論非政府組織對國際法的塑造-

論非政府組織對國際法的塑造*張曉君

自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，非政府組織(Non-GovernmentalOrganizations，以下簡稱“NGOs”)在與國際法相關(guān)的領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，從條約制定到規(guī)則實(shí)施，NGOs通過自身的影響力在不斷塑造著國際法。(1)Pierre-MarieDupuyandLuisaVierucci,NGOsinInternationalLaw,EfficiencyinFlexibility?EdwardElgarPublishing,2022,p.1.NGOs的數(shù)量在不斷增加，并廣泛參與到世界環(huán)境保護(hù)、國際人權(quán)保護(hù)相關(guān)的國際規(guī)則制定中，取得了相當(dāng)顯著的成就。盡管NGOs在全球事務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，但其國際法律地位仍處于邊緣，并未得到傳統(tǒng)國際法的認(rèn)可。(2)BosireMaragia,AlmostThere:AnotherWayofConceptualizingandExplainingNGOsQuestforLegitimacyinGlobalPolitics,Non-StateActorsandInternationalLaw,Vol.2,Issue3,2000,p.303.鑒于此，目前國內(nèi)外學(xué)者主要關(guān)注NGOs國際法的地位問題，對于NGOs是否具有國際法律人格的問題尚處于爭論中。本文主要就NGOs對國際法的生成邏輯、運(yùn)行造成的影響進(jìn)行評述，并分析NGOs作為國家獲得國際話語權(quán)的途徑，以此引發(fā)學(xué)界對NGO問題的關(guān)注。

一、非政府組織的運(yùn)行邏輯

1.非政府組織的定義

雖然國內(nèi)外學(xué)者對NGOs的國際法律人格問題經(jīng)過了反復(fù)的討論，但是國際社會(huì)至今沒有就NGOs的定義達(dá)成共識(shí)。在國際組織及相關(guān)會(huì)議文件中，曾嘗試過定義NGOs。NGOs一詞最早出現(xiàn)在《聯(lián)合國憲章》第71條，該條允許經(jīng)社理事會(huì)與NGOs進(jìn)行磋商，卻沒有明確限定NGOs的定義和范圍。在聯(lián)合國范圍內(nèi)，首次對NGOs予以界定的是在經(jīng)社理事會(huì)的決議，它認(rèn)為非政府間協(xié)議建立起來的組織都是NGOs。(3)SeeE/RES/288(X)，ReviewofConsultativeArrangementwithNon-GovernmentalOrganization，27February1950，para.8.但該定義并未明確NGOs的國際性，將只關(guān)注國內(nèi)事務(wù)的民間社團(tuán)組織也包含在定義當(dāng)中，這不利于NGOs在國際法體系下運(yùn)作。1996年經(jīng)社理事會(huì)采取了更為詳細(xì)的定義，明確NGOs的宗旨應(yīng)該符合《聯(lián)合國憲章》的精神、宗旨和原則。(4)SeeE/RES/1996/31,ConsultativerelationshipbetweentheUnitedNationsandnon-governmentalorganizations,25July1996,paras.9-12.世界銀行也嘗試過定義NGOs：“從事減輕痛苦、促進(jìn)窮人利益、保護(hù)環(huán)境、提供基本社會(huì)服務(wù)或進(jìn)行社區(qū)發(fā)展的活動(dòng)的私人組織?！?5)CarmenMalena,WorkingwithNGOs,OperationsPolicyDepartmentWorldBank,1995,availableat:/curated/en/814581468739240860/pdf/multi.pdf,lastedvisiton22September2022.經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)雖然沒有明確給出NGOs的定義，但認(rèn)為“NGOs包括營利組織、基金會(huì)、教育機(jī)構(gòu)、教堂和其他宗教團(tuán)體、醫(yī)療組織和醫(yī)院、工會(huì)和專業(yè)組織、合作社和文化團(tuán)體以及志愿機(jī)構(gòu)?！?6)StephanHobe,GlobalChallengestoStatehood:TheIncreasinglyImportantRoleofNongovernmentalOrganizations,IndianaJournalofGlobalLegalStudies,Vol.5,Issue1,1997,p.194.與世界銀行的考慮類似，OECD也主要從NOGs的功能和主要類型角度對NGOs的范圍進(jìn)行了限定，但是OECD的定義范圍更廣，甚至包括了營利組織和工會(huì)。歐洲委員會(huì)組織下簽訂的《關(guān)于承認(rèn)國際非政府組織法律人格的歐洲公約》認(rèn)為NGOs是非贏利的、由一國國內(nèi)法管轄的、在至少兩個(gè)國家具有影響力的、具有相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的組織。(7)EuropeanConventionontheRecognitionoftheLegalPersonalityofINGOs，Article1.這一定義雖然明確了NGOs的國際性，但卻沒有對NGOs的合法性進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。

