淺議審計(jì)管轄

淺議審計(jì)管轄

一、審計(jì)管轄現(xiàn)狀及其問(wèn)題

《審計(jì)法》第二十八條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)被審計(jì)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系或者國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理關(guān)系，確定審計(jì)管轄范圍?！边@就是說(shuō)，象縣域所在的電信、郵政、煙草、石油、稅務(wù)、工商、技術(shù)監(jiān)督、藥品監(jiān)督、銀行、保險(xiǎn)、鹽業(yè)、移動(dòng)、新華書店、公路、征稽、交警等部門單位的審計(jì)管轄權(quán)，或歸屬國(guó)家審計(jì)署，或歸屬省審計(jì)廳，或歸屬市審計(jì)局。由于財(cái)政財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系的緣故，我們縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)上述單位是無(wú)權(quán)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的。從政策法規(guī)的角度，這種現(xiàn)行的審計(jì)管轄體制，當(dāng)然是名正言順、無(wú)可厚非的，不過(guò)從二十多年的審計(jì)監(jiān)督實(shí)踐來(lái)看，我們對(duì)它的正面效果，就好比是霧里觀花，很朦朧，但對(duì)下面這些負(fù)面效果，倒是看得較為真切。

1、不利于消除審計(jì)“死角”。《行政單位定期審計(jì)制度》規(guī)定：“定期審計(jì)的間隔期限，一般分為月、季、半年、一年?！笨梢?jiàn)，政府對(duì)審計(jì)監(jiān)督的要求是經(jīng)常性的，連續(xù)不斷的。然而上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員有限，被審計(jì)單位眾多，加之中國(guó)幅員遼闊，所以要從北京及各省對(duì)縣城內(nèi)的中央或省管單位進(jìn)行經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督，事實(shí)上不可能?？v使隔三岔五也搞一些行業(yè)授權(quán)審計(jì)，但一般只搞一個(gè)年度，頂多兩個(gè)年度。所以不管從單位項(xiàng)目來(lái)講也好，從時(shí)間年度來(lái)講也好，都留下大量的“死角”，其中有一個(gè)部門到現(xiàn)在已經(jīng)一分為三了，成立審計(jì)機(jī)關(guān)二十多年來(lái)，對(duì)其尚未曾審計(jì)過(guò)一次，只是搞過(guò)一次專項(xiàng)調(diào)查。審計(jì)“死角”帶來(lái)的后果，便是對(duì)違反國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為的放縱。有的單位瞅準(zhǔn)了審計(jì)這一薄弱點(diǎn)而恣意妄為。2006年我們被授權(quán)對(duì)一個(gè)十多年來(lái)未曾審計(jì)過(guò)的部門進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問(wèn)題驚人，有關(guān)部門介入之后，已有三人被追究刑事責(zé)任。

2、不利于對(duì)違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的追蹤。基層審計(jì)無(wú)權(quán)監(jiān)督的“中央軍”往往“有錢有勢(shì)”，有些單位利用特權(quán)大興行業(yè)不正之風(fēng)，這些問(wèn)題在對(duì)地方“保安團(tuán)”的審計(jì)中時(shí)有發(fā)現(xiàn)，藏頭露尾，似是而非，然而基層審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)其實(shí)施延伸審計(jì)進(jìn)行追蹤，常使審計(jì)人員魚(yú)骨梗喉，只好“停止前進(jìn)，打道回府”。

3、不利于審計(jì)資源的充分利用。如果上面管的上面來(lái)審，千里迢迢，勞民傷財(cái)，這是其一；如果授權(quán)，則下面往上面跑，接著便是各種會(huì)議，各種電話，各種表格。2004年四季度搞的一次行業(yè)審計(jì)，文印表格是全局全年耗用紙張的總和，常常是加班加點(diǎn)制好上百份表格之后，一個(gè)電話打來(lái)即全部報(bào)廢，翻來(lái)覆去，無(wú)所適從，這是其二；基層審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)對(duì)象在逐漸減少，在狹小的圈子里年復(fù)一年地重復(fù)勞動(dòng)，結(jié)果形成審計(jì)勞動(dòng)力的自然過(guò)剩，這是其三；審計(jì)經(jīng)費(fèi)和違紀(jì)收繳金額掛鉤，然而基層審計(jì)未能觸及的那些部門單位所沉淀下來(lái)的應(yīng)繳款項(xiàng)，一方面意味著國(guó)有資產(chǎn)的流失，一方面也意味著審計(jì)資源的流失，這是其四。

