【淺析食品安全監(jiān)管的困境與對(duì)策研究】

-。目前我國(guó)食品安全監(jiān)管仍面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，未來(lái)還需探索與完善。1.3本課題的目的及意義本課題以A市為例，通過(guò)對(duì)A市食品監(jiān)管體制變化進(jìn)行分析，對(duì)新形勢(shì)（大市場(chǎng)體制）下食品監(jiān)管情況的調(diào)查，分析其監(jiān)管過(guò)程中存在的問(wèn)題，參考我國(guó)對(duì)大市場(chǎng)體制下食品監(jiān)管問(wèn)題采取的措施，提出一些在管理及監(jiān)管等方面的合理化建議。這有利于打破食品安全問(wèn)題惡性循環(huán)怪圈，完成好新時(shí)代健康中國(guó)的要求，同時(shí)，加強(qiáng)食品監(jiān)管，有利于維護(hù)健康的市場(chǎng)秩序，創(chuàng)造良好的食品生產(chǎn)環(huán)境，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。2相關(guān)概念概述2.1食品安全一般來(lái)說(shuō)，在居民的實(shí)際生活中所說(shuō)的食品安全具有三個(gè)層面的表征。第一，食品數(shù)量有確定性，即必須滿足地方居民生活需求的供給。第二，食品的質(zhì)量是安全的，也就是要求食品滿足衛(wèi)生檢查標(biāo)準(zhǔn)，合理添加必須的添加劑成分，不出售臨期或超期食品，在實(shí)現(xiàn)溫飽的基礎(chǔ)上提供營(yíng)養(yǎng)成分的供給。第三，可持續(xù)性，即糧食的獲取、分配和加工以及食物殘?jiān)幕厥毡仨氊瀼芈鋵?shí)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的基本要求。本文所論述的食品安全主要針對(duì)食品質(zhì)量層面展開。我國(guó)食品相關(guān)法律中有明確規(guī)定，食品安全，在保證食物安全健康的前提下，必須提供相應(yīng)的營(yíng)養(yǎng)成分，不能存在導(dǎo)致人體出現(xiàn)損傷的風(fēng)險(xiǎn)。2.2食品安全監(jiān)管監(jiān)管分為兩部分，即監(jiān)督和管理，本文主要以政府關(guān)職能部門為主體，客觀討論政府相關(guān)職能部門為了達(dá)到食品安全的目的，通過(guò)制定法律法規(guī)、加強(qiáng)日常巡查等一系列措施，對(duì)食品行業(yè)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)控和管理。目前食品安全監(jiān)管主要依靠市場(chǎng)監(jiān)督管理局及農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門負(fù)責(zé)，在農(nóng)業(yè)、食品生產(chǎn)、商業(yè)、餐飲領(lǐng)域，通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入頒發(fā)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中開展常規(guī)監(jiān)管，對(duì)食品進(jìn)行抽樣檢測(cè)、對(duì)不合格食品開展核查處置，對(duì)不符合法律法規(guī)要求的生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行檢查。2.3食品安全監(jiān)管的重要意義食品安全事關(guān)社會(huì)全體的生命問(wèn)題，人類對(duì)于食品的需求是人類維持生命特征最基本的需求，人類攝入不安全的食品輕則對(duì)身體埋下潛在的風(fēng)險(xiǎn)，重則嚴(yán)重危及生命。市場(chǎng)的自我約束調(diào)節(jié)固然重要，但是除去市場(chǎng)主體的調(diào)節(jié)外，各部委作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者，在食品安全中發(fā)揮著重要作用。主要體現(xiàn)在維護(hù)市場(chǎng)秩序，保障人民群眾生命健康，并保持社會(huì)穩(wěn)定。食品安全監(jiān)管工作是關(guān)于食品的生產(chǎn)、儲(chǔ)存等流通環(huán)節(jié)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的食品監(jiān)管是控制食品生產(chǎn)過(guò)程，從食品源頭保證食品安全，但是食品出廠后還要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的流通才能到消費(fèi)者手中，食品在貯存、都可能出現(xiàn)污染、變質(zhì)的情形，消費(fèi)者攝入將嚴(yán)重危害人們的身體。隨著科技進(jìn)步，人們購(gòu)物方式更加廣泛，食品種類更加多樣，淘寶、微信、跨境電商等虛擬購(gòu)物平臺(tái)給監(jiān)管工作帶來(lái)了難度。食品安全監(jiān)管工作作為保障人民食品安全的最后一道屏障，有效的控制流通過(guò)程中造成的食品安全問(wèn)題，在消費(fèi)終端阻止問(wèn)題食品被消費(fèi)者購(gòu)買或食用[2]。3A市食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題3.1A市食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)上漲和生活水平不斷提升的影響，在時(shí)代和社會(huì)進(jìn)步的要求下，我們?cè)絹?lái)越看重食品安全的影響，也在這方面投入越來(lái)越多的精力。