灣瓷片的發(fā)現(xiàn)純屬偶然。2005年7月，位于西城區(qū)毛家灣的中央文獻研究室進行暖氣改造工程。在挖暖氣溝時突然發(fā)現(xiàn)地下出現(xiàn)大量碎瓷片。其實真正的挖掘坑不過二十幾平方米，但是共發(fā)掘出元末到明中期的各官窯瓷片達120多萬片，是國內(nèi)規(guī)模最大、窯口最多的瓷器考古發(fā)現(xiàn)。2006年，北京四中綜合樓和北大醫(yī)院辦公樓建設過程中，也發(fā)現(xiàn)了大量元、明時期瓷片。當時建設單位的人員發(fā)現(xiàn)瓷片后，就直接裝在自己兜里。一些收藏愛好者和文物販子聽說后聚集在四中附近，紛紛從民工手中收購。后來文物部門獲悉后，才進入現(xiàn)場進行挖掘。但是已經(jīng)有瓷片流入市場，個別瓷片的價格高達3萬元。據(jù)考證，這一帶是明代的皇家倉庫。這些地下文物保護事件，其實也說明了法規(guī)中的不完善之處。如果事先進行文物勘察，就不會發(fā)生后面的事情。在發(fā)現(xiàn)地下文物后，如果施工單位能夠立刻停工、保護現(xiàn)場，也能夠減少地下文物的損失。本刊：作為一座擁有三千年建城史，八百年建都史的歷史名城，北京的地下文物埋藏應該說非常精彩。但是近年來看，急速發(fā)展的城市建設，與地下文物保護之間猶如一對不可調(diào)和的矛盾，您對此怎么看？許偉：城市考古就是在城市的夾縫中進行的，既是在城市改建所帶來的對地下遺存的破壞與遺存的保護之間，也是在城市現(xiàn)代建筑與建筑，或建筑與道路之間進行的考古。城市考古即使有文物發(fā)現(xiàn)，也往往是遺存的“碎片”，是有局限的。這有些像盲人摸象，今人只能依靠文獻等依據(jù)，和挖掘發(fā)現(xiàn)，東拼西湊，才能一段段地復原出歷史原貌。北京的舊城遺址，從金中都算起到明清都城，基本上在今天的三環(huán)以內(nèi)。但是現(xiàn)在三環(huán)以內(nèi)的城市建設已經(jīng)基本飽和。以前是平房，地基也許只有兩米深，而地下文物可能埋在更深處，那么以后可能還有機會發(fā)掘出來。但是現(xiàn)代建筑，挖基槽就二三十米深。一旦動工，地下文物基本上就是連根拔，那些以前的城市遺跡，可能就永遠淹沒在地下了。城市建設和地下文物保護之間就是矛盾的。但是城市建設和地下文物保護之間也不是不能共生。比較好的例子，在王府井東方廣場里發(fā)現(xiàn)的古人類遺址，最后設立了古人類文化遺址博物館。所以說，每一個建設項目在開工前進行鉆探、勘查，可以基本摸清地下文物情況，先清理出來，既不會顛覆建設項目，還能幫助我們了解城市的歷史?，F(xiàn)代城市建設對地下文物的破壞是毀滅性的?，F(xiàn)在我們提出保護地下文物，就是希望對剩下的那些仍然可能存在著地下文物的空間，不要再破罐破摔了。不能因為以前沒有保護，就連現(xiàn)在可能的努力也不做了。地下文物屢遭劫難舊城內(nèi)建設項目少有考古勘探（中標題）宋大川，北京市政協(xié)委員，北京市文物研究所所長。作為北京市惟一一家具有考古發(fā)掘權的科研機構，北京市文物研究所近年來積極參與了北京市地下文物的發(fā)掘、鑒定工作。但是隨著城市建設的快速發(fā)展，大量地下文物在建設過程中遭到破壞。對此，宋大川深感痛心。從2003年起，宋大川連續(xù)向北京市政協(xié)上交提案10份，內(nèi)容全部是關于北京市地下文物保護。本刊：北京市文物研究所近年來參與了哪些北京地下文物發(fā)掘工作？宋大川：北京市文物研究所是北京市所屬惟一具有考古發(fā)掘權的科學研究機構,主要承擔北京地區(qū)地下文物保護工作及考古勘探發(fā)掘任務。