比較政府體制課程

比較政府體制緒論一、關(guān)于政府、政府體制

政府作為社會管理機構(gòu)，具有雙重性質(zhì)。作為國家機構(gòu)的政府，它是國家機器的主要組成局部，是階級斗爭的工具；

作為非國家機構(gòu)的政府，是適應(yīng)處理社會公共事務(wù)需要而產(chǎn)生的公共權(quán)力機構(gòu)，效勞于社會的公共需要，強調(diào)社會性、公共性。

政府的概念有廣義和狹義的理解：

廣義上，政府是指對整個國家進(jìn)行組織管理、行使國家權(quán)力的一切機關(guān)，包括立法、行政、司法、國家元首在內(nèi)；狹義上，政府僅指中央和地方的國家行政機關(guān)。

與政府的廣義和狹義相對應(yīng)，政府體制也可以劃分其特定的研究范圍。政府體制的內(nèi)涵廣義上的政府體制，是指國家立法、行政、司法及國家元首等機關(guān)的構(gòu)成原那么、機構(gòu)設(shè)置、職能劃分、結(jié)構(gòu)形式及其相互關(guān)系的總和。它與廣義政府相對應(yīng)，屬于政治學(xué)層面的政府體制，根本與“政治體制〞相同。狹義上的政府體制，是指政府行政部門的職能設(shè)置、權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行的總方式。它與狹義政府相對應(yīng)，屬于行政學(xué)層面的政府體制，根本與“行政體制〞相同。二、本課程的研究視角和內(nèi)容設(shè)置以狹義政府為研究軸心把政府與其它政治實體要素的關(guān)系，包括政府立法機關(guān)、司法機關(guān)、國家元首的關(guān)系、政府與選舉制度、政黨制度的關(guān)系，作為比較政府體制研究的對外視角；作為政府的外在環(huán)境。把政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)要素作為對象，包括政府職能、政府機構(gòu)、政府決策、政府人力資源管理、政府監(jiān)督、電子政府等，作為政府體制研究的對內(nèi)視角。內(nèi)容設(shè)置

1.組織政府〔廣義〕的原那么比較2.政府體制的存續(xù)環(huán)境比較3.層級政府之間關(guān)系比較4.政府職能比較5.政府機構(gòu)比較6.政府人力資源管理比較7.政府決策比較8.政府監(jiān)督比較9.電子政府構(gòu)建的意義三、本課程的研究方法比較研究方法階級分析方法歷史研究方法系統(tǒng)研究方法辨證唯物主義研究方法四、教學(xué)目的與研究意義

五、本課程主要參考書目

曹沛霖：?制度縱橫談?，人民出版社2005卓越：?比較政府與政治?，中國人民大學(xué)出版社2021曹沛霖、徐宗士：?比較政府體制?，復(fù)旦大學(xué)出版社1993曹沛霖、陳明明、唐亞林：?比較政治制度?，高等教育出版社2005吳大英、張明澎：?西方國家政治制度剖析?，經(jīng)濟(jì)管理出版社1996徐育苗：?中外政治制度比較?，中國社會科學(xué)出版社2004陳振明：?公共管理MPA專題15講?，中國人民大學(xué)出版社2004喬耀章：?政府理論?，蘇州大學(xué)出版社2003謝慶奎：?政府學(xué)概論?，中國社會科學(xué)出版社2005程樣國、韓藝：?國際新公共管理浪潮與行政改革?，人民出版社2005詹姆斯·伯恩斯坦：?美國式民主?，中國社會科學(xué)出版社1993羅德·黑格、馬丁·哈羅普：?比較政府與政治導(dǎo)論?，人大出版社2007石杰琳：?中西方政府體制比較研究?。人民出版社2021

第一章組織政府的原那么比較

—“三權(quán)分立〞與“議行合一〞從廣義政府的角度，西方資本主義國家與社會主義國家組織政府的原那么有很大差異，即西方國家按照“三權(quán)分立〞原那么組織其整個政府，而社會主義國家組織政府通常實行“議行合一〞原那么。第一節(jié)西方國家三權(quán)分立體制與

行政集權(quán)民主制的開展一、西方國家組織政府的原那么—三權(quán)分立及運行模式〔一〕從分權(quán)制衡理論到三權(quán)分立體制確立亞里士多德的?政治學(xué)?、?雅典政制?指出政體三要素。波里比阿把政府分為平民社會、元老院、執(zhí)政官三個局部，重點描述相互制約關(guān)系。洛克是第一次使用分權(quán)學(xué)說為資產(chǎn)階級組織政體進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)的學(xué)者，以英國君主立憲政體為依據(jù)，寫出?政府論?的上篇和下篇，提出分權(quán)理論。孟德斯鳩寫出?論法的精神?，明確地把國家權(quán)力分為立法、行政、司法三個方面?！捕橙龣?quán)分立體制在主要西方國家的運行模式美國典型的三權(quán)分立模式三權(quán)嚴(yán)格地分立與制衡，三機關(guān)人員不重合，且權(quán)力相互交錯和牽制。

英國傳統(tǒng)的三權(quán)分立模式〔2005年憲制改革前〕三機關(guān)權(quán)力融合：立法權(quán)與行政權(quán)相互牽制又融合；〔2005年之前〕最高司法機關(guān)與立法機關(guān)〔主要是上院〕相融合；最高司法機關(guān)的大法官兼任上議院議長，又是內(nèi)閣成員?！?005年憲制改革后傳統(tǒng)的模式自我解構(gòu)〕法國的三權(quán)分立模式不同于美國的“制約與均衡〞，也不同于英國式“立法與行政相一致〞，而是總統(tǒng)凌駕三權(quán)之上，屬于總統(tǒng)統(tǒng)籌下三部門的分工。德國的三權(quán)分立模式三部門的相互制衡關(guān)系有限，聯(lián)邦總理為首的政府發(fā)揮著政治活動“主軸‘的作用，議會和法院主要起配合作用?！踩橙龣?quán)分立體制的實質(zhì)與作用三權(quán)分立體制是資產(chǎn)階級獨享政權(quán)的條件下權(quán)力機構(gòu)的內(nèi)局部工，部門間的分權(quán)，“以權(quán)制權(quán)〞目的是維護(hù)資產(chǎn)階級的整體利益。在一定程度上制約了類似政黨分肥的現(xiàn)象和防止了專制專制的弊端。在調(diào)解資產(chǎn)階級內(nèi)部矛盾的同時，掩蓋了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)。用三權(quán)分立原那么組織起來的政府體制具有極大的靈活性二、行政集權(quán)民主制主導(dǎo)西方政治制度的開展〔一〕從代議政府走向行政集權(quán)政府