在國(guó)家對(duì)于食品安全的要求下，A政府在食品安全的治理監(jiān)督方面也做出了相應(yīng)的努力。A的食品監(jiān)管主體在經(jīng)歷了衛(wèi)生部門監(jiān)管階段、工商部門監(jiān)管階段、食藥部門監(jiān)管階段之后，食品醫(yī)藥行業(yè)在2018年進(jìn)行了一場(chǎng)根本性的變革。將相關(guān)機(jī)構(gòu)整合成市場(chǎng)部門監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)食品監(jiān)管、整合市場(chǎng)的統(tǒng)一。與醫(yī)藥食品生產(chǎn)、運(yùn)輸、監(jiān)管環(huán)節(jié)相關(guān)的工作由市場(chǎng)部門與之聯(lián)合展開，以規(guī)范食品安全監(jiān)管在地方存在缺失的情況。同時(shí)，畜牧業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的合并，負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品的種植和養(yǎng)殖、養(yǎng)殖鏈監(jiān)管，進(jìn)出境檢驗(yàn)檢疫由海關(guān)指派隊(duì)伍負(fù)責(zé)收口，由海關(guān)部門組織專門人員負(fù)責(zé)食品進(jìn)口企業(yè)的經(jīng)營(yíng)注冊(cè)，并對(duì)其經(jīng)營(yíng)的食品展開抽檢。也就是說(shuō)，食品安全的控制依然存在一定程度的分散，不符合流程化、一體化控制的要求，各職能部門的具體職責(zé)分配見表3-1。表3-12018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革各部門職能分工部門監(jiān)管范圍市場(chǎng)監(jiān)管部門生產(chǎn)、流通、餐飲環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)食用農(nóng)產(chǎn)品海關(guān)部門進(jìn)出口食品數(shù)據(jù)來(lái)源：A市工商行政管理局經(jīng)濟(jì)戶口數(shù)據(jù)庫(kù)A現(xiàn)下承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的部門是市本級(jí)及各縣區(qū)所屬的市監(jiān)局，市級(jí)主要負(fù)責(zé)擬定全市食品安全工作計(jì)劃、對(duì)縣區(qū)局工作進(jìn)行指導(dǎo)、全市案件辦理工作，各縣區(qū)局負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的日常監(jiān)管。1.A市食品安全監(jiān)管主體根據(jù)A市政府網(wǎng)站公示，A市市場(chǎng)監(jiān)督管理局承擔(dān)著全市食品安全監(jiān)管職能，其中包含A市食品安全整體工作的綜合協(xié)調(diào)，食品經(jīng)營(yíng)許可，食品安全的日常監(jiān)管、抽檢監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、核查處置、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，食品安全違法案件查處等工作。在A市市場(chǎng)監(jiān)督管理局內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上主要由以下幾個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)食品安全監(jiān)管工作：食品流通監(jiān)管科主要負(fù)責(zé)擬訂具體措施及辦法，按照既定工作任務(wù)開展監(jiān)管工作，對(duì)于檢查中發(fā)現(xiàn)的案源交由市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)進(jìn)行查辦；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生監(jiān)管科負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；乳制品監(jiān)管科主要負(fù)責(zé)乳制品監(jiān)管，對(duì)于檢查中發(fā)現(xiàn)的案源交由市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)進(jìn)行查辦；市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)主要負(fù)責(zé)查辦食品流通監(jiān)管科、乳制品監(jiān)管科移交案源線索，對(duì)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)違法違規(guī)進(jìn)行處罰，對(duì)食品抽檢不合格報(bào)告進(jìn)行核查處置[3]。2.A市食品安全監(jiān)管主要做法一是行政審批。即受理申請(qǐng)材料，對(duì)商戶進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查通過(guò)后為其頒發(fā)《食品經(jīng)營(yíng)許可證》。二是行政檢查。