4、不利于降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。人們常常把審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)理解為應(yīng)該揭露的問(wèn)題而沒(méi)有揭露出來(lái)，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)這還不算完整，照這樣理解，審計(jì)可以天天不出門，風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然就不存在了。國(guó)家設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，它就得履行自己應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能，當(dāng)好經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士。每年全國(guó)都會(huì)有龐大的縣域垂直管理單位脫離于審計(jì)監(jiān)督之外，這應(yīng)該說(shuō)是審計(jì)最大的風(fēng)險(xiǎn)，這是其一；對(duì)縣域垂直管理單位進(jìn)行審計(jì)，一般采取行業(yè)審計(jì)方式，而行業(yè)審計(jì)對(duì)于基層審計(jì)人員來(lái)說(shuō)，其責(zé)任心顯然會(huì)打折扣，因?yàn)閺膶徲?jì)通知書到審計(jì)決定，都是上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的名義，基層審計(jì)人員屬于“打工”性質(zhì)，審計(jì)結(jié)果如何，基層審計(jì)相對(duì)來(lái)說(shuō)不擔(dān)太多的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，從對(duì)待行業(yè)審計(jì)結(jié)論方面來(lái)看，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)似乎顯得軟弱無(wú)力且效率欠高。舉最近一例，2006年10月一個(gè)行業(yè)審計(jì)，到2007年7月才發(fā)來(lái)一個(gè)“處理意見(jiàn)”，“處理意見(jiàn)”體現(xiàn)了“和諧”的主題。早在2006年年底，上級(jí)派員下來(lái)給該行業(yè)審計(jì)結(jié)論定框框，各縣主審人員入會(huì)，會(huì)上嘩然，原因就是上級(jí)人員對(duì)問(wèn)題的處理答復(fù)軟弱無(wú)力，人們大失所望。當(dāng)然，基層反映的數(shù)據(jù)，與省乃至中央相比，小巫見(jiàn)大巫而已。因此，基層審計(jì)人員對(duì)行業(yè)審計(jì)“缺乏理解”，相對(duì)增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，這是其二。

5、不利于基層審計(jì)人員素質(zhì)和形象的改善。說(shuō)素質(zhì)，是指業(yè)務(wù)素質(zhì)。從某種意義上講，審計(jì)人員應(yīng)該是通才，即熟悉各行各業(yè)的政策及業(yè)務(wù)，而且經(jīng)常對(duì)其動(dòng)態(tài)有所了解，但基層審計(jì)人員由于受到權(quán)限的制約，只能經(jīng)?！俺船F(xiàn)菜”；說(shuō)形象，是指人們對(duì)基層審計(jì)人員的看法。我們局的左邊是一家上管單位，右邊是一家縣管單位。右邊那家我們經(jīng)常出入的縣管單位不時(shí)拿左邊那家單位作比較，犯同樣的問(wèn)題，人家穩(wěn)如泰山，自己受查挨罰，覺(jué)得審計(jì)機(jī)關(guān)只會(huì)對(duì)付“草民階層”罷了。

6、不利于當(dāng)?shù)攸h政部門對(duì)審計(jì)的支持。當(dāng)?shù)攸h政部門，希望中央或省屬單位能夠帶頭嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境，所以也希望當(dāng)?shù)貙徲?jì)部門能夠經(jīng)常對(duì)這些部門進(jìn)行監(jiān)督。而且經(jīng)常當(dāng)我們向黨政領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)審計(jì)工作時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)總會(huì)招呼我們爭(zhēng)取去查一查某某直管單位，說(shuō)群眾反響很大，而我們則常常讓領(lǐng)導(dǎo)不滿意。

7、不利于為宏觀調(diào)控服務(wù)。國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控，需要從各個(gè)部門匯集有效參數(shù)，其中包括來(lái)自最高經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門——審計(jì)。垂直管理單位本身許多就屬于宏觀調(diào)控部門，審計(jì)應(yīng)該經(jīng)常掌握包括它們?cè)趦?nèi)的所有部門在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中存在哪些偏差和問(wèn)題，并提出處理意見(jiàn)。然而基層審計(jì)組織平時(shí)很少涉足直管單位領(lǐng)域，因而無(wú)法向政府宏觀調(diào)控面板輸入完整穩(wěn)定的參數(shù)。