代議制政府是自由資本主義時期所能采取的最好的政治外殼。然而，二戰(zhàn)結(jié)束后，伴隨西方國家經(jīng)濟(jì)、政治、社會等領(lǐng)域的開展，傳統(tǒng)代議制開始由盛轉(zhuǎn)衰，由代議民主制走向行政集權(quán)民主制，由議會為中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)走向以行政為中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)，致使三權(quán)分立體制的權(quán)力重心發(fā)生位移。為什么典型的三權(quán)分立體制的美國也出現(xiàn)行政集權(quán)和擴(kuò)權(quán)的趨勢？〔二〕行政集權(quán)民主制形成的原因及特點歷史原因經(jīng)濟(jì)原因現(xiàn)代化進(jìn)程的推動議會自身的局限行政集權(quán)民主制的實質(zhì)或特點：行政集權(quán)、行政首腦專權(quán)

行政集權(quán)、行政首腦專權(quán)何以仍冠以“民主制〞？因為作為國家表現(xiàn)形態(tài)的民主仍然保存著代議民主制的議會制度、責(zé)任內(nèi)閣制度；作為公民權(quán)利表現(xiàn)形態(tài)的民主仍然繼續(xù)實行普選制，并且逐步擴(kuò)大了公民的普選權(quán)。第二節(jié)“議行合一〞原那么及在當(dāng)代中國的實踐一、“議行合一〞的思想來源與實踐模式

“議行合一〞思想最早起源于法國啟蒙思想家盧梭，他批判當(dāng)時的議會民主制的弊端，主張直接民主。在?社會契約論?中說明“主權(quán)在民〞和立法權(quán)、行政權(quán)統(tǒng)一于一個主體的思想。〔一〕“議行合一〞思想的早期實踐1871年3月法國巴黎公社的成立，是“議行合一〞思想在實踐上的第一次嘗試。它的“議行合一〞政權(quán)組織形式，是立法機關(guān)與行政機關(guān)合一，得到馬克思的高度評價。十月革命后，1918年的蘇俄憲法、1924年的蘇聯(lián)憲法，都規(guī)定了“議行合一〞的政府體制架構(gòu)。但1936年蘇聯(lián)修改憲法，使代議機構(gòu)和行政機構(gòu)分開，議會和行政開始分享權(quán)力。從而改變原有的政府體制架構(gòu)?！捕持袊摹白h行合一〞模式及其特色新中國在政權(quán)建立伊始，就分別設(shè)立了立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)。中國的“議行合一〞并非巴黎公社式的“職權(quán)、機構(gòu)、人員〞的“三合一〞，而是人民代表大會與“一府兩院〞的合一。

中國式“議行合一〞的最大特色，是它以人民代表大會制度為前提并作為其原那么而存在的。在這里，人民代表大會集中統(tǒng)一掌握國家權(quán)力，“一府兩院〞附屬于人民代表大會的權(quán)力，“合一〞于人民代表大會，最終“合一〞于人民主權(quán)。二、“議行合一〞與“三權(quán)分立〞的比較〔一〕“議行合一〞的制度優(yōu)勢

充分表達(dá)了人民主權(quán)思想；

辦事效率高；

是和社會主義國家的政黨制度相聯(lián)系〔二〕中國式“議行合一〞與“三權(quán)分立〞的差異“三權(quán)分立〞強調(diào)三權(quán)的平行與相互制衡；“議行合一〞強調(diào)“立法機關(guān)是國家最高權(quán)力機關(guān)〞的本質(zhì)?！叭龣?quán)分立〞強調(diào)分權(quán)；中國式“議行合一〞奉行國家權(quán)力集中統(tǒng)一之根本精神。中國式的“議行合一〞不同于巴黎公社的“議行合一〞，也不同于西方內(nèi)閣制國家的“權(quán)力融合〞或“議行合一〞。第二章政府體制的存續(xù)環(huán)境比較第一節(jié)政府與立法機關(guān)的關(guān)系—西方國家政府模式比較一、內(nèi)閣制政府又稱議會內(nèi)閣制或責(zé)任內(nèi)閣制政府，是指產(chǎn)生于議會選舉的內(nèi)閣總攬國家行政權(quán)力并向議會負(fù)責(zé)的一種政府模式。這種模式通常適用于議會制君主立憲政體和議會共和制政體的國家。立法與行政兩機關(guān)只是機構(gòu)分立，而人員相容合、權(quán)力相結(jié)合。奉行“議會主權(quán)〞原那么奉行集體負(fù)責(zé)或連帶責(zé)任原那么二、總統(tǒng)制政府