在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門以對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的監(jiān)督檢查活動(dòng)為主。三是食品監(jiān)督抽樣。指市場(chǎng)監(jiān)督管理部門對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者所使用的食品材料、餐具等進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)。目前，A市主要進(jìn)行監(jiān)督抽樣的食品有生食水產(chǎn)品、現(xiàn)榨飲料、食用油、餐具等。四是行政處罰。處罰的主要種類有：責(zé)令改正，給予警告；罰款；沒(méi)收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；吊銷《食品經(jīng)營(yíng)服務(wù)許可證》等。五是線上線下統(tǒng)一食品安全監(jiān)督量化分級(jí)管理，即指對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的門店經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行評(píng)定打分確定動(dòng)態(tài)等級(jí)，等級(jí)共有三個(gè)檔次，評(píng)定后也會(huì)有圖標(biāo)張貼在商戶的線下公示欄，并公示在網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)的營(yíng)業(yè)資質(zhì)上，其目的是通過(guò)公示檢查情況，引導(dǎo)消費(fèi)者選擇衛(wèi)生狀況良好的網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)單位，以此倒逼入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者加強(qiáng)自律。3.2A市食品安全監(jiān)管中存在的問(wèn)題3.2.1各部門溝通不暢為了保證食品安全問(wèn)題向好發(fā)展，近年國(guó)家層面采取了一系列改革措施，通過(guò)制定、修訂《食品安全法》及相關(guān)配套法律來(lái)指導(dǎo)各基層監(jiān)管部門開展食品執(zhí)法活動(dòng)，A市各監(jiān)管部門也認(rèn)識(shí)到食品安全工作的重要性，加大了監(jiān)管力度。但是，目前來(lái)看食品安全工作不是某一部門的工作，需要的是A市各食品安全監(jiān)管責(zé)任部門協(xié)同合作，也需要其他各地市的食品安全監(jiān)管責(zé)任部門的通力配合。在國(guó)家不斷深化體制改革的要求下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)質(zhì)量安全，海關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)口食品檢驗(yàn)檢疫工作，公安局食藥環(huán)偵大隊(duì)負(fù)責(zé)偵辦食品領(lǐng)域犯罪案件，市場(chǎng)監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管。根據(jù)2015-2020年案件分析，其中食用農(nóng)產(chǎn)品案件反映的農(nóng)藥獸藥殘留超標(biāo)、添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)等問(wèn)題，經(jīng)調(diào)查均存在在種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)中，而種植、養(yǎng)殖期間的質(zhì)量安全監(jiān)管為農(nóng)業(yè)農(nóng)村局職能范圍；其中進(jìn)口食品案件中反映的無(wú)中文標(biāo)簽或標(biāo)簽不符合法律規(guī)定等問(wèn)題，經(jīng)調(diào)查大多是在進(jìn)口食品入關(guān)檢驗(yàn)時(shí)未按照海關(guān)要求加貼食品中文標(biāo)簽或標(biāo)簽未經(jīng)海關(guān)審核。各部門之間在監(jiān)管過(guò)程中缺少協(xié)作機(jī)制、信息共享機(jī)制，一旦出現(xiàn)問(wèn)題部門之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，造成了監(jiān)管力度削弱。3.2.2監(jiān)管人員專業(yè)化不足當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管部門普遍面臨專業(yè)化不足等問(wèn)題。目前A市尚未建立應(yīng)急管理的專家?guī)?，食品和?yīng)急方面的技術(shù)人才不足。根據(jù)前文的闡釋，食品監(jiān)管的主要部門市監(jiān)局前身由工商、質(zhì)監(jiān)、藥品等部門合并而成，食品及相關(guān)專業(yè)人員合并前就不足，一線的監(jiān)管人員更是缺少相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和培訓(xùn)，甚至對(duì)儀器和設(shè)備不熟悉，檢查時(shí)不免浮于表面，比如只檢查食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所是否清潔衛(wèi)生，經(jīng)營(yíng)者是否有經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，是否辦理相關(guān)許可證照，缺少更深層面的檢查，這樣對(duì)于一些問(wèn)題食品的隱患便無(wú)法及時(shí)察覺(jué)。