國內(nèi)外學(xué)者在國際組織定義的基礎(chǔ)上展開研究。Hobe認(rèn)為NGOs必須由私人創(chuàng)立且獨(dú)立于國家；以法治為導(dǎo)向；以追求公共利益而非私人利益為目標(biāo)；展示跨國活動(dòng)范圍；并擁有組織結(jié)構(gòu)。(8)StephanHobe,GlobalChallengestoStatehood:TheIncreasinglyImportantRoleofNongovernmentalOrganizations,IndianaJournalofGlobalLegalStudies,Vol.5,Issue1,1997,p.194.何志鵬和劉海江認(rèn)為NGOs應(yīng)該具備非營利性、合法性、組織性、國際性和非政府性。(9)參見何志鵬、劉海江：《國際非政府組織的國際法規(guī)制：現(xiàn)狀、利弊及展望》，載《北方法學(xué)》2022年第4期。Lindblom認(rèn)為NGOs不會(huì)使用暴力的非法手段來促進(jìn)利益，并通常具有某一國家的法人資格。(10)Anna-KarinLindblom,Non-GovernmentalOrganizationsinInternationalLaw,CambridgeUniversityPress,2022,p.48.

從國際組織機(jī)構(gòu)和國內(nèi)外學(xué)者對NGOs的定義來看，雖然無法給出一個(gè)準(zhǔn)確且清晰的定義，但從這些定義中可以歸納出NGOs應(yīng)具備以下特點(diǎn)：(1)非政府性。NGOs必須由私人或非政府性的組織創(chuàng)立，且其在成立后的活動(dòng)也應(yīng)該獨(dú)立于國家及政府。(2)公益性。NGOs需要以追求保護(hù)環(huán)境、提供社會(huì)服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等公益為目標(biāo)。(3)合法性。NGOs的成立和運(yùn)作應(yīng)該與《聯(lián)合國憲章》的原則、宗旨和目的保持一致，不能從事違法行為。(4)非營利性。非營利性并不禁止NGOs在運(yùn)作過程中營利，只要NGOs不以營利為導(dǎo)向作為組織的唯一目的。(5)國際性。國際性要求NGOs的活動(dòng)范圍和成員組成在兩個(gè)國家及以上，但NGOs仍然是某一國家的法人，受該國國內(nèi)法的管轄。(6)組織性。組織性要求NGOs有自己的章程和制度，具有總部、駐外辦公室等常規(guī)組織結(jié)構(gòu)。本文所提到的NGOs即為滿足上述特點(diǎn)的國際性非政府組織。

2.非政府組織的國際法律地位

根據(jù)NGOs的定義，其僅是一個(gè)國內(nèi)法法人，并不具有國際法律人格，不是狹義上的國際法主體。(11)一般而言，國際法律人格是指“根據(jù)國際法享受權(quán)利和履行義務(wù)的實(shí)體”。SeeHickey,Jr.,J.E.TheSourceofInternationalLegalPersonalityinthe21stCentury,HofstraLawandPolicySymposium,Vol.2,1997,p.1.目前諸多學(xué)者都在討論NGOs的國際法律地位，并希望NGOs能夠在國際舞臺(tái)上發(fā)揮更大的作用，但在目前的國際法體系下，NGOs僅是國內(nèi)法主體，受到國內(nèi)法的管制。