是指由總統(tǒng)擔(dān)任國家元首和政府首腦，獨攬國家最高行政權(quán)力的一種政府模式。立法機關(guān)與行政機關(guān)實行嚴(yán)格的分權(quán)與制衡行政機關(guān)與立法機關(guān)的成員身份不容合實行行政首長即總統(tǒng)個人負(fù)責(zé)制三、內(nèi)閣制與總統(tǒng)制的比較差異點兩種政府模式產(chǎn)生的途徑不同兩種體制下政府組成的方式不同兩種體制下政府與議會的關(guān)系有差異兩種體制下內(nèi)閣的地位、成員構(gòu)成及其與政府首腦的關(guān)系不同共同點兩種模式都遵循三權(quán)分立的原那么政黨政治是兩者的實質(zhì)所在政府首腦都擁有巨大的權(quán)力關(guān)于內(nèi)閣制與總統(tǒng)制誰優(yōu)誰劣的爭論四、混合模式：半總統(tǒng)制、委員會制政府半總統(tǒng)制政府這種政府模式，以選舉產(chǎn)生并有任期的總統(tǒng)為國家元首，以選舉產(chǎn)生并有任期的總理為政府首腦，而國家的權(quán)力中心是總統(tǒng)。此模式是總統(tǒng)制和內(nèi)閣制的混合，因此，稱作“半總統(tǒng)半議會制〞，簡稱“半總統(tǒng)制〞。第一，共和國總統(tǒng)擁有巨大的實際權(quán)力；第二，是國家元首總統(tǒng)和向議會負(fù)責(zé)的總理并立的雙頭體制；第三，既表達(dá)總統(tǒng)制的特征，也包含內(nèi)閣制的成分。委員會制政府

這是指那種實行合議制，由議會選舉產(chǎn)生的地位平等的委員組成委員會來行使國家最高行政權(quán)力的政府模式。第一，實行“議行合一〞，議會決定一切；第二，屬于總統(tǒng)制模式和內(nèi)閣制模式的混合。

中國的政府模式〔從立法機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系看〕是怎樣？人民代表大會制第二節(jié)政府與司法機關(guān)的關(guān)系一、英美法系國家政府與司法機關(guān)的關(guān)系考察點：

政府首腦的人事權(quán)限對法院的有限影響；司法審查制度對政府的制約；行政訴訟由普通法院依民事程序來審理；檢察機關(guān)體系相對松散，與政府的關(guān)系也不盡相同二、大陸法系國家政府與司法機關(guān)的關(guān)系考察點：普通法院受司法行政機關(guān)的約束；設(shè)立專門法院〔比方行政法院〕審理行政訴訟案件；違憲審查機關(guān)是憲法法院或憲法委員會而非普通法院；檢察機關(guān)體系嚴(yán)密，職權(quán)范圍較大，但自由裁量權(quán)有限

第三節(jié)政府與國家元首的關(guān)系君主與總統(tǒng)〔主席〕，前者表達(dá)的是世襲和終身制原那么，后者表達(dá)的是選舉和任期制原那么。實權(quán)元首和虛位元首政府首腦與元首合一情況下：單一元首模式集體元首模式政府首腦與元首別離情況下：君主--內(nèi)閣模式總統(tǒng)--總理模式第四節(jié)政府與選舉制度、政黨制度的關(guān)系一、西方國家的選舉與政黨互為依托二、西方國家的選區(qū)劃分和中選制度

小選區(qū)制〔單項選擇舉區(qū)制〕大選區(qū)制〔復(fù)選舉區(qū)制〕多數(shù)代表制〔相對多數(shù)、絕對多數(shù)、選擇性投票〕比例代表制混合代表制〔多數(shù)代表制?比例代表制〕三、西方國家選舉制度對政黨制度的影響

選區(qū)劃分對政黨輸贏的影響迪韋爾熱定律：

多數(shù)代表制傾向于形成兩黨制，多數(shù)代表制傾向于篩選和減少政黨的數(shù)目；

比例代表制傾向于形成多黨制；比例代表制傾向于鼓勵和增加政黨的數(shù)目。

英國兩黨制的維持因素

因素〔財源、選民心理、政策的吸引力等〕較多，但小黨難有大的作為很大程度上就是一輪多數(shù)代表制造成的。英國、比利時在19世紀(jì)末根本上都是兩黨制，到20世紀(jì)初兩國都形成了3個以上的政黨。但英國由于推行一輪多數(shù)選舉制，在大約50年以后，自由黨被淘汰出局，于是重新回到兩黨制的局面，〔自由民主黨是英國現(xiàn)行選舉制度的最大受害者〕；而比利時1900年改為比例代表制選舉制度后，自由黨的席位上升到33席，然后趨向穩(wěn)定，結(jié)果，比利時沒有重新回到兩黨制的情形。美國兩黨制為何經(jīng)久不衰