最近幾年來，由我們參與的北京市地下文物保護發(fā)掘項目很多。包括平安大街工程、東皇城根遺址公園及東安門遺址、兩廣路工程、北京城市快速鐵路（輕軌）上地車站等大型建設工程項目的考古勘探和發(fā)掘，出土了大量珍貴文物。這些墓葬和遺址的年代從戰(zhàn)國一直延續(xù)到明清，為研究北京城市歷史的變遷、文化的融合提供了新的資料。從實際的例子來看，奧運場館建設經(jīng)過及時的保護，出土了1500多件文物；南水北調(diào)工程，出土了2000多件文物。其中飛碟靶場工程發(fā)掘160多座明代太監(jiān)墓，出土金器、玉器等文物達到了國家一級和二級文物標準。所以說，只要事先進行考古勘探發(fā)掘，地下文物就會得到有效保護。因此應該以立法的形式，將大型建設工程的地下文物保護列為項目審批的前置條件，規(guī)定建設項目必須由文物部門出具評估意見。行考古調(diào)查。直到現(xiàn)在，這個地方還在繼續(xù)建設高爾夫球場。此外，涉及歷史文化名城的六里橋長途汽車站改造；北京南站擴建；東直門交通樞紐工程等特大型交通工程也均未進行地下文物保護。首都機場三號航站樓；北京物流空港等工程施工時發(fā)現(xiàn)了文物仍進行施工，并始終拒絕文物部門進入現(xiàn)場。而這里本來就是歷史上地下文物出土較多的地區(qū)。地鐵四號線圓明園站事先也沒有進行文物保護，施工過程中發(fā)現(xiàn)清代御路，將鋪路石條拆除。直到無法施工時才向文物部門報告，致使約100米長的御道被破壞，僅剩下三合土的路面，使大量清代御道建設的信息喪失。本刊：您從2003年起，幾乎每年都要向北京市政協(xié)提出建議保護地下文物的提案。您的提案提出后，收到了什么效果嗎？宋大川：我從2003年起開始提出有關地下文物保護的提案，內(nèi)容涉及奧運場館工程、房地產(chǎn)開發(fā)工程、交通建設工程等施工前應進行地下文物勘探，北京總體規(guī)劃新城建設應做好地下文物保護等。這些有關地下文物保護的提案，至今已經(jīng)連續(xù)三年成為市政協(xié)主席督辦提案。我覺得對我個人來說，這是無上的光榮。但是從落實情況來看，雖然各個相關的委辦局都認為這是非常緊迫、重要的事情，可是直到目前北京的地下文物保護依然毫無進展。我心里也很清楚，收效甚微。成都、陜西等省市近年來都相繼出臺了地下文物保護的相關地方性法規(guī)或政府令，規(guī)定在大型建設項目開工之前必須進行地下文物挖掘、勘探。成都由于地方性法規(guī)對地下文物的保護，發(fā)現(xiàn)了唐宋老街，還有舉世著名的金沙遺址。陜西渭河北岸的一個建設項目在事先考古勘探中發(fā)現(xiàn)了大型新石器時代的人類聚居區(qū)。這也成為了今年的十大考古發(fā)現(xiàn)之一。而北京作為首善之區(qū)，卻在地下文物保護方面大大滯后。我認為北京目前應該做的就是，首先爭取出臺政府令，明確要求施工建設之前先進行地下文物保護，對可能有地下文物遺存的地方事先進行考古勘探。和環(huán)評一樣，在進行大型基礎建設前先開展地下文化遺產(chǎn)評估。這個所謂的“文評”一定要做在規(guī)劃和立項之前。北京市還應該適時地啟動立法程序，制定地方性地下文物保護條例，讓地下文物保護有法可依?？梢哉f，目前北京市地下文物保護的現(xiàn)狀是極其嚴峻的。再過幾年，北京的地下文物很可能會蕩然無存。如果我們現(xiàn)在不做些努力，到那時就真的晚了。本刊：盡管如此，北京市的地下文物遭受破壞的情況依然很嚴重，而且據(jù)說很少有建設項目會在開工前報請文物部門進行事先的考古勘探？