雖然NGOs只是國內(nèi)法主體，但卻能夠參與到國際活動(dòng)中來，參與國際決策。以聯(lián)合國為例，《聯(lián)合國憲章》第71條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)得采取適當(dāng)辦法，俾與各種非政府組織會(huì)商有關(guān)于本理事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)之事件。此項(xiàng)辦法得與國際組織商定之，關(guān)于適當(dāng)情形下，經(jīng)與關(guān)系聯(lián)合國會(huì)員國會(huì)商后，得與該國國內(nèi)組織商定之?！边@就明確了NGOs可以國內(nèi)法主體身份參與到聯(lián)合國的各項(xiàng)活動(dòng)中。在《聯(lián)合國憲章》的基礎(chǔ)上，根據(jù)NGOs參與經(jīng)社理事會(huì)活動(dòng)的程度，經(jīng)社理事會(huì)第1296號(hào)決議對NGOs進(jìn)行分類，確立了經(jīng)社理事會(huì)與NGOs之間關(guān)系的特征。(12)E.S.C.Res.1296,U.N.ESCOR,44thSess.,(1968)Supp.No.1,at1-3.對NGOs如何在聯(lián)合國框架內(nèi)參與國際規(guī)則的制定作出更為詳細(xì)的安排。

除聯(lián)合國以外，在其他諸多場合都能夠看到NGOs的身影，諸多國際組織都規(guī)定有NGOs如何參與到國際決策中的條款。隨著國際社會(huì)的發(fā)展，NGOs不斷參與到國際規(guī)則的制定和國際事務(wù)的管理當(dāng)中，逐漸成為全球治理當(dāng)中的一支重要力量，并且憑借著自身的影響力在不斷地塑造著國際法。

3.非政府組織參與國際事務(wù)的價(jià)值

NGOs的確切起源已經(jīng)無從考證，但是NGOs逐漸被世人所熟悉是從19世紀(jì)中葉開始的。(13)PatriciaCasandra,AnalysisoftheIncreasingroleofNGOsinInternationalPubulicLaw,LESIJ-LexETScientiaInternationalJourna,Vol.27,Issue2,2022,p.113-121.最著名的有反奴隸制協(xié)會(huì)和國際紅十字會(huì)，他們由私人倡議自由創(chuàng)建，在超越國界的事務(wù)上追求其目標(biāo)，不謀求利潤。(14)SteveCharnovitz,NongovernmentalOrganizationsandInternationalLaw,TheAmericanJournalofInternationalLaw,Vol.100,2022,p.350.他們所宣揚(yáng)的利益大多為維護(hù)世界和平、促進(jìn)社會(huì)公正、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要涉及人權(quán)、環(huán)境保護(hù)、解決饑餓和貧困實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域。NGOs所宣揚(yáng)的公益目標(biāo)帶有強(qiáng)烈的道德色彩，很容易被底層民眾所接受，NGOs在活動(dòng)過程中也強(qiáng)調(diào)公民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的參與權(quán)。(15)參見柳建文：《“一帶一路背”景下國外非政府組織與中國的國際區(qū)域合作》，載《外交評論》2022年第5期。

這迎合了全球公民社會(huì)構(gòu)建的需要。在國際法學(xué)科內(nèi)，關(guān)于全球公民社會(huì)對國際治理機(jī)制的可取性和影響性的討論越來越多。(16)ZoePearson,Non-GovernmentalOrganizationsandInternationalLaw:MappingNewMechanismsforGovernance,AustralianYearBookofInternationalLaw,Vol.23,2022,p.73.全球公民社會(huì)行為者參與國際體系治理的愿望與重視以國家為中心的治理機(jī)制的國際法結(jié)構(gòu)之間存在著緊張關(guān)系。在部分學(xué)者看來，NGOs是全球公民社會(huì)的重要載體。(17)JohnKeane，GlobalCivilSociety?,CambridgeUniversityPress,2022,p.1但是，作為全球公民社會(huì)重要行動(dòng)者的NGOs，不容易融入傳統(tǒng)的以國家為中心的國際法結(jié)構(gòu)中。(18)ZoePearson,Non-GovernmentalOrganizationsandInternationalLaw:MappingNewMechanismsforGovernance,AustralianYearBookofInternationalLaw,Vol.23,2022,p.76.然而，事實(shí)上NGOs卻在不同的國際論壇上宣揚(yáng)著自己的理念，影響著全球治理。