主要原因還是美國的多數(shù)代表制中選制度，此外〔歷史二元因素、不利小黨的法律規(guī)定、選民心理、財政支持等等〕

四、西方國家選舉制度、政黨制度

與政府組成和運作多數(shù)代表制、兩黨制與內(nèi)閣制政府多數(shù)代表制、兩黨制與總統(tǒng)制政府多數(shù)代表制、多黨制與半總統(tǒng)制政府比例代表制、多黨制與內(nèi)閣制政府議會門檻設(shè)置多黨聯(lián)盟計票方式比方：頓洪特法〔比利時〕例如，在某次選舉中，應(yīng)選5名議員，其中A黨8700票，B黨6800票，C黨5200票，D黨3350票ABCD187006800520033502435034002600167532900226717331117A、B黨各兩個席位，C黨一個席位，D黨0最大余數(shù)法〔意大利〕：先以選舉商數(shù)來分配議席，剩余的議席以殘數(shù)來分配。上例中4個黨獲得的總票數(shù)是24000，除以5個議席數(shù)，中選商數(shù)是4800。ABCD8700680052003350390020004003350A、B、C各獲一個議席，剩余的兩個有殘數(shù)最多的A、D黨各持一個。五、西方國家執(zhí)政黨、在野黨與政府的關(guān)系1、西方執(zhí)政黨的組閣方式和執(zhí)政方式執(zhí)政黨組閣，不同的政府模式下方式不同內(nèi)閣制國家總統(tǒng)制國家半總統(tǒng)制國家委員會制國家執(zhí)政黨如何執(zhí)政？〔執(zhí)政黨如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用〕執(zhí)政范圍、執(zhí)政內(nèi)涵上：有限執(zhí)政方式上：間接介入、黨政分開由次貸危機引發(fā)的華爾街金融危機襲擊了美國金融業(yè)，為救市，2021年9月底美國提出了7千億美元的救援方案，要國會批準(zhǔn)，而國會里兩大黨民主黨、共和黨的議員反響耐人尋味。民主黨議員贊成布什政府的救市方案，而恰恰與布什同黨的共和黨議員們卻有責(zé)言，該黨當(dāng)年的總統(tǒng)后選人麥卡恩公開說；“政府提出的這個方案有缺陷〞。這反映了什么？2021年前后，美國政府接管房利美、房地美兩大抵押貸款機構(gòu)、掌控80%的AIG股權(quán)、出巨資挽救貝爾斯登等大的金融機構(gòu)，實施暫時的“國有化〞措施。2、西方國家在野黨、反對黨對政府的監(jiān)督和制約第一、二章小結(jié)：思考題：第一章1、比較西方國家與社會主義國家組織政府〔廣義〕的原那么差異2、比較西方三權(quán)分立體制運行中的不同模式3、三權(quán)分立體制的實質(zhì)與作用4、行政集權(quán)民主制何以形成？實質(zhì)何在？5、中國的“議行合一〞模式及其特色6、中國式“議行合一〞與“三權(quán)分立〞的差異比較思考題：第二章1、比較內(nèi)閣制與總統(tǒng)制的原理差異及兩種模式的異同2、半總統(tǒng)制政府模式的特點3、比較半總統(tǒng)制、委員會制如何表達(dá)了內(nèi)閣制、總統(tǒng)制的混合4、比較英美法系、大陸法系與政府的關(guān)系5、分析中國“司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)〞的含義，關(guān)注司法改革6、比較西方國家元首與政府的關(guān)系模式7、西方國家選舉與政黨的關(guān)系8、何謂“迪韋爾熱定律〞？西方選舉制度對政黨制度的影響9、比較西方選舉制度、政黨制度對政府組成及運作風(fēng)格的影響10、執(zhí)政黨、在野黨與政府的關(guān)系比較第三章層級政府之間關(guān)系比較一、單一制與聯(lián)邦制的原理差異層級政府關(guān)系，即在單一制國家里中央政府與各級地方政府之間的關(guān)系；聯(lián)邦制國家里聯(lián)邦政府與組成單位〔州或省〕政府以及地方政府之間的關(guān)系。層級政府關(guān)系涉及國家整體與其局部的縱向權(quán)力分配，其制度化的安排就是國家的結(jié)構(gòu)形式。單一制是指由假設(shè)干行政區(qū)域構(gòu)成的具有單一主權(quán)的國家結(jié)構(gòu)形式，意味著主權(quán)完全掌握在中央政府的手中。西方單一制國家地方政府的層級有三級制、二級制；中國地方政府的層級在“省直管縣〞改革的地方由四級變?yōu)槿?。?lián)邦制是由假設(shè)干聯(lián)邦單位〔州或省〕聯(lián)合組成的統(tǒng)一國家，通常是各個獨立的實體為追求共同利益而簽訂的契約。組成聯(lián)邦的成員單位不是由聯(lián)邦劃分的次級行政單位，不叫“聯(lián)邦的地方政府〞，成員單位以下的叫“地方政府〞。三個層級的政府。單一制下“主權(quán)完全掌握在中央政府手中〞；聯(lián)邦制下，主權(quán)由聯(lián)邦政府與有制憲權(quán)的組成單位〔州或省〕政府分享。單一制下“地域性次級單位并不是固定的〞，權(quán)限是中央授予的；聯(lián)邦制下組成單位〔州或省〕的存在和職能是固定的、權(quán)力受到憲法保護(hù)，要改變這些只有通過修憲。單一制國家中立法機關(guān)設(shè)一院或者兩院；而聯(lián)邦制國家中立法機關(guān)通常設(shè)兩院，其中上院由享有平等代表權(quán)的各州〔或省〕的代表組成，以表達(dá)組成單位在國家政策制定過程中得到保證的發(fā)言權(quán)。二、單一制國家層級政府之間關(guān)系比較1、“中央集權(quán)型〞單一制國家的央地關(guān)系

20世紀(jì)80年代之前的法國是“中央集權(quán)型〞單一制國家的典型。1982年社會黨政府實施地方分權(quán)改革。之后，地方政府的自治權(quán)力有所擴(kuò)大。

1982年改革前，中央政府對地方的控制以行政途徑為主：一是中央直接委任地方最高行政長官，省長、市鎮(zhèn)長的身份是雙重的；二是中央各部派出駐地方機構(gòu)和代表。此外，還通過財政途徑、立法途徑、司法途徑控制地方。

1982年3月開始分權(quán)改革后，擴(kuò)大了地方政府的權(quán)力1983年中央轉(zhuǎn)交領(lǐng)土整治、城市規(guī)劃、住宅建設(shè)、職業(yè)培訓(xùn)等；1984年，又轉(zhuǎn)交交通運輸、社會活動和司法等權(quán)；1985年轉(zhuǎn)交教育、文化、環(huán)境保護(hù)等方面權(quán)力。權(quán)限轉(zhuǎn)讓堅持財權(quán)與事權(quán)匹配原那么。中央對地方的行政控制權(quán)減弱，中央下派地方的大臣不再作為地方最高行政長官。新設(shè)立大區(qū)作為第一級地方行政單位改革增加了地方政府層次，形成大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三級制央地關(guān)系有了大調(diào)整，但中央政府的權(quán)力下放有限度中央仍可通過立法、行政、財政和司法手段監(jiān)督地方政府2、“地方分權(quán)型〞單一制國家的央地關(guān)系英國是“地方分權(quán)型〞單一制國家的典型。表達(dá)在：〔1〕國家各組成局部的設(shè)置及地位由中央政府確定〔2〕各級地方政府的權(quán)力并非固有的，而是英國議會以立法形式加以規(guī)定的〔3〕英國地方政府有較大自主權(quán)，素有“地方自治〞傳統(tǒng)〔4〕中央對地方的控制主要通過立法手段，地方政府的存在及其一切權(quán)力均來自于議會的法令或頒發(fā)的特許狀〔5〕中央也對地方實施行政控制和財政監(jiān)督〔6〕英國中央政府與地方政府的關(guān)系并非整齊劃一3、比較英國、法國單一制的不同風(fēng)格英國有悠久的地方自治傳統(tǒng)，其地方自治程度高于法國英國中央政府處理與地方政府的關(guān)系尤其突出立法手段，法國習(xí)慣上注重行政控制英國中央政府與地方政府的關(guān)系呈現(xiàn)多樣性特征，法國的央地關(guān)系大體上整齊劃一