這種應(yīng)付式監(jiān)管什么時(shí)候有檢查商家可以知道，從而提前改善產(chǎn)品質(zhì)量，并沒(méi)未起到檢查的效果。并且這種監(jiān)管方式是跟隨上級(jí)檢查的時(shí)間節(jié)點(diǎn)而集中突擊整治，缺乏科學(xué)研判，也缺少對(duì)食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者專業(yè)性的指導(dǎo)。就像元旦、春節(jié)期間食品安全治理，或創(chuàng)建A文明城市，創(chuàng)建A衛(wèi)生城市以及進(jìn)行其他重大檢查，以此作為進(jìn)行突擊和集中監(jiān)管的機(jī)會(huì)，亦或是有要求要對(duì)校園安全進(jìn)行檢查，就進(jìn)行應(yīng)付式的面子工程。從而看到這樣的食品監(jiān)管沒(méi)有形成長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，缺少常態(tài)化監(jiān)管。誠(chéng)然，我不得不承認(rèn)，這種監(jiān)督形式有一定的合理性，因?yàn)樗梢赃_(dá)到修復(fù)的目的，在相對(duì)短的時(shí)間內(nèi)，迅速滿足監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求，并彌補(bǔ)缺乏制度化的監(jiān)督。尤其是在緊急情況下，這種監(jiān)督可以發(fā)揮巨大作用。例如“三鹿奶粉事件”，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后進(jìn)行立刻整治，查出市面上不達(dá)標(biāo)的產(chǎn)品，能在短時(shí)間內(nèi)形成高效處理。但是這種方式一定是弊大于利的，就政府而言，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為這種應(yīng)付集中式檢查有效時(shí)，更會(huì)忽視常態(tài)化的監(jiān)管，只看到了表面的繁榮，但“毒瘤”可能已經(jīng)生根發(fā)芽，從而導(dǎo)致食品安全體系的失靈乃至崩潰；對(duì)百姓來(lái)說(shuō)，這種忽視常態(tài)化的監(jiān)管主觀性很模糊，百姓絲毫感覺(jué)不到政府對(duì)于食品安全的重視，從而放松對(duì)食品安全的警惕，可能造成嚴(yán)重后果。更重要的時(shí)當(dāng)應(yīng)付式的突擊集中監(jiān)管形成風(fēng)氣，就會(huì)造成人們疲于應(yīng)付的心理，從而導(dǎo)致常態(tài)化監(jiān)管缺位，危害食品安全監(jiān)督體系的有效性。另外，應(yīng)急方面的技術(shù)人員也較缺少，一些事件的發(fā)生具有偶然性和突發(fā)性，許多應(yīng)急工作人員都尚未經(jīng)歷過(guò)，故在處置過(guò)程中可能出現(xiàn)手忙腳亂的情況。以上人才方面的問(wèn)題往往導(dǎo)致低效率和沒(méi)有針對(duì)性[4]。3.2.3行政處罰執(zhí)行較難近年來(lái)A市食品安全案件中出現(xiàn)部分企業(yè)由于罰款數(shù)額過(guò)高無(wú)力繳納，如遇這種情況一多半經(jīng)營(yíng)者會(huì)選擇關(guān)門易主，導(dǎo)致案件無(wú)法執(zhí)行?！妒称钒踩ā诽幜P起點(diǎn)過(guò)高，而其他食品相關(guān)法律卻未與之同步，如食用農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)獸藥殘留依據(jù)《食品安全法》規(guī)定經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)要處五萬(wàn)元以上罰款，種植環(huán)節(jié)依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定處二萬(wàn)元以下罰款，主要過(guò)錯(cuò)方僅處二萬(wàn)元以下罰款，次要過(guò)錯(cuò)方要處五萬(wàn)乃至十萬(wàn)罰款,有背過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。適用于食品監(jiān)管的《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《商標(biāo)法》均沒(méi)有配套實(shí)施細(xì)則，使得有時(shí)監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中遇到具體問(wèn)題沒(méi)有明確的處罰依據(jù)[5]。根據(jù)部分地區(qū)法院判例可見，若是嚴(yán)格遵循《食品安全法》的規(guī)定進(jìn)行懲處，有可能因?yàn)椴环线^(guò)罰相當(dāng)原則而敗訴；如果按照《行政處罰法》中過(guò)罰相當(dāng)，對(duì)違法行為不進(jìn)行處罰或者減輕處罰，一旦檢察院對(duì)案件抽查，又可能被檢察院裁定瀆職犯罪，種種問(wèn)題都導(dǎo)致了基層執(zhí)法人員在案件辦理過(guò)程中左右為難，執(zhí)法辦案沒(méi)有把握標(biāo)準(zhǔn)。