NGOs通過動(dòng)員公眾的聲音，將人權(quán)、環(huán)境保護(hù)、解決貧困和可持續(xù)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)問題帶到國際平臺(tái)上，倡議國際社會(huì)攜手共同解決。對于這些問題和領(lǐng)域的關(guān)注，使得NGOs得以站在道義的制高點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)全球的公共利益為目標(biāo)和宗旨，常常扮演著國際社會(huì)的監(jiān)督者的角色，也對國際法的生成和塑造產(chǎn)生了影響，甚至有學(xué)者將NGOs評價(jià)為“世界的良心”。(19)PeterWilets，TheConscienceoftheWorld:TheInfluenceofNon-GovernmentalOrganizationsintheUNSystem，London:C.HurstseealsoinElizabethA.Bloodgood,TheInterestGroupAnalogy:Inter-nationalNon-GovernmentalAdvocacyOrganizationsinInternationalPolitics,ReviewofInternationalStudies,Vol.37,no.1,2022,pp.83-120,轉(zhuǎn)引自何馳：《國際法上的非政府組織：理論反思與重構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2022年第3期。在新自由主義的觀點(diǎn)看來，NGOs也并非僅僅代表了他們所宣揚(yáng)的人權(quán)、環(huán)保等普世價(jià)值，而是為了自身的話語權(quán)和利益，他們同樣參與國際權(quán)力斗爭。(35)MakauMutua,HumanRightsandInternationalNGOs:ACriticalEvalution,inClaudeWelch,NGOsandHumanrights,Philadelphia,UniversityofPennsylvaniaPress,2022,pp.151-163.

NGOs體制化運(yùn)作是當(dāng)前全球政治經(jīng)濟(jì)下的必然結(jié)果，國際法在接受甚至是擁抱這一套話語時(shí)，有意或者無意間充當(dāng)了這一話語的合謀。(36)參見何馳：《國際法上的非政府組織：理論反思與重構(gòu)》，載《中外法學(xué)》2022年第3期。在國際法的生成和運(yùn)作中，NGOs憑借著自身的影響力參與其中，在提高公眾參與程度并提高了國際法的正當(dāng)性和民主性的同時(shí)，必然也會(huì)宣揚(yáng)其自身的價(jià)值，這就可能會(huì)給國際法隴上陰影。

3.NGOs容易受到其資助者的影響

NGOs作為非盈利的組織，其基本的運(yùn)作和發(fā)展需要有外在的資助者，資金來源主要來源于私人的捐贈(zèng)，也有不少NGOs受到政府的捐助。這也就不可避免地受到其資助者的影響。資助者會(huì)對其所捐贈(zèng)的資金去向進(jìn)行監(jiān)督，NGOs所開展的活動(dòng)也需要向資助者匯報(bào)。有學(xué)者將NGOs類比為公司，雖然公司股東并沒有實(shí)際上對公司進(jìn)行控制，但股東可以在關(guān)鍵問題上進(jìn)行決議，也可以通過退出的方式來表達(dá)自己的觀點(diǎn)。(37)PeterJSpiro,AccountingforNGOs,ChicagoJournalofInternationalLaw,Vol.3,Issue1,2022,p.165.資助者們雖然不直接干涉NGOs的運(yùn)作，但作為“股東”，他們能對NGOs發(fā)展的基本方向進(jìn)行把控。相比于私人捐贈(zèng)，NGOs在近年來越來越多地依賴國家機(jī)構(gòu)所捐贈(zèng)的資金，一些大型NGOs的資金來源中有一半或者更多是來自國家機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)。(38)I.Smillie,andH.Hemlich.,Stakeholders:Government-NGOPartnershipsforInternationalDevelopment,London:EarthscanPublications,1999,pp.1-10.

