論教育政策的內(nèi)涵

論教育政策的內(nèi)涵

一、教育政策的邊界1.是否有政策制定主體從力學(xué)的角度來(lái)看，政策、公共政策和教育政策是三個(gè)下屬概念之間的關(guān)系。換句話(huà)說(shuō)，公共政策是下一個(gè)概念，教育政策是公共政策的第二個(gè)概念。政策是外延最廣泛的概念。從制定主體的角度來(lái)看,政策主體可以是政府、政黨、社會(huì)團(tuán)體(組織)、甚至是個(gè)人,如卡爾·弗雷德里奇認(rèn)為,政策是“在某一特定的環(huán)境下,個(gè)人、團(tuán)體或政府有計(jì)劃的活動(dòng)過(guò)程?！?安德森也認(rèn)為,政策主體分為官方主體和非官方主體,官方的政策制定者包括立法者、行政官員、行政管理人員和司法人員;非官方的政策制定者包括利益集團(tuán)、政黨和作為個(gè)人的公民。2這是對(duì)政策的最廣泛的理解。公共政策是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)政策整體的最主要的組成部分,它特指由政府及其官員和機(jī)構(gòu)所制定的政策,也就是安德森所說(shuō)的由官方主體所制定的政策。公共政策的基本目的是利用國(guó)家公共權(quán)力來(lái)解決社會(huì)的公共問(wèn)題。在不同層級(jí)的公共政策系統(tǒng)中,有人認(rèn)為,政策科學(xué)所關(guān)注的往往“是宏觀的公共政策制定系統(tǒng),即地方級(jí)、國(guó)家級(jí)和跨國(guó)級(jí)的系統(tǒng)。宏觀政策制定中的次級(jí)元素,即個(gè)人、小組、團(tuán)體的過(guò)程,應(yīng)由決策科學(xué)或微觀政策研究承擔(dān)。”3西方政策科學(xué)的主要代表人物Y·德洛爾也認(rèn)為政策科學(xué)的主要任務(wù)在于關(guān)心如何理解和改善整個(gè)社會(huì)的發(fā)展方向,特別要關(guān)心對(duì)于社會(huì)發(fā)展方向具有重要意義的宏觀層次的國(guó)家政策制定系統(tǒng)的改善。4在日常社會(huì)生活和政策科學(xué)研究中,人們?cè)谠S多情況下,把公共政策直接稱(chēng)為政策,二者基本上是互換使用的,這是對(duì)政策的一種狹義理解。關(guān)于教育政策,有的國(guó)外學(xué)者是從廣義的政策意義上來(lái)理解,如霍根認(rèn)為制定教育政策的主體包括官方主體和非官方主體。官方主體包括:①?lài)?guó)家層次,如國(guó)家元首、國(guó)會(huì)、政府首腦、執(zhí)政黨、內(nèi)閣;②教育部長(zhǎng)、教育主管部門(mén)及其下屬機(jī)構(gòu);③負(fù)責(zé)考試、課程設(shè)置與發(fā)展等活動(dòng)的其他教育機(jī)構(gòu);④咨詢(xún)機(jī)構(gòu);⑤中介組織。非官方的政策制定主體包括各種利益集團(tuán)、在野政治黨派和大眾傳媒組織。5我們也可以對(duì)教育政策作狹義的理解,教育政策是公共政策的一部分,它是由政府及其機(jī)構(gòu)和官員制定的,調(diào)整教育領(lǐng)域社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)關(guān)系的公共政策。2.從宏觀上講,主要內(nèi)容是對(duì)教育政策的廣義的理解關(guān)于教育政策與教育法律的關(guān)系,在以往的研究中具有兩種不同的認(rèn)識(shí)傾向:一是對(duì)教育政策采取廣義的理解,從教育政策與教育法律統(tǒng)一的角度,認(rèn)為教育政策與教育法律沒(méi)有本質(zhì)性區(qū)別,教育政策包括教育法律,教育法律是教育政策的一部分。例如,列寧曾把法律看作是政策的一部分,認(rèn)為“法律是一種政治措施,是一種政策?！?國(guó)外許多政策研究學(xué)者也往往采取這種理解。如美國(guó)的伍羅德·威爾遜認(rèn)為,政治學(xué)應(yīng)當(dāng)關(guān)心公共政策的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)細(xì)心地分析法律、法令的產(chǎn)生和變遷的歷史。