A市在外賣食品安全問(wèn)題上，現(xiàn)行法律法規(guī)過(guò)分強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的責(zé)任也是造成行政處罰執(zhí)行較難的原因之一，其處罰責(zé)任的落實(shí)卻交給了相關(guān)利益相關(guān)者。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，各方都是追求利益的個(gè)體，如果過(guò)分依賴企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)與擔(dān)當(dāng)。在這種情況下，外賣中的第三方平臺(tái)與進(jìn)入平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)商相互之間的勾結(jié)幾乎不可避免，各方的問(wèn)題很難解決。消費(fèi)者維權(quán)變得很困難，市場(chǎng)監(jiān)管壓力也很大。而且，我國(guó)《食品安全法》沒(méi)有明確規(guī)定第三方平臺(tái)應(yīng)當(dāng)在多大程度上對(duì)外賣經(jīng)營(yíng)者的基本信息進(jìn)行審查，審查是否只在經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入平臺(tái)時(shí)進(jìn)行，或者運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入平臺(tái)后是否還需要對(duì)運(yùn)營(yíng)商的正常業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行審核[6]。在外賣第三方平臺(tái)上，消費(fèi)者通常依靠其他買家的好評(píng)率、曬圖等方式來(lái)選擇餐飲商家，因此很難完全了解商家的具體經(jīng)營(yíng)情況。在這種情況下，消費(fèi)者的理解可能不夠全面，甚至可能也會(huì)被其他消費(fèi)者的評(píng)價(jià)、曬圖所誤導(dǎo)，存在食品安全的風(fēng)險(xiǎn)。外賣的第三方平臺(tái)服務(wù)商也缺乏對(duì)線上經(jīng)營(yíng)商家的經(jīng)營(yíng)行為和服務(wù)進(jìn)行抽查監(jiān)測(cè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致平臺(tái)方不積極提供服務(wù)，也不會(huì)及時(shí)采取行動(dòng)制止線上經(jīng)營(yíng)商家的違法行為。3.2.4食品安全監(jiān)管效率不高對(duì)于A市目前的食品監(jiān)管工作來(lái)講，其雖然在近幾年的大力倡導(dǎo)下取得了較為良好的進(jìn)步和發(fā)展，不過(guò)從總體情況來(lái)看，食品監(jiān)管工作的開展力度仍然存在著一定的不足。食品安全監(jiān)管是一個(gè)點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)的工程，需要大量的人力、物力參與其中。在食品安全日常監(jiān)督檢查中，填寫監(jiān)督檢查表、填寫監(jiān)督檢查意見書、制作詢問(wèn)筆錄等記錄工作是常規(guī)流程，需要耗時(shí)10-40分鐘不等。目前，A市食品安全監(jiān)管使用的是傳統(tǒng)手寫式現(xiàn)場(chǎng)檢查，檢查完畢后需要將紙質(zhì)材料歸檔，整個(gè)流程十分耗費(fèi)時(shí)間，大大降低了監(jiān)管效率。然而，當(dāng)前我國(guó)許多地區(qū)的食品安全監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)卻嚴(yán)重不足，無(wú)法應(yīng)付分散、流動(dòng)性強(qiáng)、數(shù)量龐大的食品市場(chǎng)。以A市為例，目前A市的餐飲企業(yè)有3萬(wàn)多家，而監(jiān)管人員總數(shù)才200多人，除了每年要應(yīng)付上級(jí)部門布置的各類專項(xiàng)檢查以外，監(jiān)管人員還得應(yīng)付國(guó)家衛(wèi)生城市督查考核、文明城市評(píng)比等各種榮譽(yù)性的政府工程。傳統(tǒng)手寫式檢查耗時(shí)耗力和企業(yè)數(shù)量龐大，這使得食品安全監(jiān)管工作效率提升存在較大的困難。4A市食品安全監(jiān)管存在問(wèn)題的原因4.1市場(chǎng)監(jiān)管部門缺少協(xié)作機(jī)制機(jī)構(gòu)改革的目的是實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)扁平化，食品安全監(jiān)管部門“三局合一”有助于食品安全監(jiān)管工作開展和落實(shí)，但是目前僅是物理性合并，使得食品監(jiān)管工作存在盲區(qū)和漏洞。良好的協(xié)作機(jī)制能夠有效的縮短辦案時(shí)間、減少辦案成本，快速認(rèn)定違法事實(shí)。在辦理流通環(huán)節(jié)食品安全類案件時(shí)，存在涉及到的生產(chǎn)企業(yè)供貨企業(yè)不在本市的情況，大多情況下需要其他地市市場(chǎng)監(jiān)管部門配合協(xié)查，因?yàn)槎嗖块T合力意味著基層實(shí)施人員責(zé)任需要分工，人員需要合作。這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)責(zé)任分工不明確，責(zé)任推諉，合作效率低下的情況，從而導(dǎo)致好的政策沒(méi)有得到落實(shí)，責(zé)任制落實(shí)不到位，沒(méi)有發(fā)揮出它應(yīng)有的功效。