淺議審計管轄

淺議審計管轄

一、審計管轄現(xiàn)狀及其問題

《審計法》第二十八條規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)根據(jù)被審計單位的財政財務(wù)隸屬關(guān)系或者國有資產(chǎn)監(jiān)督管理關(guān)系，確定審計管轄范圍?！边@就是說，象縣域所在的電信、郵政、煙草、石油、稅務(wù)、工商、技術(shù)監(jiān)督、藥品監(jiān)督、銀行、保險、鹽業(yè)、移動、新華書店、公路、征稽、交警等部門單位的審計管轄權(quán)，或歸屬國家審計署，或歸屬省審計廳，或歸屬市審計局。由于財政財務(wù)隸屬關(guān)系的緣故，我們縣級審計機(jī)關(guān)對上述單位是無權(quán)進(jìn)行審計監(jiān)督的。從政策法規(guī)的角度，這種現(xiàn)行的審計管轄體制，當(dāng)然是名正言順、無可厚非的，不過從二十多年的審計監(jiān)督實(shí)踐來看，我們對它的正面效果，就好比是霧里觀花，很朦朧，但對下面這些負(fù)面效果，倒是看得較為真切。

1、不利于消除審計“死角”?！缎姓挝欢ㄆ趯徲嬛贫取芬?guī)定：“定期審計的間隔期限，一般分為月、季、半年、一年?！笨梢?，政府對審計監(jiān)督的要求是經(jīng)常性的，連續(xù)不斷的。然而上級審計機(jī)關(guān)人員有限，被審計單位眾多，加之中國幅員遼闊，所以要從北京及各省對縣城內(nèi)的中央或省管單位進(jìn)行經(jīng)常性的審計監(jiān)督，事實(shí)上不可能?？v使隔三岔五也搞一些行業(yè)授權(quán)審計，但一般只搞一個年度，頂多兩個年度。所以不管從單位項(xiàng)目來講也好，從時間年度來講也好，都留下大量的“死角”，其中有一個部門到現(xiàn)在已經(jīng)一分為三了，成立審計機(jī)關(guān)二十多年來，對其尚未曾審計過一次，只是搞過一次專項(xiàng)調(diào)查。審計“死角”帶來的后果，便是對違反國家財經(jīng)紀(jì)律行為的放縱。有的單位瞅準(zhǔn)了審計這一薄弱點(diǎn)而恣意妄為。2006年我們被授權(quán)對一個十多年來未曾審計過的部門進(jìn)行審計，發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問題驚人，有關(guān)部門介入之后，已有三人被追究刑事責(zé)任。

2、不利于對違紀(jì)違規(guī)問題的追蹤。基層審計無權(quán)監(jiān)督的“中央軍”往往“有錢有勢”，有些單位利用特權(quán)大興行業(yè)不正之風(fēng)，這些問題在對地方“保安團(tuán)”的審計中時有發(fā)現(xiàn)，藏頭露尾，似是而非，然而基層審計機(jī)關(guān)無法對其實(shí)施延伸審計進(jìn)行追蹤，常使審計人員魚骨梗喉，只好“停止前進(jìn)，打道回府”。

3、不利于審計資源的充分利用。如果上面管的上面來審，千里迢迢，勞民傷財，這是其一；如果授權(quán)，則下面往上面跑，接著便是各種會議，各種電話，各種表格。2004年四季度搞的一次行業(yè)審計，文印表格是全局全年耗用紙張的總和，常常是加班加點(diǎn)制好上百份表格之后，一個電話打來即全部報廢，翻來覆去，無所適從，這是其二；基層審計機(jī)關(guān)的審計對象在逐漸減少，在狹小的圈子里年復(fù)一年地重復(fù)勞動，結(jié)果形成審計勞動力的自然過剩，這是其三；審計經(jīng)費(fèi)和違紀(jì)收繳金額掛鉤，然而基層審計未能觸及的那些部門單位所沉淀下來的應(yīng)繳款項(xiàng)，一方面意味著國有資產(chǎn)的流失，一方面也意味著審計資源的流失，這是其四。

