歐盟跨國排放權交易機制的發(fā)展及其對全球碳市場的影響

歐盟跨國排放權交易機制的發(fā)展及其對全球碳市場的影響

1歐盟的排放權交易機制指令歐盟是世界上建立跨境碳排放權交易機制的地區(qū)。這一機制在執(zhí)行《巴黎協(xié)議》時發(fā)揮著最重要的作用。若沒有此機制,歐盟為減排溫室氣體所耗費的經濟成本將大大地增加,甚至難以實現(xiàn)《京都議定書》所規(guī)定的在1990年水平上減排8%溫室氣體的目標。當1997年12月《京都議定書》達成一致時,幾乎沒有人想到歐盟將成為日后全球應對氣候變化問題的領頭軍?！毒┒甲h定書》簽署后,歐洲委員會分別于1998年和1999年發(fā)布了兩次通訊,針對歐盟應采取哪些措施履行《京都議定書》展開分析。歐盟意識到《京都議定書》所設計的靈活機制的重要性,認為利用這些靈活機制可以大幅降低歐盟的履約成本,保證因履約而受到影響的歐盟企業(yè)在世界市場上的經濟競爭力。由于這些靈活機制與歐盟過去幾十年間所貫徹和實施的環(huán)境政策截然不同,歐盟在如何應用這些靈活機制上毫無經驗;因此,決定對排放權交易開展廣泛的研究與討論。2000年,歐洲委員會發(fā)布了溫室氣體排放權交易的綠皮書。該綠皮書認為歐盟若在2005年前建立排放權交易機制,不僅可以使歐盟為今后參與《京都議定書》下的排放權交易機制做好充分的準備,還可以在溫室氣體排放權交易機制的實踐方面走在世界的前列。2001年3月美國總統(tǒng)喬治·布什宣布拒絕批準《京都議定書》,此舉更加堅定了歐盟履約的決心,希望通過歐盟在應對氣候變化問題上的實際努力領導世界解決這個嚴峻的環(huán)境問題。在此后的幾個月中,氣候變化和《京都議定書》成為歐盟的核心政治議題,歐盟組織機構和各成員國在對待此問題上空前地團結,并獲得了公眾的普遍支持。歐盟于2002年4月25日通過了批準《京都議定書》的決定。排放權交易機制指令于2003年在歐盟部長理事會上全體一致通過,而按照程序只需要絕大多數(shù)(即3/4)的票數(shù)即能通過。該指令從指令提案的形成到通過僅用了不到2年的時間,這在歐盟立法的歷史上也是極為少見的。歐盟能夠如此迅速地以全體一致的方式通過排放權交易機制指令,是在向外界證明其履行《京都議定書》的決心,希望打消因美國拒絕批準《京都議定書》而使各國產生的疑慮,敦促各國盡快批準《京都議定書》。2003年通過的排放權交易機制指令是歐盟排放權交易機制的基礎性法律文件。2004年歐盟對該指令進行了修改,增添了將歐盟排放權交易機制與《京都議定書》的靈活機制連接的內容,因此,該修改指令被形象地稱為“連接指令”。2008年1月23日,歐洲委員會提出了排放權交易機制指令的修改提案(以下簡稱為“修改提案”),目的是改善和擴大現(xiàn)有的排放權交易機制。目前,該修改提案正在歐洲議會和歐盟部長理事會的審議過程中,新指令有望在2009年通過。2成員國國內法的申請在分析歐盟排放權交易機制的主要立法內容時,需要值得注意的一點是,歐盟指令是不能直接適用于成員國的,必須經過成員國的立法程序將其轉化為國內法才能生效。在成員國按照指令規(guī)定的要求,保證指令目標實現(xiàn)的前提下,成員國有權利自由選擇實現(xiàn)這些目標的方式和方法。歐盟級別排放權交易機制立法的主要內容是各成員國國內立法實施排放權交易機制的根本。2.1歐盟排放權交易機制指令《日本強化按照排放權交易機制指令的規(guī)定,歐盟排放權交易機制于2005年1月1日正式啟動。第一個交易期間為期3年時間,從2005—2007年。這比《京都議定書》履約期開始的時間提前了3年,歐盟希望利用這3年的實踐探索如何運作排放權交易機制,從而為參加從2008年正式啟動的《京都議定書》項下的排放權交易做好充分的準備。此后的交易期間以5年為單位,即第二階段從2008年開始至2012年結束,與《京都議定書》的履約期保持一致。如此明確地規(guī)定每個交易期間的時間階段,有利于讓企業(yè)和公眾提前知曉政府的減排計劃,便于企業(yè)制定關于排放權交易的投資計劃,公眾也可以積極主動地發(fā)揮監(jiān)督的作用。