思考：英法的共同特點：

從地方政府的權(quán)限來源、地方政府的產(chǎn)生和彼此關(guān)系、地方與中央的關(guān)系、財政控制與監(jiān)督等來考察三、聯(lián)邦制國家層級政府之間關(guān)系比較1、“二元聯(lián)邦制〞國家層級政府之間關(guān)系

美國是“二元聯(lián)邦制〞國家的典型。聯(lián)邦政府與組成聯(lián)邦的成員單位政府保持各自獨立的行為空間，各自獨立地履行憲法所賦予的任務(wù)。美國的政府層級關(guān)系包括聯(lián)邦政府、州政府、地方政府三級，是由一個聯(lián)邦政府、50個州政府、87525個地方政府組成的國家。

美國為什么建立聯(lián)邦制而不是當(dāng)時流行于歐洲的單一制？聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系(1)聯(lián)邦行使主權(quán)，其地位高于州，但州有廣泛的自主權(quán)〔2〕聯(lián)邦與州實行分權(quán)：憲法以“列舉權(quán)力〞的形式規(guī)定了聯(lián)邦的權(quán)力，以“保存權(quán)力〞的形式將未授予聯(lián)邦、也未禁止各州行使的權(quán)力歸于州〔3〕聯(lián)邦權(quán)力呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，但并未取代各州固有的權(quán)力和地位州政府與地方政府的關(guān)系〔1〕監(jiān)督地方政府的權(quán)力歸于州，地方政府不擁有固有權(quán)力，只能作為州的代理人或根據(jù)州議會的特許行使權(quán)力〔2〕地方政府的自治權(quán)限明顯增強，但并沒有改變附屬于州的地位聯(lián)邦政府與地方政府的關(guān)系〔1〕聯(lián)邦政府利用直接的大規(guī)模援助向地方政府行使權(quán)力〔2〕聯(lián)邦政府對地方政府的影響擴(kuò)大，對原有的制度安排提出了挑戰(zhàn)2、“合作聯(lián)邦制〞國家層級政府間關(guān)系德國聯(lián)邦政府與成員單位即州政府的關(guān)系建立在合作和相互依賴的原那么根底之上，展現(xiàn)的是將層級政府結(jié)合在一起的“合作聯(lián)邦制〞情形。聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系〔1〕聯(lián)邦處于主導(dǎo)地位，其權(quán)力在州權(quán)之上〔2〕聯(lián)邦與州實行分權(quán)〔立法權(quán)、行政管理權(quán)和司法權(quán)〕〔3〕州有多種途徑對聯(lián)邦施加影響，兩級政府建立多個層次的協(xié)作關(guān)系地方政府自治的雙重法律保護(hù)〔1〕州以下的縣、市或鎮(zhèn)構(gòu)成兩個層級的地方政府，各有權(quán)力、責(zé)任和職能，都享有自治權(quán)〔2〕地方政府在法定的職權(quán)范圍內(nèi)獨立處理地方性事務(wù)。聯(lián)邦法律規(guī)定了“地方自治〞的原那么，州法律那么對“地方自治〞做具體規(guī)定〔3〕但地方自治同樣受聯(lián)邦政府和州政府的監(jiān)督，必要時受到他們的干預(yù)3、比較美國和德國聯(lián)邦制的不同特色聯(lián)邦與州的職權(quán)劃分有不同特點地方自治權(quán)的不同法律保護(hù)聯(lián)邦與州權(quán)力沖突的解決機制有差異聯(lián)邦制與不同的政府模式相結(jié)合“合作聯(lián)邦制〞與“二元聯(lián)邦制〞的模式有別三、中國單一制下層級政府關(guān)系1、中國央地關(guān)系的多樣性及其比較地方政府類型的多樣性中央對地方的授權(quán)方式具有多樣性中央賦予地方的權(quán)限具有多樣性2、理順央地關(guān)系，探索合理的集—分模式改革開放前改革開放后第四章政府職能比較一、政府職能的含義及其分類

政府職能，是指一定歷史時期內(nèi)政府需要承擔(dān)的職責(zé)和應(yīng)發(fā)揮的作用。政府職能不是一成不變的，不同的歷史時期有不同的政府職能。政府職能行使的依據(jù)是憲法和法律規(guī)定。法定職能必須為，法禁不可為。

按照政府作用的根本領(lǐng)域劃分：政治統(tǒng)治職能經(jīng)濟(jì)管理職能社會管理職能按照市場經(jīng)濟(jì)中政府扮演的角色來劃分：公共物品的提供者宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者外部不經(jīng)濟(jì)的消除者收入和財產(chǎn)的再分配者市場秩序的維護(hù)者、監(jiān)管者二、政治統(tǒng)治職能和社會管理職能政治統(tǒng)治職能的階級性、強化和實施方式的變化社會管理職能的分化與擴(kuò)大政府的經(jīng)濟(jì)管理職能從社會管理職能中分化出來；一些特殊的社會管理職能應(yīng)運而生，政府的社會管理職能更加擴(kuò)大?！舶舜箢I(lǐng)域〕政治統(tǒng)治職能必須以社會管理職能為根底，或者說，政治統(tǒng)治職能有賴于社會管理職能而實現(xiàn)。三、西方國家政府的經(jīng)濟(jì)管理職能和模式比較1、西方國家政府的經(jīng)濟(jì)管理職能