二、審計(jì)管轄范圍宜采取屬地制原則

對(duì)垂直管理單位，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)鞭長(zhǎng)莫及，而基層審計(jì)機(jī)關(guān)又欲及不能，這種體制上級(jí)部門其實(shí)看得非常真切，也很重視，2000年國(guó)家審計(jì)署《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)授權(quán)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，對(duì)其弊端有所論及：“由于審計(jì)覆蓋面較小，不少基層單位長(zhǎng)期審計(jì)不到，形成審計(jì)的盲區(qū)。這不僅使審計(jì)資源未能得到充分有效的利用，也出現(xiàn)一些中央審計(jì)監(jiān)督不力等問(wèn)題?！?005年又制定了具體的《中央審計(jì)項(xiàng)目授權(quán)地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)管理辦法》。不過(guò)對(duì)于授權(quán)，上級(jí)又作了嚴(yán)格的規(guī)定。1999年《審計(jì)署關(guān)于中央審計(jì)項(xiàng)目授權(quán)地方審計(jì)的管理辦法》規(guī)定：“中央審計(jì)項(xiàng)目只授權(quán)給省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，不直接授權(quán)給地、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)?！薄笆〖?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不得將審計(jì)署的授權(quán)項(xiàng)目向下轉(zhuǎn)授?！?000年又在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)授權(quán)審計(jì)工作的意見(jiàn)》里規(guī)定：“對(duì)上述單位，地方審計(jì)機(jī)關(guān)3年內(nèi)對(duì)同一單位只能審計(jì)一次?！笨梢?jiàn)，上級(jí)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的授權(quán)是很有限的，因此，縣域垂直管理單位就不可能接受經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督，為解決這個(gè)問(wèn)題，筆者斗膽主張審計(jì)管轄采取屬地原則。

何謂屬地管轄？屬地管轄也即地域管轄?！缎姓幜P法》第二十條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄?！贝思此^的地域管轄。我國(guó)現(xiàn)行單行法律、法規(guī)雖未明確規(guī)定以行為發(fā)生地作為確定地域管轄的標(biāo)準(zhǔn)，但在處罰實(shí)踐和有關(guān)部門的規(guī)定中已形成了這樣的標(biāo)準(zhǔn)，如原林業(yè)部《林業(yè)行政處罰秩序規(guī)定》第五條即明確了林業(yè)處罰案件由違法行為發(fā)生地林業(yè)行政主管部門管轄。

行政處罰管轄專指有權(quán)行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或授權(quán)的組織對(duì)于行政處罰案件的權(quán)限和分工。它分為地域管轄；級(jí)別管轄；指定管轄。所謂級(jí)別管轄，是指劃分上下級(jí)行政機(jī)關(guān)或授權(quán)組織之間實(shí)施行政處罰的分工和權(quán)限。我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)管轄制度應(yīng)當(dāng)屬于級(jí)別管理。

從我國(guó)行政處罰的立法和實(shí)踐來(lái)看，確定級(jí)別管轄的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：1、實(shí)施處罰在本轄區(qū)、本領(lǐng)域的影響程度；2、行為人的地位；3、行政處罰的種類和幅度。審計(jì)則是根據(jù)被審計(jì)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系來(lái)確定管轄范圍，應(yīng)當(dāng)不在以上三個(gè)考慮因素之列，它既不涉及象林業(yè)、國(guó)土那些案情重大、復(fù)雜等重要參數(shù)，也不存在實(shí)施違法行為主體本身的復(fù)雜性問(wèn)題，同時(shí)更不可能根據(jù)違法行為的性質(zhì)以不同級(jí)別來(lái)設(shè)定處罰的種類。所以筆者以為審計(jì)實(shí)行級(jí)別管轄不適合審計(jì)實(shí)踐。

從歷史傳統(tǒng)上看，英美法系國(guó)家多采取屬地原則，大陸法系國(guó)家多采取屬人原則，到了近代，世界上大多數(shù)國(guó)家采取屬地原則為主，兼采其它原則的折衷型管轄體制，比較符合各國(guó)實(shí)際情況和利益。我國(guó)刑法關(guān)于空間效力的規(guī)定，采取的就是此種管轄體制。由此可見(jiàn)屬地管轄原則在法學(xué)意義上的合理性和適用性。因此筆者認(rèn)為審計(jì)也應(yīng)該采取屬地原則為主，兼采級(jí)別原則或指定原則的折衷型管轄體制，即除少數(shù)特殊重大項(xiàng)目由最高審計(jì)機(jī)關(guān)管轄或由其指定管轄之外，其它均采取屬地管轄。

當(dāng)然，審計(jì)究竟應(yīng)該確定什么樣的管轄體制，筆者以為必須體現(xiàn)以下幾個(gè)原則：1、保證準(zhǔn)確、及時(shí)查明問(wèn)題和