7這里很顯然,威爾遜是把公共政策與法律、法令等同起來(lái)看待。在美國(guó)比較新近的關(guān)于教育政策研究的著作《教育政策指南》中,雖然作者并沒(méi)有對(duì)教育政策與法律的關(guān)系作出明確說(shuō)明,但在該書(shū)的第一章中,作者運(yùn)用關(guān)于教育的法案來(lái)說(shuō)明和解釋教育政策問(wèn)題,把關(guān)于初等和中等教育的法律問(wèn)題作為教育政策的基本問(wèn)題和研究對(duì)象。8也說(shuō)明作者是把關(guān)于教育的法律作為教育政策的一部分;二是對(duì)教育政策采取狹義的理解,既看到教育政策與教育法律的聯(lián)系,又特別強(qiáng)調(diào)兩者本質(zhì)的差異,認(rèn)為教育政策與教育法律具有本質(zhì)性的區(qū)別,國(guó)內(nèi)有關(guān)文獻(xiàn)大多是從這樣的角度來(lái)理解教育政策和教育法律的關(guān)系。我們?nèi)绻麖娜祟?lèi)社會(huì)發(fā)展根本趨勢(shì)來(lái)看,從人治走向法治是任何現(xiàn)代社會(huì)或國(guó)家發(fā)展的一個(gè)總體趨勢(shì),依法治國(guó)是現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)的一個(gè)根本標(biāo)志。這個(gè)趨勢(shì)決定了政策的法律化是現(xiàn)代國(guó)家依法治國(guó)的客觀要求。政策和法律都是人們管理國(guó)家和社會(huì)的工具,但是一個(gè)法治化的國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)是法律調(diào)整、管理的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)事務(wù)越來(lái)越寬,而政策的數(shù)量和調(diào)整范圍越來(lái)越少。而且,在政策法律化的過(guò)程中,只有那些對(duì)國(guó)家或社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等全局性社會(huì)公共事務(wù)具有重大影響的政策,才具有法律化的必要。因此,從這個(gè)意義上說(shuō),如果在宏觀公共政策意義上討論教育政策,那么教育政策與教育法律的差異性隨著一個(gè)國(guó)家和社會(huì)法治化進(jìn)程的發(fā)展就會(huì)越來(lái)越小,而二者的趨同性則會(huì)越來(lái)越大。所以說(shuō),從現(xiàn)代國(guó)家法治化的發(fā)展趨勢(shì)和政策法律化的客觀要求出發(fā),我們可以對(duì)教育政策作廣義的理解,即教育政策包括法律化教育政策(教育法律)和非法律化教育政策兩部分。并且需要從三個(gè)維度上理解它們的關(guān)系:首先,兩者在教育政策總體結(jié)構(gòu)中所占的比例在不同法治化程度的國(guó)家或社會(huì)中各不相同。在現(xiàn)代法治國(guó)家和社會(huì)中,一方面,宏觀意義上的非法律化教育政策與教育法律是趨同的,即在宏觀意義上說(shuō),現(xiàn)代法治國(guó)家和社會(huì)的教育政策絕大多數(shù)是以教育法律(或法令、法規(guī))的形式存在;另一方面,現(xiàn)代法治國(guó)家和社會(huì)管理教育事務(wù)主要是利用法律化教育政策,即教育法律;其次,法律化教育政策的地位要高于非法律化教育政策,一切教育政策活動(dòng)(如政策制定和實(shí)施、立法與司法)都必須遵循法律化政策的規(guī)范。二、教育政策的價(jià)值特征表現(xiàn)為之“合法性”與“有效性”在不同的維度上,教育政策的基本價(jià)值特征具有不同的表現(xiàn)。在現(xiàn)象形態(tài)上,教育政策的價(jià)值特征表現(xiàn)為一系列的“價(jià)值選擇”;在本體形態(tài)上,教育政策的價(jià)值特征表現(xiàn)為價(jià)值選擇的“合法性”;在政策過(guò)程的意義上,教育政策價(jià)值特征表現(xiàn)為價(jià)值選擇的“有效性”。價(jià)值選擇、合法性、有效性是描述教育政策基本價(jià)值特征的三個(gè)向度。1.