多部門形成合力監(jiān)督帶來(lái)了監(jiān)管者之間的磨合，責(zé)任被分配給了個(gè)人。這是一個(gè)很大的項(xiàng)目，但也是最重要的，它將直接影響執(zhí)法時(shí)效性。例如在A市市場(chǎng)監(jiān)督管理局與市教育局的合力中，雙方建立了聯(lián)系，以監(jiān)督和檢查學(xué)校的食品安全工作，并調(diào)查和處理學(xué)校的食品安全事件。這時(shí)，學(xué)校需要承擔(dān)主要責(zé)任，并充當(dāng)“主要參與者”，但通常是以監(jiān)督部門為主體，由學(xué)校提供協(xié)助，甚至兩個(gè)部門也相互推諉。提高了監(jiān)管成本，造成監(jiān)管周期延長(zhǎng)，這急需協(xié)調(diào)和分工，明確職責(zé)。在這種情況下想要形成監(jiān)管合力，責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，達(dá)到信息及時(shí)有效通報(bào)聯(lián)通的目的并沒(méi)有達(dá)成，反而影響了食品監(jiān)管發(fā)揮本身的能動(dòng)性。目前市場(chǎng)監(jiān)管總局并未出臺(tái)各省市場(chǎng)監(jiān)管協(xié)作機(jī)制要求，福建省也未出臺(tái)各地市協(xié)作機(jī)制，缺少協(xié)查機(jī)制，導(dǎo)致案件辦理時(shí)間拉長(zhǎng)、增加辦案成本、違法事實(shí)無(wú)法查實(shí)。4.2缺少專業(yè)化培訓(xùn)和人才引進(jìn)機(jī)制對(duì)于基層監(jiān)管人員流動(dòng)性較大，監(jiān)管事項(xiàng)過(guò)多，缺少科學(xué)合理的專業(yè)化培訓(xùn)制度，只有具體監(jiān)管流程與行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，但這時(shí)需要專業(yè)人才對(duì)食品安全進(jìn)行檢測(cè)，提供專業(yè)的數(shù)據(jù)來(lái)指導(dǎo)監(jiān)管人員開展工作,而基層的監(jiān)管人員儀器和設(shè)備不熟悉，檢查時(shí)不免浮于表面，只能按照流程與指引進(jìn)行食品安全監(jiān)管，浮于表面，食品安全監(jiān)管效能提升不起來(lái)。缺乏人才引進(jìn)機(jī)制，對(duì)現(xiàn)有人才隊(duì)伍后續(xù)潛力挖掘不足，缺乏對(duì)有效人才的考核與評(píng)價(jià)，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。4.3缺乏執(zhí)法規(guī)范2018年《食品安全法》經(jīng)再次修訂，修訂后的《食品安全法》內(nèi)容更加詳實(shí)，但是在基層人員具體執(zhí)行過(guò)程中仍遇到自由裁量過(guò)大的問(wèn)題，食品安全標(biāo)準(zhǔn)修訂時(shí)間過(guò)久、標(biāo)準(zhǔn)之間相互矛盾、與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)存在出入等問(wèn)題，也使食品檢驗(yàn)檢測(cè)結(jié)果不能起到確認(rèn)不合格食品的目的。自由裁量權(quán)是政府職能部門在法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)選擇處罰輕重的權(quán)利，作為執(zhí)法者，要維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，公平公正行使自由裁量權(quán)。如果不對(duì)自由裁量的處置范圍進(jìn)行界定，很可能出現(xiàn)“任性執(zhí)法”、“隨意執(zhí)法”等情況。目前福建省并未出臺(tái)相關(guān)地方規(guī)定，“三局合一”后也未制定相關(guān)自由裁量基準(zhǔn)，執(zhí)法人員對(duì)于案件的理解各不相同，同一案件的不同理解導(dǎo)致量刑基準(zhǔn)也有所不同，沒(méi)有自由裁量這一標(biāo)準(zhǔn)，更增加了案件的辦理難度，較難做到公平公正處理案件。4.4信息化監(jiān)管手段運(yùn)用不足目前的食品安全檢查停留在傳統(tǒng)的紙質(zhì)記錄，各級(jí)食品安全監(jiān)管部門在橫向上、縱向上欠缺信息資源共享平臺(tái)，食品安全監(jiān)管部門內(nèi)部呈現(xiàn)信息“碎片化”的狀態(tài)，上下級(jí)業(yè)務(wù)系統(tǒng)、同級(jí)監(jiān)管系統(tǒng)不具備信息互動(dòng)的渠道，導(dǎo)致監(jiān)管工作缺乏整體性規(guī)劃。如果將執(zhí)法過(guò)程信息化，運(yùn)用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)智能移動(dòng)執(zhí)法，可以大大縮減現(xiàn)場(chǎng)檢查的記錄時(shí)間。5應(yīng)對(duì)A市食品安全監(jiān)管問(wèn)題的對(duì)策5.1加強(qiáng)部門間互通協(xié)作雖然對(duì)于食品的監(jiān)管任務(wù)從生產(chǎn)到監(jiān)督已經(jīng)較為流暢，食品、醫(yī)藥、工商等部門將作為對(duì)產(chǎn)品監(jiān)督相對(duì)集中的力量，但整合監(jiān)管的意愿并不是在短時(shí)間內(nèi)就能輕易做到兼并的，必須強(qiáng)化跨部門、跨區(qū)域的合作意識(shí)，共同致力于國(guó)家的食品安全治理工作，實(shí)現(xiàn)整合。