由于《京都議定書》僅僅規(guī)定了第一個履約期的減排目標,2012年以后《京都議定書》的發(fā)展方向需要視國際談判的結果而定,為了避免國際談判結果的不確定性對歐盟排放權交易機制發(fā)展的負面影響,排放權交易機制指令規(guī)定2012年后該機制將繼續(xù)運作。這樣的規(guī)定保證了立法的確定性,向市場傳達明確的信號,鼓勵企業(yè)為溫室氣體減排做長期的投資計劃。2.2新增溫室氣體排放的監(jiān)測能力這里所說的調控范圍是指哪些行業(yè)所排放的哪些種類的溫室氣體被納入歐盟排放權交易機制項下,必須遵守該機制相關的法律規(guī)定?，F(xiàn)行排放權交易機制指令調控的溫室氣體是二氧化碳。1999年,二氧化碳的排放量占據(jù)了歐盟所有溫室氣體排放量的80%以上。歐盟若要實現(xiàn)《京都議定書》規(guī)定的溫室氣體的減排義務,就必須采取措施控制二氧化碳的排放量。此外,選擇哪些種類的溫室氣體作為調控對象的另一重要因素是對其排放量的監(jiān)測能力。只有以準確可靠的排放數(shù)據(jù)作為基礎,才能計算出合理的排放配額總量,向企業(yè)分配排放配額,監(jiān)測企業(yè)的排放行為,管理排放配額的交易。在制定排放權交易機制指令時,歐盟認為有足夠的技術能力監(jiān)測二氧化碳的排放,但是對于其他五類溫室氣體,歐盟當時還不具備相應的監(jiān)測能力?，F(xiàn)行排放權交易機制指令調控的行業(yè)包括能源、鋼鐵的生產和加工、礦產以及紙漿、紙和紙板的生產。在這四大類行業(yè)中,排放權交易機制指令在附件1中詳細列舉了接受調控的具體行業(yè)活動類別,及納入調控范圍的行業(yè)活動的最低生產能力或者產出限值。按照這一規(guī)定,歐盟現(xiàn)約有1萬多個燃燒裝置被納入排放權交易機制,其二氧化碳排放量的總和接近歐盟二氧化碳排放總量的一半,相當于歐盟整個溫室氣體排放量的40%。由于在排放權交易機制指令制定之初,大多數(shù)成員國的環(huán)境部門沒有管理大型排放權交易機制的經驗,因此,調控范圍僅限定在以上少數(shù)行業(yè),確保政府部門有能力對其進行有效的管理。2008年修改提案認為將更多的溫室氣體和行業(yè)納入調控范圍可以增強排放權交易機制環(huán)境保護的有效性,創(chuàng)造新的溫室氣體減排的機會,降低減排成本。于是,修改提案決定將調控范圍擴大到:石油化工、氨和鋁行業(yè)排放的二氧化碳,硝酸、己二酸和乙醛酸生產過程中排放的氧化亞氮,以及鋁行業(yè)排放的全氟化碳。所有這些新增行業(yè)排放的溫室氣體,歐盟有能力準確地監(jiān)測和核實其排放量。此外,鑒于收集、運輸和貯存溫室氣體技術的減排潛力,修改提案決定將從事此類活動的裝置納入排放權交易機制。關于調控范圍,修改提案就小型燃燒裝置增添了一項規(guī)定?，F(xiàn)有排放權交易機制針對燃燒裝置的最低生產能力或者產出的限值設定的比較低,使得眾多二氧化碳排放量較低的小型燃燒裝置也必須參與該排放權交易機制。但管理這些數(shù)量眾多的小型裝置的行政成本卻很高昂,在某種程度上違背了實施排放權交易機制盡量降低減排成本的初衷。因此,修改提案規(guī)定生產能力或者產出低于一定限值的燃燒裝置,如果在過去3年中每一年的二氧化碳排放量沒有超過一定數(shù)量,成員國可以選擇將這些燃燒裝置排除在排放權交易機制之外。但是,排除小型燃燒裝置的前提條件是成員國必須保證有其他相關措施規(guī)范這些小型燃燒裝置的二氧化碳排放量,使其減排效果不亞于參與排放權交易機制。據(jù)估計,將有4200個小型燃燒裝置依據(jù)該規(guī)定不再參與排放權交易機制,大約相當于該機制所調控的燃燒裝置排放總量的0.7%。2.3歐洲議會的裁決排放權交易的管理模式主要有2種,即絕對控制與相對控制。絕對控制一般被稱為總量與交易模式(cap-and-trade);相對控制則被稱為基線與信用額模式(baseline-and-credit)。歐盟排放權交易機制采取了絕對控制的管理模式。