歐美國家為給NGOs提供資金還成立了許多機(jī)構(gòu)和組織。美國于1961年成立了美國國際開發(fā)署(USAID)，負(fù)責(zé)向NGOs提供資金用于各項(xiàng)活動(dòng)的開展。從20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初，USAID向NGOs提供的資金從其預(yù)算的13.5%提升到了30%以上。(39)MichelleKeck,StatedFundedNGOsinCivilWars:TheUSCase,ContemporaryPolitics,Vol17,Issue4,2022,p.414.還成立了美國國家民主基金會(huì)等機(jī)構(gòu)來資助NGOs，資金來源主要是美國國會(huì)的撥款。(40)參見張勇安、劉海麗：《國際非政府組織與美國對緬外交——以美國國家民主基金會(huì)為中心》，載《美國研究》2022年第2期。同時(shí)，美國國會(huì)會(huì)了解資金的去向，并對資金進(jìn)行監(jiān)督。國家民主基金會(huì)本身也是一個(gè)NGO，它更多地充當(dāng)了美國政府和其他NGOs之間的橋梁，負(fù)責(zé)將美國國會(huì)資助的資金再分撥給其他實(shí)際從事民主、人權(quán)、環(huán)境等相關(guān)事務(wù)的NGOs和具體項(xiàng)目。歐盟也在利用NGOs對外宣傳自身的政策目標(biāo)和價(jià)值觀點(diǎn)。歐盟從20世紀(jì)60、70年代就通過資助NGOs的方式開展對外援助項(xiàng)目，將自由、民主等價(jià)值觀向外傳播。有統(tǒng)計(jì)顯示OECD成員國對NGOs的資助從20世紀(jì)70年代開始就在不斷增加。(41)S.Ahmed,andD.Potter.,NGOsininternationalpolitics.Bloomfield,CT:KumarianPress,2022.這種由政府設(shè)立、資助，甚至是由政府管理的NGOs，被稱為政府組織的非政府組織(GovernmentOrganisedNGO，GONGO)。(42)VincentCheng,WhatexactlyisaGONOG,CentreforAsianPhilanthropyandSociety,/blog/gongo,lastedvisiton22September2022.GONGOs違背了NGOs定義中的非政府性，成為政府處理國際關(guān)系的工具。

非政府性是NGOs最重要的特性之一。GONGOs接受國家機(jī)構(gòu)的資助使得他們參與到政治活動(dòng)當(dāng)中，成為了政府代理人和政府政策目標(biāo)的執(zhí)行者，喪失了其作為NGOs的獨(dú)立性和公正性。(43)S.Lischer,Militaryintervention,andhumanitarian‘forcemultiplier’,GlobalGovernance,Vol.13,Issue1,2022,p.99.在國際法的生成和運(yùn)作過程中，NGOs承擔(dān)著提高國際法民主性和公正性的重要責(zé)任，但如果受到某國政府資助的GONGOs在參與國際法創(chuàng)制當(dāng)中，必然會(huì)傾向于維護(hù)其資助者的利益，可能就忽視了國際條約應(yīng)該有的公平。此外，當(dāng)參與談判的眾多國家就相關(guān)問題出現(xiàn)分歧時(shí)，GONGOs在參與斡旋和游說過程中也可能出現(xiàn)“拉偏架”的情況出現(xiàn)，不利于國際法秩序的公平與穩(wěn)定。

4.非政府組織成為美歐輸出價(jià)值觀的工具

GONGOs在全球治理的各種議題領(lǐng)域表達(dá)自己的觀點(diǎn)，其實(shí)是其母國或資助方價(jià)值觀的表達(dá)，并拓展母國或者資助方開展公共外交的跨國社會(huì)基礎(chǔ)。(44)參見孫海泳：《境外非政府組織因素對中國外交的影響及其應(yīng)對》，載《國際展望》2022年第1期。美國、歐盟積極利用GONGOs提升自身的軟實(shí)力、輸出西方的價(jià)值觀，受到歐美國家資助的GONGOs在一定程度上已然成為了歐美國家實(shí)現(xiàn)自身政策目標(biāo)和輸出價(jià)值觀的工具。根據(jù)美國民主、人權(quán)和勞工局統(tǒng)計(jì)，截止到2022年1月，大約150萬個(gè)NGOs在美國運(yùn)營，并針對外交政策、環(huán)境問題、醫(yī)療保健、婦女權(quán)益等諸多議題進(jìn)行政治宣傳，也參與志愿服務(wù)、幫扶弱勢群體等非政治活動(dòng)。(45)U.S.DepartmentofStateBureauofDemocracy,Non-GovernmentalOrganizations(NGOs)intheUnitedStates,January202022,https://./non-governmental-organizations-ngos-in-the-united-states/latestvisiton22September2022.NGOs開展的這些活動(dòng)對于美國外交具有重要作用，GONGOs在國際事務(wù)上比政府機(jī)構(gòu)具有更強(qiáng)的靈活性，從自由民主、人道主義援助、環(huán)境保護(hù)、宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展等議題出發(fā)，能夠彌補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)在相關(guān)議題的參與性不足。美國通過NGOs，特別是GONGOs在外交無法涉及的領(lǐng)域開展活動(dòng)，不斷提升自身軟實(shí)力。以美國國家民主基金會(huì)為例，不斷資助在發(fā)展中國家的NGOs，其宗旨在于宣揚(yáng)民主與自由，已經(jīng)成為美國向外輸出民主戰(zhàn)略的重要機(jī)構(gòu)，具有強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)色彩。(46)劉國柱：《全國民主基金會(huì)與美國民主援助》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2022年第4期。