宏觀調(diào)控：財政政策、貨幣政策、方案指導(dǎo)和調(diào)節(jié)、對外經(jīng)濟(jì)合作和政策協(xié)調(diào)等微觀管制：壟斷管制、競爭管制，從加強管制到放松管制2、西方政府經(jīng)濟(jì)管理職能模式比較美國、英國自由市場經(jīng)濟(jì)模式日本政府主導(dǎo)模式北歐國家的福利方案模式德國社會市場經(jīng)濟(jì)模式法國的指導(dǎo)性方案模式四、西方國家政府職能的歷史演變1、20世紀(jì)20年代以前“小政府職能〞〞時期〔經(jīng)濟(jì)、政治、文化環(huán)境〕2、20世紀(jì)20年代至70年代末，“政府職能膨脹〞時期〔經(jīng)濟(jì)、政治、文化環(huán)境〕3、20世紀(jì)70年代至90年代初期，“政府職能收縮時期〔經(jīng)濟(jì)、政治、文化環(huán)境〕4、20世紀(jì)90年代以來“政府職能再調(diào)整〞時期〔經(jīng)濟(jì)、政治、文化環(huán)境〕每一次政府職能的重大調(diào)整都是特定歷史時期經(jīng)濟(jì)、政治、文化環(huán)境變化的結(jié)果百余年來西方政府職能的演變是管理性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，而非政治性質(zhì)的轉(zhuǎn)變政府與市場的關(guān)系始終是西方政府職能開展演變的主線。市場的缺陷使政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)成為不可防止，但政府干預(yù)以市場的作用為根底五、20世紀(jì)70年代末80年代初以后西方政府職能的變革及其趨勢1、表達(dá)“新公共管理〞導(dǎo)向的政府職能變革

政府職能市場化政府職能社會化政府職能分權(quán)化政府職能履行方式的企業(yè)化、電子化

2、評析“新公共管理〞運動對政府職能的創(chuàng)新關(guān)于政府職能市場化、社會化與政府的責(zé)任履行關(guān)于公共效勞供給的市場化〔民營化〕關(guān)于政府是“掌舵〞的而非“劃槳〞的關(guān)于政府職能分權(quán)化關(guān)于借鑒和引入私營部門的管理方式、管理技術(shù)關(guān)于“企業(yè)家〞政府、“顧客導(dǎo)向〞3、對“新公共管理〞的超越六、中國政府職能轉(zhuǎn)變研究1、中國政府職能轉(zhuǎn)變意蘊

從適應(yīng)于方案經(jīng)濟(jì)的政府職能向適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)的政府職能轉(zhuǎn)變從主導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)的角色向效勞市場經(jīng)濟(jì)的角色轉(zhuǎn)變從管制型政府向效勞型政府、法制性政府轉(zhuǎn)變從全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共效勞型政府轉(zhuǎn)變2、中國政府職能轉(zhuǎn)變的三個方面〔1〕政府職能重心的轉(zhuǎn)變

從整個職能體系看，職能重心已從政治職能轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)職能和社會職能；

從各個職能領(lǐng)域看，政治職能重心從階級專政職能轉(zhuǎn)向民主、法治職能；經(jīng)濟(jì)職能重心從方案經(jīng)濟(jì)取向轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)取向；社會職能重心從管制職能轉(zhuǎn)向效勞職能?！?〕政府職能行使方式、手段的轉(zhuǎn)變從行政手段為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主；從微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主；由重視方案、排斥市場轉(zhuǎn)向市場起決定性作用〔3〕政府職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變