絕對控制模式首先需要由政府管理者設定一個國家或地區(qū)溫室氣體的排放總量,該排放總量是排放權交易機制調控范圍內所有企業(yè)在規(guī)定期間內最大的排放限值。這里排放總量通常以排放配額總量的方式表示,每份配額代表排放1t溫室氣體的權利。排放配額總量設定后,管理者可以選擇以無償或者拍賣的方式將排放配額分配給每一個企業(yè)。每個企業(yè)在分得排放配額后,將根據(jù)情況選擇減少排放量,將多余的排放配額出售;或者增加排放量,從市場購買額外的排放配額。當規(guī)定的期間到期時,每個企業(yè)必須向管理者上交與該段時間內實際排放的溫室氣體量相等的排放配額。歐盟排放權交易機制指令沒有規(guī)定各個成員國或者所有成員國必須消減多少二氧化碳排放量,而是要求各成員國自己決定本國的消減目標,也即排放配額的總量。這一決定受到了環(huán)境非政府組織的強烈批評,他們認為只有通過歐盟立法明確對溫室氣體進行總量控制,才能確保此排放權交易機制達到預期的環(huán)境改善的效果;此觀點亦得到了歐洲議會的支持。但是如果在當時的條件下,堅持為每個成員國設定排放總量,排放權交易機制指令則不可能在較短的時間內通過。在排放權交易機制指令起草之時,關于哪些燃燒裝置將被納入排放權交易機制的范疇的信息非常有限,也就無從談起這些裝置的排放量和其減排的潛力了;而且被納入排放權交易范疇的行業(yè)組成和分布情況在各成員國大相徑庭,增加了歐洲委員會為各成員國設定總量控制的難度。在這樣的背景下,排放權交易機制指令沒有對排放配額總量做出直接的規(guī)定;但為了彌補這一缺陷,排放權交易機制指令規(guī)定了一項特定的程序,即國家分配方案的制定和批準程序。指令要求成員國提交國家分配方案,明確說明每個交易期間的排放配額總量、配額的分配標準以及每個企業(yè)將分配到的配額量。針對如何制定國家分配方案,指令提出了進一步的要求,即成員國必須保證國家分配方案的制定標準是客觀、透明的,包括附件3所列舉的標準。歐洲委員會有權拒絕成員國提交的國家分配方案,要求成員國進行修改。由于第一階段交易期間一些成員國向市場發(fā)放的配額過多,超過市場實際的需求,致使該期間二氧化碳的減排效果非常有限。究其主要原因是在于制定國家分配方案時,缺乏準確可靠的排放數(shù)據(jù),大部分數(shù)據(jù)僅依靠推算得出,所以,導致配額總量過多。在2005年的實際排放數(shù)據(jù)經核實和公布之后,由于之前發(fā)放的配額數(shù)量過多,市場對此做出了迅速的反映,導致配額的市場價格驟跌,甚至出現(xiàn)了交易價格零歐元的歷史記錄。基于這一教訓,歐洲委員會在審核各成員國的第二階段交易期的國家分配方案時,根據(jù)經核實的排放記錄數(shù)據(jù),對各國的配額總量進行了有效的控制,將第二個交易期間各成員國的排放量總和限定在了2005年排放水平的93.5%,以確保歐盟作為一個整體及各成員國能夠實現(xiàn)《京都議定書》規(guī)定的減排目標。2008年修改提案針對排放配額總量提出了更為嚴格的要求。2007年3月,歐盟宣布了最新的氣候變化政策目標,即如果其他發(fā)達國家承諾相似的減排量,且經濟較發(fā)達的發(fā)展中國家根據(jù)其責任和能力為減緩氣候變化做出充分的貢獻,那么,歐盟承諾2020年前在1990年排放水平上實現(xiàn)減排溫室氣體30%的目標;即使后《京都議定書》時代無法達成國際協(xié)議,歐盟仍承諾2020年前在1990年排放水平上實現(xiàn)至少減排溫室氣體20%的目標。現(xiàn)行的成員國自行設定排放總量的做法無法確保歐盟新的氣候變化政策目標的實現(xiàn),因此,修改提案決定從2013年開始,歐盟將設定歐盟整體的配額總量,取消國家分配方案,并且該配額總量將按照計劃以線性地方式逐年遞減。2.4有關發(fā)電發(fā)電排放的一些合關于配額的分配方法,有無償分配與拍賣2種類型。無償分配的標準可以基于企業(yè)的歷史排放量或者其他歷史參數(shù),這通常被形象地稱為“祖父分配法”;如果歷史排放量或者其他歷史參數(shù)都無法取得,也可以根據(jù)企業(yè)現(xiàn)有的排放量進行推算。