在國際法的生成與運(yùn)作中，為保證條約的專業(yè)性，有不少的條約文本由NGOs起草。當(dāng)有影響力的NGOs成為部分國家的利益工具時(shí)，一方面條約的公平性將大大受損。另一方面，也大幅度提高了這些國家在條約談判中的議價(jià)能力。

四、非政府組織與國際話語權(quán)

1.非政府組織是謀取國際話語權(quán)的重要力量

NGOs在國際上扮演著越來越重要的角色，并且逐漸成為全球治理體系和結(jié)構(gòu)中的重要組成部分。(47)KerstinMartens,Examiningthe(Non-)StatusofNGOsinInternationalLaw,IndianaJournalofGlobalLegalStudies,Vol.10,Issue2,2022,p.1.從NGOs對國際法的塑造角度分析NGOs的作用，需要跳脫出“全球市民社會(huì)”的道德空殼，將其放置在國際社會(huì)的權(quán)力格局之中加以考察。

NGOs在參與一些發(fā)展中國家的活動(dòng)過程中，由于這些國家存在醫(yī)療衛(wèi)生保障缺乏、環(huán)境退化、發(fā)展不足等一系列問題，NGOs的參與幫助當(dāng)?shù)卣鉀Q了許多發(fā)展問題，并且在不斷發(fā)展的過程中能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)產(chǎn)生影響，也能夠影響第三國在當(dāng)?shù)氐睦?。因此，NGOs為國家的外交行動(dòng)提供了新的行動(dòng)載體，在政府難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域開展活動(dòng)。

隨著國際社會(huì)的發(fā)展，國際體系中的權(quán)利分配也在改變，政府間組織和NGOs等非國家行為者承擔(dān)了許多以前主要由國家所保留的決策角色。(48)DavidHeld,DemocracyandGlobalization,globalGovernance,Vol.3,1997,p.261.國際社會(huì)正在從主要以國家為中心的秩序日益轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行牡闹刃颉?quán)力和合法性來源的去中心化同時(shí)發(fā)生，導(dǎo)致多個(gè)權(quán)力場所(MSOA)與相應(yīng)的多個(gè)合法性來源(MSOL)，傳統(tǒng)的以國際法律人格作為參與全球事務(wù)入場券的門檻正在被削弱和重新定義，NGOs在不斷參與全球事務(wù)的過程中正逐漸成長為多權(quán)利場所中的重要一極。(49)BosireMaragia,AlmostThere:AnotherWayofConceptualizingandExplainingNGOsQuestforLegitimacyinGlobalPolitics,Non-StateActorsandInternationalLaw,Vol.2,Issue3,2022,pp.318-324.

NGOs越來越多地介入到全球事務(wù)當(dāng)中，并且通過其自身的影響力在環(huán)境問題、人權(quán)問題、發(fā)展問題等領(lǐng)域制定標(biāo)準(zhǔn)，形成具有NGO烙印的國際法。從國際權(quán)力政治的角度看待，NGOs在塑造國際法的過程中存在權(quán)力的擴(kuò)張，并且是一個(gè)參與到國際法運(yùn)行體系的具有工具價(jià)值同時(shí)具有意識(shí)形態(tài)色彩的主體。在目前多元網(wǎng)狀架構(gòu)的國際社會(huì)中，單純憑借主權(quán)國家參與全球治理難以取得成效，也無法實(shí)現(xiàn)全方位的覆蓋，NGOs從非國家主體的角度參與到全球治理中，成為國家謀取國際話語權(quán)的重要途徑。