4、不利于降低審計風(fēng)險。人們常常把審計風(fēng)險理解為應(yīng)該揭露的問題而沒有揭露出來，嚴(yán)格說來這還不算完整，照這樣理解，審計可以天天不出門，風(fēng)險當(dāng)然就不存在了。國家設(shè)立審計機(jī)構(gòu)，它就得履行自己應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能，當(dāng)好經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士。每年全國都會有龐大的縣域垂直管理單位脫離于審計監(jiān)督之外，這應(yīng)該說是審計最大的風(fēng)險，這是其一；對縣域垂直管理單位進(jìn)行審計，一般采取行業(yè)審計方式，而行業(yè)審計對于基層審計人員來說，其責(zé)任心顯然會打折扣，因?yàn)閺膶徲嬐ㄖ獣綄徲嫑Q定，都是上級審計機(jī)關(guān)的名義，基層審計人員屬于“打工”性質(zhì)，審計結(jié)果如何，基層審計相對來說不擔(dān)太多的風(fēng)險。另一方面，從對待行業(yè)審計結(jié)論方面來看，上級審計機(jī)關(guān)似乎顯得軟弱無力且效率欠高。舉最近一例，2006年10月一個行業(yè)審計，到2007年7月才發(fā)來一個“處理意見”，“處理意見”體現(xiàn)了“和諧”的主題。早在2006年年底，上級派員下來給該行業(yè)審計結(jié)論定框框，各縣主審人員入會，會上嘩然，原因就是上級人員對問題的處理答復(fù)軟弱無力，人們大失所望。當(dāng)然，基層反映的數(shù)據(jù)，與省乃至中央相比，小巫見大巫而已。因此，基層審計人員對行業(yè)審計“缺乏理解”，相對增加了審計風(fēng)險，這是其二。

5、不利于基層審計人員素質(zhì)和形象的改善。說素質(zhì)，是指業(yè)務(wù)素質(zhì)。從某種意義上講，審計人員應(yīng)該是通才，即熟悉各行各業(yè)的政策及業(yè)務(wù)，而且經(jīng)常對其動態(tài)有所了解，但基層審計人員由于受到權(quán)限的制約，只能經(jīng)?！俺船F(xiàn)菜”；說形象，是指人們對基層審計人員的看法。我們局的左邊是一家上管單位，右邊是一家縣管單位。右邊那家我們經(jīng)常出入的縣管單位不時拿左邊那家單位作比較，犯同樣的問題，人家穩(wěn)如泰山，自己受查挨罰，覺得審計機(jī)關(guān)只會對付“草民階層”罷了。

6、不利于當(dāng)?shù)攸h政部門對審計的支持。當(dāng)?shù)攸h政部門，希望中央或省屬單位能夠帶頭嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境，所以也希望當(dāng)?shù)貙徲嫴块T能夠經(jīng)常對這些部門進(jìn)行監(jiān)督。而且經(jīng)常當(dāng)我們向黨政領(lǐng)導(dǎo)匯報審計工作時，領(lǐng)導(dǎo)總會招呼我們爭取去查一查某某直管單位，說群眾反響很大，而我們則常常讓領(lǐng)導(dǎo)不滿意。

7、不利于為宏觀調(diào)控服務(wù)。國家進(jìn)行宏觀調(diào)控，需要從各個部門匯集有效參數(shù)，其中包括來自最高經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門——審計。垂直管理單位本身許多就屬于宏觀調(diào)控部門，審計應(yīng)該經(jīng)常掌握包括它們在內(nèi)的所有部門在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中存在哪些偏差和問題，并提出處理意見。然而基層審計組織平時很少涉足直管單位領(lǐng)域，因而無法向政府宏觀調(diào)控面板輸入完整穩(wěn)定的參數(shù)。