教育政策的基本價(jià)值特征在現(xiàn)象形態(tài)的層面上,教育政策表現(xiàn)為由政府等政治實(shí)體關(guān)于教育領(lǐng)域的政治措施組成的政策文本或文本的總和。任何一項(xiàng)教育政策都是一種教育領(lǐng)域的政治措施,任何政治措施本身都代表或蘊(yùn)涵著政府對(duì)于教育事務(wù)和教育問(wèn)題的一種價(jià)值選擇——做什么或不做什么、鼓勵(lì)什么或禁止什么的一種價(jià)值選擇。正如托馬斯·戴伊所說(shuō):“凡是政府決定做或不做的事情就是公共政策?！?因而在現(xiàn)象層面上,教育政策的基本價(jià)值特征是由政策的價(jià)值選擇來(lái)表征的,即一項(xiàng)教育政策作出了什么樣的價(jià)值選擇。教育政策的價(jià)值選擇是教育政策制定者在自身價(jià)值判斷基礎(chǔ)上所作出的一種集體選擇或政府選擇。它蘊(yùn)涵著政策制定者對(duì)于政策的期望或價(jià)值追求,體現(xiàn)了政策系統(tǒng)的某種價(jià)值偏好,表達(dá)著教育政策追求的目的與價(jià)值。教育政策的價(jià)值選擇既包括觀念中的選擇,又包括實(shí)踐活動(dòng)中的選擇。觀念中的選擇是政策價(jià)值目標(biāo)的確定,實(shí)踐活動(dòng)中的選擇是政策過(guò)程中的創(chuàng)價(jià)活動(dòng),即價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和獲得。所以,教育政策的價(jià)值選擇是一個(gè)過(guò)程,包括目標(biāo)的選擇、手段的選擇和結(jié)果的選擇,例如,教育政策問(wèn)題的認(rèn)定、政策目標(biāo)的確立、政策方案和手段的選定、政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確立等等。影響教育政策價(jià)值選擇的決定性因素是教育政策問(wèn)題和教育政策價(jià)值觀。教育政策指向解決什么樣的教育問(wèn)題,其價(jià)值選擇就體現(xiàn)什么樣的具體內(nèi)容。教育政策價(jià)值觀是教育政策制定者及其所處的社會(huì)對(duì)教育政策活動(dòng)中價(jià)值關(guān)系的根本性的總的認(rèn)識(shí),它是教育政策價(jià)值取向的主要內(nèi)容。政策制定者有什么樣的教育政策價(jià)值觀,就會(huì)作出什么樣方向或性質(zhì)的價(jià)值選擇。教育政策價(jià)值選擇的內(nèi)容和方向是由特定的政策問(wèn)題和政策價(jià)值觀決定的,同時(shí)又表征著教育政策的基本價(jià)值特征。不同類(lèi)型和層次的教育政策具有不同的價(jià)值選擇內(nèi)容,因而具有不同的價(jià)值特征。2.評(píng)教政策的法性本質(zhì)在本體形態(tài)上,教育政策的根本目的是在社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行教育利益的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的價(jià)值選擇所決定的。教育政策價(jià)值選擇一旦作出或在具體進(jìn)行教育利益分配操作的過(guò)程中,所有相關(guān)的利益主體最為關(guān)心的問(wèn)題是:自身的需要和利益是否得到了充分表達(dá)和滿(mǎn)足?同時(shí)必然伴隨著他們對(duì)于價(jià)值選擇和教育利益分配具體操作的肯定性或否定性的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)。這些認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)在社會(huì)范圍內(nèi)就表現(xiàn)為:政策的價(jià)值選擇是否是正當(dāng)?shù)幕蚝戏ǖ?也就是集中表現(xiàn)為教育政策價(jià)值選擇的合法性問(wèn)題。10因而在本體層面上,教育政策的基本價(jià)值特征集中表現(xiàn)為教育政策價(jià)值選擇的合法性問(wèn)題,即按照某種價(jià)值選擇分配教育利益是否是正當(dāng)?shù)?是否具有合法性?合法性(legitimacy)是一個(gè)多有歧義的概念。