2.非政府組織參與國際法塑造活動(dòng)需要有效規(guī)制

通過前文的分析，NGOs對于國際法的創(chuàng)制和運(yùn)作有重要的促進(jìn)作用，但與此同時(shí)，NGOs也存在缺乏有效的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制的問題，甚至成為歐美等一些國家對外輸出價(jià)值觀的工具。因此，需要一套行之有效的機(jī)制和手段對NGOs行為進(jìn)行規(guī)范，以減少NGOs對國際法的負(fù)面影響，強(qiáng)化NGOs在國際法塑造中促進(jìn)公平正義的作用。

首先，NGOs內(nèi)部要形成有效的約束。對NGOs參與國際法塑造的行為進(jìn)行合理規(guī)范。章程是關(guān)于NGOs內(nèi)部治理的基礎(chǔ)文件。加強(qiáng)對NGOs內(nèi)部約束需要從章程入手，建立起約束自身行為的內(nèi)部管理機(jī)制。從內(nèi)部監(jiān)督入手，提高NGOs在參與國際法運(yùn)作過程中的獨(dú)立性，減少資助者對NGOs的影響，提高國際法創(chuàng)制過程中的民主性與公平性。

其次，外部對NGOs行為進(jìn)行約束。國際組織是NGOs參與國際法塑造最主要的渠道，NGOs以怎樣的身份參與國際決策，如何參與國際決策都需要通過國際組織。可以從國際組織的角度，完善國際組織和NGOs的關(guān)系條款，明確NGOs參與到國際法生成中的門檻、限制。此外，定期要求參與國際決策的NGOs提交工作報(bào)告，并由國際組織大會(huì)等機(jī)構(gòu)審議其報(bào)告，對NGOs進(jìn)行有效監(jiān)督。

最后，構(gòu)建形成有效規(guī)范NGOs行為的公約機(jī)制。目前，國際法缺乏對NGOs規(guī)范和有效約束，NGOs存在于國際法的真空狀態(tài)。為此，可考慮簽署一部專門規(guī)范NGOs的國際公約，在公約中對NGOs概念、法律地位、權(quán)利義務(wù)、參與國際訴訟進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的機(jī)制以及爭端解決機(jī)制等制度都加以明確的設(shè)定。(50)同前注⑨，何志鵬、劉海江文。同時(shí)，公約還可以從問責(zé)機(jī)制、透明度機(jī)制、公眾參與機(jī)制等維度來構(gòu)建對NGOs的國際法約束機(jī)制。將NGOs及其參與國際活動(dòng)納入到國際法治軌道，一方面可以從制度上保障NGOs正常運(yùn)行，另一方面可以更好地發(fā)揮其在促進(jìn)國際法公平正義方面的獨(dú)特作用。

3.中國國際話語權(quán)的提升需要重視非政府組織

“堅(jiān)定維護(hù)國家核心利益、推動(dòng)國際關(guān)系法治化”是習(xí)近平總書記關(guān)于國際法治系列論述的重要內(nèi)容。(51)參見黃惠康：《習(xí)近平關(guān)于國際法治系列重要論述的核心要義》，載《武大國際法評論》2022年第1期。NGOs作為獲取國際話語權(quán)的重要途徑，需要引起足夠的重視。在聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)登記的獲得咨商地位的NGOs中，中國NGOs的數(shù)量極少，僅為美國的1/20，印度的1/4，這一狀況與中國的實(shí)力地位極其不相符。(52)參見王逸舟、張碩:《中國民間社會(huì)組織參與國際公共產(chǎn)品供給：一種調(diào)研基礎(chǔ)上的透視》，載《當(dāng)代世界》2022年第7期。因此，需要重視和加強(qiáng)NGOs建設(shè)，以增強(qiáng)中國在全球治理中的國際話語權(quán)。

首先，重視NGOs的作用。NGOs作為國際社會(huì)中長期致力于人權(quán)、人道、人本發(fā)展的重要組織，其關(guān)注的是全人類共同的利益，這與中國所提出的共商、共建、共享