二、審計管轄范圍宜采取屬地制原則

對垂直管理單位，上級審計機(jī)關(guān)鞭長莫及，而基層審計機(jī)關(guān)又欲及不能，這種體制上級部門其實(shí)看得非常真切，也很重視，2000年國家審計署《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)授權(quán)審計工作的意見》，對其弊端有所論及：“由于審計覆蓋面較小，不少基層單位長期審計不到，形成審計的盲區(qū)。這不僅使審計資源未能得到充分有效的利用，也出現(xiàn)一些中央審計監(jiān)督不力等問題?！?005年又制定了具體的《中央審計項(xiàng)目授權(quán)地方審計機(jī)關(guān)審計管理辦法》。不過對于授權(quán)，上級又作了嚴(yán)格的規(guī)定。1999年《審計署關(guān)于中央審計項(xiàng)目授權(quán)地方審計的管理辦法》規(guī)定：“中央審計項(xiàng)目只授權(quán)給省級審計機(jī)關(guān)，不直接授權(quán)給地、縣級審計機(jī)關(guān)。”“省級審計機(jī)關(guān)不得將審計署的授權(quán)項(xiàng)目向下轉(zhuǎn)授?！?000年又在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)授權(quán)審計工作的意見》里規(guī)定：“對上述單位，地方審計機(jī)關(guān)3年內(nèi)對同一單位只能審計一次?！笨梢?，上級對下級審計機(jī)關(guān)的授權(quán)是很有限的，因此，縣域垂直管理單位就不可能接受經(jīng)常性的審計監(jiān)督，為解決這個問題，筆者斗膽主張審計管轄采取屬地原則。

何謂屬地管轄？屬地管轄也即地域管轄?！缎姓幜P法》第二十條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄?！贝思此^的地域管轄。我國現(xiàn)行單行法律、法規(guī)雖未明確規(guī)定以行為發(fā)生地作為確定地域管轄的標(biāo)準(zhǔn)，但在處罰實(shí)踐和有關(guān)部門的規(guī)定中已形成了這樣的標(biāo)準(zhǔn)，如原林業(yè)部《林業(yè)行政處罰秩序規(guī)定》第五條即明確了林業(yè)處罰案件由違法行為發(fā)生地林業(yè)行政主管部門管轄。

行政處罰管轄專指有權(quán)行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或授權(quán)的組織對于行政處罰案件的權(quán)限和分工。它分為地域管轄；級別管轄；指定管轄。所謂級別管轄，是指劃分上下級行政機(jī)關(guān)或授權(quán)組織之間實(shí)施行政處罰的分工和權(quán)限。我國現(xiàn)行的審計管轄制度應(yīng)當(dāng)屬于級別管理。

從我國行政處罰的立法和實(shí)踐來看，確定級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：1、實(shí)施處罰在本轄區(qū)、本領(lǐng)域的影響程度；2、行為人的地位；3、行政處罰的種類和幅度。審計則是根據(jù)被審計單位的財政財務(wù)隸屬關(guān)系來確定管轄范圍，應(yīng)當(dāng)不在以上三個考慮因素之列，它既不涉及象林業(yè)、國土那些案情重大、復(fù)雜等重要參數(shù)，也不存在實(shí)施違法行為主體本身的復(fù)雜性問題，同時更不可能根據(jù)違法行為的性質(zhì)以不同級別來設(shè)定處罰的種類。所以筆者以為審計實(shí)行級別管轄不適合審計實(shí)踐。

從歷史傳統(tǒng)上看，英美法系國家多采取屬地原則，大陸法系國家多采取屬人原則，到了近代，世界上大多數(shù)國家采取屬地原則為主，兼采其它原則的折衷型管轄體制，比較符合各國實(shí)際情況和利益。我國刑法關(guān)于空間效力的規(guī)定，采取的就是此種管轄體制。由此可見屬地管轄原則在法學(xué)意義上的合理性和適用性。因此筆者認(rèn)為審計也應(yīng)該采取屬地原則為主，兼采級別原則或指定原則的折衷型管轄體制，即除少數(shù)特殊重大項(xiàng)目由最高審計機(jī)關(guān)管轄或由其指定管轄之外，其它均采取屬地管轄。

當(dāng)然，審計究竟應(yīng)該確定什么樣的管轄體制，筆者以為必須體現(xiàn)以下幾個原則：1、保證準(zhǔn)確、及時查明問題和