一是加強(qiáng)部門間互通協(xié)作。賦予食品安全部門更高的行政權(quán)力和地位，加大與監(jiān)管脫鉤、扁平化管理，只為食品服務(wù)設(shè)立專門的主管部門，發(fā)揮充分溝通、細(xì)化和食品安全長(zhǎng)期有效的監(jiān)管體制結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用，食品安全部門負(fù)責(zé)檢查其他直管部門的工作展開情況，以獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效來(lái)衡量結(jié)果。對(duì)于外賣平臺(tái)管理部門和線下業(yè)務(wù)監(jiān)管部門要通力合作。比如對(duì)于A興起的“夜經(jīng)濟(jì)”、“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”等要進(jìn)行分級(jí)管理。對(duì)于大型商場(chǎng)定為一級(jí)管理對(duì)象，例如“北國(guó)商城”、“勒泰中心”“萬(wàn)象城”等；將超市，個(gè)體商店定位二級(jí)管理對(duì)象，如：“永輝超市”等，將夜市，早餐攤、快餐店等定為三級(jí)管理對(duì)象。分級(jí)之后配備不同的檢測(cè)力量。要將夜市、早餐攤、快餐店等作為重點(diǎn)管理對(duì)象，因?yàn)閷?duì)于大型商場(chǎng)來(lái)說(shuō)其本身的品牌監(jiān)測(cè)意識(shí)就比較到位，對(duì)監(jiān)管部門來(lái)說(shuō)可以把精力放在容易出現(xiàn)問(wèn)題的小眾經(jīng)濟(jì)上面，對(duì)其進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管，提升監(jiān)管效能。無(wú)論區(qū)域是否一致，單一平臺(tái)管理部門和線下業(yè)務(wù)監(jiān)管部門都要共同努力，建立暢通的區(qū)域合作關(guān)系，努力構(gòu)建暢通的溝通合作渠道。通過(guò)合作，對(duì)未履行檢查義務(wù)的違法行為和網(wǎng)上訂購(gòu)平臺(tái)進(jìn)行處理，并及時(shí)向社會(huì)公布。同時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管部門、衛(wèi)健委、商務(wù)部、公安部、工業(yè)和信息化部等部門需要溝通。各部門各司其職，促使監(jiān)管工作協(xié)調(diào)化發(fā)展。通過(guò)與其他部門分享執(zhí)法信息，每個(gè)部門都可以學(xué)到更多，多部門的共同合作能夠在第一時(shí)間查出違法國(guó)家法律要求的行為，提高監(jiān)管效率[7]。二是強(qiáng)化跨區(qū)域的合作體系建設(shè)。在需要其他地區(qū)職能部門協(xié)助的情況下，通常通過(guò)致函當(dāng)?shù)剞k事處的方式進(jìn)行信息采集，調(diào)查的持續(xù)時(shí)間、數(shù)據(jù)收集的有效性與當(dāng)?shù)剞k事處的合作息息相關(guān)，所以許多案件的辦理耗時(shí)費(fèi)力，還得不到滿意的反饋結(jié)果。搭建不同地區(qū)之間合作監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范聯(lián)合辦案時(shí)的流程、內(nèi)容、協(xié)議審查期限和各方需要履行的職責(zé)義務(wù)等，能夠有效改善辦事效率。5.2加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)加強(qiáng)食品安全應(yīng)急人才隊(duì)伍專業(yè)能力。食品安全突發(fā)事件涉及的領(lǐng)域繁多，事件呈現(xiàn)復(fù)雜化、專業(yè)化的特征，需要食品安全領(lǐng)域的專家和應(yīng)急一線專業(yè)人員合力。專家具備食品安全相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和技能,他們能夠在現(xiàn)場(chǎng)快速做出反應(yīng),第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，找到事件發(fā)生根源。另一方面食品安全監(jiān)管的很多方面都需要專業(yè)檢測(cè)，比如快速檢測(cè)試劑的應(yīng)用，在這項(xiàng)工作中，涉及到相關(guān)人員的專業(yè)要求，需要對(duì)員工進(jìn)行技能培訓(xùn)，使用更多的先進(jìn)技術(shù)手段。注重引進(jìn)人才，通過(guò)社會(huì)招聘或者其他方式引入高級(jí)食品安全應(yīng)急專業(yè)技術(shù)人員，實(shí)行績(jī)效薪酬同工同酬,職稱評(píng)聘、職務(wù)晉升、科研課題統(tǒng)一管理。對(duì)于基層監(jiān)管人員穩(wěn)定性差，監(jiān)管事項(xiàng)過(guò)多，通過(guò)建立績(jī)效考核制度，制定統(tǒng)一的切合實(shí)際的具體監(jiān)管流程與行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)監(jiān)管人員開展工作，為基層監(jiān)管人員提供食品安全監(jiān)管的流程與指引，同時(shí)按照流程和標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)監(jiān)管人員的工作進(jìn)行績(jī)效評(píng)分，提高執(zhí)法人員展開工作的主觀能動(dòng)性，全面提升食品安全監(jiān)督管理的治理水平[8]。