拍賣分配法是指以拍賣的方式分配配額,配額的發(fā)放不再是無償?shù)?每個企業(yè)獲得的配額總量將取決于企業(yè)在拍賣過程中愿意支付的價格。在排放權交易機制指令制定過程中,環(huán)境非政府組織和歐洲議會均支持以拍賣的方法分配配額,認為這樣可以獎勵那些提前實施減排措施的企業(yè);符合“污染者付費”的原則;并且拍賣的收益可以用作可再生能源的開發(fā)。但是由于企業(yè)界不愿為排放配額的初始發(fā)放支付費用,強烈反對拍賣的分配方式,最終“祖父分配法”成為配額發(fā)放的基本原則。排放權交易機制指令規(guī)定在2005—2007年的第一個交易期間,至少95%的配額要無償發(fā)放;2008—2012年的第二個周期,至少90%的配額要無償發(fā)放。經過第一個交易期間的實踐,支持拍賣配額的呼聲越來越高,認為這是更為公平、高效和簡單的分配方式。修改提案大大提高了拍賣部分的配額量,規(guī)定從2013年開始在發(fā)電及收集、運輸和貯存溫室氣體的行業(yè),排放配額將全部以拍賣的形式發(fā)放;為了鼓勵提高發(fā)電效率,為地區(qū)供熱和工業(yè)裝置供熱的發(fā)電機可以享受無償配額;針對其他行業(yè)的裝置,提案提供了一個過渡期,即從2013年開始80%的配額是無償發(fā)放,逐年等額遞減,到2020年實現(xiàn)全部配額以拍賣方式分配。據(jù)估計,2013年大約有60%的配額將以拍賣的形式發(fā)放。至于無償發(fā)放部分的配額量,修改提案也規(guī)定了統(tǒng)一的分配方法,各成員國不能再按照自己的意志隨意決定分配配額的方法。2.5溫室氣體許可證和排放排放權交易機制指令對“溫室氣體許可證”和“排放配額”進行了區(qū)分。持有許可證是企業(yè)參與交易機制的前提條件,但是許可證是不允許進行交易的,排放配額才是市場上可交易的客體。排放權交易機制指令要求成員國確保從2005年1月1日起,從事附件1所列行業(yè)活動的燃燒裝置的企業(yè)必須持有溫室氣體排放許可證,沒有許可證則不允許企業(yè)從事相應的行業(yè)活動。企業(yè)申請許可證必須提交相關信息,包括對燃燒裝置的描述、可能排放溫室氣體的原材料和輔助材料以及準備采取的排放量監(jiān)測和報告措施。只有企業(yè)具備監(jiān)測和報告溫室氣體排放量的技術能力,政府部門才能向其發(fā)放許可證。發(fā)放的許可證上應寫明監(jiān)測要求、監(jiān)測方法和頻率、報告要求,尤為重要的是應當注明企業(yè)承擔著每年度必須上交與所排放的溫室氣體量相等的排放配額的義務。與“溫室氣體許可證”不同的是,“配額”是指“相當于在特定期間內排放1t二氧化碳的配額,……”。排放配額最初由各成員國根據(jù)排放權交易機制指令的規(guī)定分配給企業(yè),待這些配額分配結束后,配額便可以在歐盟的自然人、法人之間進行自由交易。如果歐盟與第三國簽署了雙邊合作協(xié)議,配額也可以在歐盟與第三國的自然人與法人之間交易。2.6排放報告未經核實達排放權交易機制指令要求企業(yè)必須遵守溫室氣體排放量監(jiān)測、報告和核實的要求;必須每年度按期上交與實際排放量相等的排放配額。歐洲委員會制定了排放量監(jiān)測和報告指南,排放權交易機制指令要求成員國必須采取措施確保企業(yè)按照該指南的要求監(jiān)測和報告排放數(shù)據(jù)。在企業(yè)報告遞交給政府主管部門之前,報告必須按照排放權交易機制指令的標準進行核實。每年3月31日前,如果企業(yè)前一年度的排放報告未經核實或者核實結果不達標,該企業(yè)的配額將不允許進入市場轉讓。直到其排放報告經核實達標后,該企業(yè)才能進入市場出賣其持有的配額;但是在排放報告未經核實達標前,指令沒有禁止該企業(yè)在市場上購買配額。企業(yè)必須在每年4月30日前上交與上一年度實際排放量相等的配額。如果企業(yè)不能在規(guī)定的時間內上交足夠的配額,排放權