理順中央政府與地方政府之間的關(guān)系，理順政企關(guān)系、政社關(guān)系、政事關(guān)系3、經(jīng)濟(jì)職能和社會職能的重構(gòu)1988年我國行政改革第一次提出政府職能轉(zhuǎn)變問題1999年我國啟動行政審批制度改革,政府職能轉(zhuǎn)變有了切入點十六大提出建立“行為標(biāo)準(zhǔn)、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效〞的行政管理體制目標(biāo)；政府職能定位為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共效勞〞4、對西方國家政府職能變革的借鑒與反思關(guān)于政府職能市場化關(guān)于政府職能社會化關(guān)于政府職能分權(quán)化關(guān)于政府職能履行方式的企業(yè)化關(guān)于政府治理的電子化5、我國政府角色轉(zhuǎn)變的兩個“向度〞由“主導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)〞向“效勞市場經(jīng)濟(jì)〞的轉(zhuǎn)型政府由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型〞向“公共效勞型〞轉(zhuǎn)型第三、四章小結(jié)第三章思考題1、比較單一制與聯(lián)邦制的原理差異2、比較英、法單一制的不同風(fēng)格3、比較美國、德國聯(lián)邦制的不同特色4、分析中國央地關(guān)系的多樣性〔類型、權(quán)力大小、授權(quán)方式等〕5、分析改革開放后中國中央與地方關(guān)系的重大調(diào)整和完善思路6、“二元聯(lián)邦制〞、“合作聯(lián)邦制〞、“地方分權(quán)型〞單一制、“中央集權(quán)型〞單一制第四章思考題1、西方市場經(jīng)濟(jì)中政府承擔(dān)的角色2、理解政治統(tǒng)治職能與社會管理職能的關(guān)系3、比較西方國家政府經(jīng)濟(jì)管理職能的模式4、分析西方國家政府職能的歷史演變5、分析20世紀(jì)70年代末、80年代初興起的西方政府職能的變革趨勢6、分析“新公共管理運動〞對政府職能的創(chuàng)新7、理解中國“政府職能轉(zhuǎn)變〞的意蘊8、分析中國政府職能重心的轉(zhuǎn)變、職能行使方式和手段的轉(zhuǎn)變、政府職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變9、中國政府職能的定位和體系重構(gòu)10、西方政府職能的變革提供怎樣的啟示和反思11、中國政府角色轉(zhuǎn)型的“向度〞第五章政府機構(gòu)及其改革比較一、西方國家政府機構(gòu)的設(shè)置政府首腦〔產(chǎn)生、權(quán)限比較〕內(nèi)閣〔組成、地位、與議會的關(guān)系、與行政首腦的關(guān)系〕辦事機構(gòu)〔首腦辦事機構(gòu)和內(nèi)閣辦事機構(gòu)比較〕職能機構(gòu)〔數(shù)量、設(shè)置依據(jù)、部長〕直屬機構(gòu)〔多樣性、獨立性、多功能性〕二、西方國家政府機構(gòu)改革帕金森定律1957年英國歷史學(xué)家帕金森的?官場病?中揭示了政府機構(gòu)自然膨脹、政府工作效率自然降低的法那么。一是行政官員想增加的是下級而不是對手——增加部署的法那么；二是官員制造工作量的法那么。行政機構(gòu)、行政層次增加，延長了行政過程，結(jié)果增加了行政開支，降低了工作效率。縮減政府機構(gòu)規(guī)模，歷來是世界各國政府改革的重要內(nèi)容。西方國家的“大部制〞改革實踐英、美、日“大部制〞的經(jīng)驗與啟示西方國家建立“大部制〞的條件根底〔1〕20世紀(jì)80年代后“大部制〞改革不再是單一的機構(gòu)改革，而是作為整個行政改革的一局部，與政府職能轉(zhuǎn)變、管理方法創(chuàng)新等結(jié)合在一起；〔2〕相較“小部門體制〞，“大部制〞在提高政府管理效率、降低行政本錢方面有明顯的優(yōu)勢；〔3〕“大部制〞的職能根底是成熟的市場經(jīng)濟(jì)和公民社會的開展、行政管理技術(shù)的進(jìn)步；〔4〕西方國家的“大部制〞是與多樣化的行政性組織并存的；〔5〕“大部制〞也與中央向地方下放權(quán)力相關(guān)聯(lián)。執(zhí)行機構(gòu)化改革撒切爾夫人的改革：〔1〕1979年的“雷納評審〞是撒切爾夫人推行行政改革的第一個步驟和重大事件；〔2〕1988年以伊布斯為首的委員會探索政府職能轉(zhuǎn)變問題，制定“下一步行動方案“?！?〕設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)，引發(fā)了政府機構(gòu)的全面改革?！?〕設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)的理論依據(jù)是政府〞只掌舵，不劃槳〞〔決策與執(zhí)行分開〕。決策與執(zhí)行的關(guān)系有兩大模式：美國的執(zhí)行機構(gòu)獨立于“大部制〞之外；英國的執(zhí)行機構(gòu)并非絕對獨立于“大部制〞。英國執(zhí)行機構(gòu)化改革對政府管理的深刻影響〔1〕扼制了政府規(guī)模不斷膨脹的趨勢；〔2〕從根本上動搖了傳統(tǒng)的文官制度〔挑戰(zhàn)了職位永業(yè)制、統(tǒng)一等級的待遇平等等〕；〔3〕帶來政府內(nèi)部責(zé)任機制的變化；〔4〕轉(zhuǎn)變了政府工作觀念，強化了績效意識〔從規(guī)那么為本到結(jié)果為本〕；〔5〕推動了政府部門中上下級從權(quán)屬關(guān)系到契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變；〔6〕促使從注重過程控制到注重結(jié)果的轉(zhuǎn)變；〔7〕推動分權(quán)取向強化。新公共管理背景下政府組織體制“再造〞〔1〕設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)，使決策部門與執(zhí)行部門分開；〔政策核心司負(fù)責(zé)政策制定與咨詢，執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)政策執(zhí)行和效勞提供〕〔2〕利用現(xiàn)代信息技術(shù)“再造〞政府組織結(jié)構(gòu)；〔打造電子政府，使金字塔型的層級結(jié)構(gòu)走向網(wǎng)絡(luò)化、扁平化〕〔3〕采用市場化方案的“彈性替代機構(gòu)〞〔通過合同外包，將政府外的私營企業(yè)和非政府組織變成政府組織的延伸部門〕三、改革開放以來中國政府機構(gòu)改革及評析1、改革開放后我國進(jìn)行六次政府機構(gòu)改革1982年改革：除撤并機構(gòu)、裁減人員，改革權(quán)力過于集中外，廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。1988年改革：第一次提出政府職能轉(zhuǎn)變；提出政企分開、政事分開、黨政分開。但沒取得成效。1993年改革：精簡機構(gòu)；通過“三定〞，但未到達(dá)轉(zhuǎn)變政府職能的要求。1998年改革：政企分開有突破；著力加強宏觀調(diào)控部門和公共效勞部門。對政府職能有三項定位。2003年改革：設(shè)立“國資委〞、“發(fā)改委〞、“銀監(jiān)會〞和食品藥品監(jiān)管部門、平安生產(chǎn)監(jiān)管部門。2021年改革：配置宏觀調(diào)控部門，組建人力資源和社會保障部、環(huán)境保障部等。以“大部制〞改革為中心環(huán)節(jié)。從大的歷史階段看，1993年前的機構(gòu)改革是與方案經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，1993年機構(gòu)改革開始轉(zhuǎn)向與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的軌道；1998年、2003年、2021年的機構(gòu)改革是適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變的要求。2、上世紀(jì)90年代前我國政府機構(gòu)改革何以循環(huán)在“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹〞的怪圈