5.3細(xì)化自由裁量基準(zhǔn)結(jié)合A監(jiān)測(cè)執(zhí)法工作實(shí)際，在法律法規(guī)沒(méi)有辦法進(jìn)一步細(xì)分的時(shí)候，建立市級(jí)食品行政處罰的裁量標(biāo)準(zhǔn)。一是遵從過(guò)罰相當(dāng)原則。根據(jù)相對(duì)人的違法行為的惡劣程度、造成的危害后果程度、是否認(rèn)為主觀故意、是否主動(dòng)消除危害后果、是否配合案件調(diào)查等情況對(duì)違法情節(jié)進(jìn)行細(xì)化，這樣，可以將侵權(quán)行為行政處罰規(guī)定的處罰范圍縮小到最小的程度，進(jìn)一步確定含糊不清、更加靈活的規(guī)定，限制了過(guò)分處罰的等值保證，實(shí)現(xiàn)教育處罰與刑事處罰相統(tǒng)一。二是遵從正當(dāng)公平原則。裁量基準(zhǔn)的實(shí)施主體是監(jiān)管部門，監(jiān)管部門作為政府機(jī)關(guān)制定自由裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)保持其公平性和正當(dāng)性，引進(jìn)編制外的人員（企業(yè)經(jīng)營(yíng)人員、律師和社會(huì)大眾等）共同執(zhí)行，以確定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)更加民主科學(xué)、精細(xì)化、公開化。在社會(huì)大眾的監(jiān)督下，公開透明的廣泛提供行政處罰評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的信息，確保侵權(quán)行為受到相應(yīng)的懲戒[9]。5.4加強(qiáng)食品安全信息化建設(shè)按照互聯(lián)互通、信息資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、統(tǒng)一高效等基本原則，建設(shè)覆蓋各級(jí)的食品監(jiān)管部門的全新統(tǒng)一信息網(wǎng)絡(luò)。進(jìn)一步加快建設(shè)食品監(jiān)管數(shù)據(jù)中心，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)數(shù)據(jù)中心，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的采集、整理，實(shí)現(xiàn)資源整合和數(shù)據(jù)共享。逐步脫離傳統(tǒng)紙質(zhì)材料一系列手寫式檢查，實(shí)現(xiàn)電子化記錄，提高監(jiān)管效率。利用信息化監(jiān)管平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，全面實(shí)現(xiàn)信息公示、移動(dòng)監(jiān)管、信用分級(jí)、檔案管理、資源共享等核心職能。信息化監(jiān)管平臺(tái)具有公開、透明、可追溯的特點(diǎn)，這種監(jiān)管方式能夠倒逼一線執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法行為，真實(shí)準(zhǔn)確記錄監(jiān)管信息。A市可以借鑒深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)布的由“互聯(lián)網(wǎng)＋明廚亮灶”、“移動(dòng)監(jiān)管app”、“掃碼看餐飲單位”等項(xiàng)目組成的食品安全“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”系統(tǒng)，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)＋明廚亮灶”實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律，通過(guò)“移動(dòng)監(jiān)管app”實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管，通過(guò)“掃碼看餐飲單位”實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督，逐步地在一些重點(diǎn)地區(qū)開展試點(diǎn)運(yùn)行。6結(jié)論監(jiān)管部門等率先在食品安全監(jiān)管方面做出表率，加強(qiáng)部門合作，加強(qiáng)警務(wù)、管控等硬件條件，政府加強(qiáng)流動(dòng)系統(tǒng)、技術(shù)人才、數(shù)字化建設(shè)的開展，在不斷完善的基礎(chǔ)上改進(jìn)相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化監(jiān)管治理、社會(huì)合作社參與的市場(chǎng)舉措，讓市場(chǎng)主體和社會(huì)大眾各負(fù)其責(zé)，為A食品安全監(jiān)管做出貢獻(xiàn)。除了行政部門加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，另外也要強(qiáng)化消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)，這里的維權(quán)意識(shí)指的不僅是是否應(yīng)該進(jìn)行維權(quán)，而是如何維權(quán)，應(yīng)該尋求哪些力量的幫助等。普遍都知道在