抓住“政府職能轉(zhuǎn)變〞這個關(guān)鍵，才抓住了政府機構(gòu)改革的“牛鼻子〞

政府機構(gòu)改革必須同經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革同時并舉，才能奏效

政府機構(gòu)改革也需要與行政體制改革的其它方面同步進(jìn)行，比方公務(wù)員制度的改革與完善、分權(quán)改革特別是體制外分權(quán)等改革同時展開。四、政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與借鑒強化宏觀管理、市場監(jiān)管、公共效勞部門實行“大部制〞和設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)建設(shè)電子政府，構(gòu)筑扁平化組織完善政府機構(gòu)設(shè)置和編制的法制化第六章政府人力資源管理比較一、政府人力資源管理新模式管理理念上，把人視作第一位的資源，可以為組織帶來效益和回報；人力資源管理部門的地位上，屬于戰(zhàn)略部門而非一般的執(zhí)行部門，參與組織決策；管理方式上，強調(diào)靈活性、人性化。實施契約管理、績效管理、分權(quán)授權(quán)，重視組織成員的積極性、創(chuàng)造性發(fā)揮；管理內(nèi)容上，既有傳統(tǒng)人事管理業(yè)務(wù)，也關(guān)注人力資源規(guī)劃、預(yù)測、開發(fā)與培訓(xùn)、業(yè)績評估、合同管理、目標(biāo)管理等；管理模式上，主動開發(fā)和著眼長遠(yuǎn)，關(guān)注成員的潛力和組織未來；管理手段上，使用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息庫、定量分析、統(tǒng)計方法、模擬方法等。二、西方國家從傳統(tǒng)人事管理到人力資源管理的轉(zhuǎn)換20世紀(jì)80年代，西方國家政府人力資源管理新模式在“重塑政府〞的改革運動中興起；這種新模式是對企業(yè)人力資源管理的引進(jìn)和借鑒；以新公共管理為導(dǎo)向的西方政府改革注重借鑒和引入私營部門的管理手段與技術(shù)，而私營部門的人力資源管理是對傳統(tǒng)人事管理的超越和替代；新的科技革命對傳統(tǒng)的工作方式和政府組織結(jié)構(gòu)形成沖擊；傳統(tǒng)人事管理的弊端愈益暴露，說明其不適應(yīng)信息化時代政府管理的需要；人際關(guān)系運動和行為科學(xué)理論的新進(jìn)展起了重要的推動作用。三、西方國家公務(wù)員制度確實立及傳統(tǒng)原那么1、公務(wù)員制度確實立西方公務(wù)員制度最初是資產(chǎn)階級在反對封建君主的“恩賜官職制〞和總結(jié)資產(chǎn)階級早期的“政黨分肥制〞的經(jīng)驗教訓(xùn)根底上，為尋求多黨競爭條件下有一個穩(wěn)定的政府工作而產(chǎn)生的。1854年諾斯科特·屈維廉報告〔?關(guān)于重組英國文官的報告?；1870年英國公布改革文官制度的“樞密院令〞。英國文官制度確立1883年美國出臺?彭德爾頓法案?〔?文官制度法案?〕2、西方公務(wù)員制度的傳統(tǒng)原那么和遭遇的挑戰(zhàn)

兩官分途職務(wù)常任政治中立功績主義原那么四、西方國家公務(wù)員制度的變革1、美國克林頓政府時期的公務(wù)員制度改革〔1〕1993年美國出臺改革的綱領(lǐng)性文件?從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府?〔?戈爾報告?〕，指出美國龐大的自上而下的集中化官僚體制機構(gòu)臃腫、僵化、缺乏活力；〔2〕指出解決績效問題的明智選擇只有一個，即放松內(nèi)部規(guī)制。這不是改變一些規(guī)那么，而是設(shè)計對結(jié)果負(fù)責(zé)、而不僅對過程負(fù)責(zé)的新體制；〔3〕打破永業(yè)制(不是取消〕、〔在永業(yè)制外〕增加合同制雇員；〔4〕改革公務(wù)員評估體制，重視“結(jié)果導(dǎo)向〞，確定可測量的績效基線，簽訂績效合同，明確績效測評目標(biāo)，確立獎懲標(biāo)準(zhǔn)；〔5〕減少政府內(nèi)部層級，給負(fù)責(zé)具體工作的人以決策權(quán)。授權(quán)135個“重塑實驗室〞，以創(chuàng)新公共效勞供給方式。2、西方國家公務(wù)員制度變革及趨勢減少繁文縟節(jié)、取消過多規(guī)那么管制、增加靈活性；推行功績制，重視績效評估，實行績效工資制；強制性裁員、短期合同侵犯職位永業(yè)制，實行彈性的人事聘用制度；〔加大臨時雇員比例、降級和解雇不合格公務(wù)員〕政務(wù)官和事務(wù)官相互關(guān)系發(fā)生變革，如設(shè)置高級公務(wù)員系列，“兩官〞相互通途;大幅度裁減公務(wù)員；反腐敗立法建設(shè)；相互借鑒公務(wù)員管理模式。五、中西方公務(wù)員制度比較公務(wù)員制度的指導(dǎo)原那么比較公務(wù)員的人事分類制度比較：品位分類〔以人為對象〕職位分類〔以事為對象〕對公務(wù)員的管理內(nèi)容比較：德能勤績廉，以績?yōu)楹诵?；中國的交流、回避制度公?wù)員的管理體制比較：部外制、部內(nèi)制、折衷制公務(wù)員制度改革的關(guān)注點和趨勢比較：

放松規(guī)制與建章立制的區(qū)別；減少繁文縟節(jié)與細(xì)化規(guī)那么的區(qū)別；考試范圍縮小與“凡進(jìn)必考〞、“凡晉必考〞的區(qū)別；強調(diào)靈活性與強調(diào)統(tǒng)一性的區(qū)別；等六、完善我國公務(wù)員制度重視人力資源的開發(fā)和利用推行以績效為中心的功績制推行彈性的人事制度將規(guī)那么建設(shè)與靈活性要求相平衡第五、六章小結(jié)第五章思考題1、試比較西方國家內(nèi)閣的組成、地位、與議會的關(guān)系、與行政首腦的關(guān)系2、分析實行“大部制〞的目的和條件根底3、分析英國撒切爾夫人的執(zhí)行機構(gòu)化改革對政府管理的深刻影響4、分析新公共管理背景下西方政府組織體制的“再造〞5、分析過去幾十年中國政府機構(gòu)改革走不出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹〞怪圈的原因6、思考中國政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和借鑒第六章思考題

1、試概括政府人力資源管理的新模