一般認(rèn)為,合法性“表明某一事物具有被承認(rèn)、被認(rèn)可、被接受的基礎(chǔ),至于具體的基礎(chǔ)是什么(如某條法律、規(guī)則、習(xí)慣、標(biāo)準(zhǔn)或邏輯),則要看實(shí)際情境而定。”11或者說(shuō),合法性“是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。”12合法性這個(gè)概念一般用于在社會(huì)學(xué)和政治學(xué)中討論社會(huì)秩序、社會(huì)規(guī)范、國(guó)家統(tǒng)治類(lèi)型和政治秩序等問(wèn)題。13按照哈貝馬斯的限定,合法性是與政治秩序相聯(lián)系的一個(gè)概念。哈貝馬斯認(rèn)為:“只有政治秩序才擁有著或喪失著合法性,只有它們才需要合法化。”14正是從這個(gè)意義上,哈貝馬斯指出:“合法性意味著,對(duì)于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認(rèn)可的政治秩序來(lái)說(shuō),有著一些好的根據(jù)。一個(gè)合法的秩序應(yīng)該得到承認(rèn)。合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值。”14或者說(shuō)“合法性的基礎(chǔ)是同意,”是“對(duì)統(tǒng)治的同意”。15教育政策作為政府的一種政治措施,是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)政治秩序的重要組成部分。因此,本文是在哈貝馬斯所限定的意義上使用合法性的概念。所謂教育政策的合法性,是指教育政策的價(jià)值選擇符合某些普遍性的規(guī)則、規(guī)范,如法律、社會(huì)價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)、傳統(tǒng)典范乃至社會(huì)習(xí)慣等,并由此在社會(huì)范圍內(nèi)被承認(rèn)、認(rèn)可、接受和遵守。合法性是教育政策被承認(rèn)的基礎(chǔ),是教育政策價(jià)值選擇存在的價(jià)值依據(jù)和理論基礎(chǔ),也是教育政策合法化的前提。它表明教育政策價(jià)值選擇的正當(dāng)性、有益性和公正性等特征。教育政策的合法性的本質(zhì)是教育政策價(jià)值選擇的符合目的性,也就是價(jià)值選擇符合人們的需要、價(jià)值理想和追求。馬克思主義認(rèn)為,人類(lèi)的實(shí)踐活動(dòng)具有兩種尺度,即內(nèi)在尺度和外在尺度。16內(nèi)在尺度即是需要的、目的的尺度。人們的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)包括教育政策活動(dòng)總是從自己的目的出發(fā),追求滿(mǎn)足自己的需要。只有那些體現(xiàn)了實(shí)踐主體的目的,滿(mǎn)足了主體需要的活動(dòng)才是正當(dāng)?shù)摹⒂幸娴?也就是“善”的或合理的。在教育政策活動(dòng)中,人們也是從自身的內(nèi)在尺度出發(fā),評(píng)價(jià)教育政策的價(jià)值選擇是否符合自己的目的,是否滿(mǎn)足了自己的需要,從而決定是否肯定、支持、服從或者否定、反對(duì)、抵制某種政策的價(jià)值選擇。在這個(gè)過(guò)程中,教育政策獲得其合法性或者喪失其合法性。3.效率及其在教育政策過(guò)程層面上,任何教育政策都要追求順利、經(jīng)濟(jì)地解決教育問(wèn)題,分配教育利益,調(diào)整和理順教育領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系。這樣一個(gè)過(guò)程,從價(jià)值的角度來(lái)看,就是政策目標(biāo)完整、真實(shí)地轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果的過(guò)程。政策的成功或政策的失敗、失真實(shí)際上就取決于政策過(guò)程是否有效地實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)到政策結(jié)果的轉(zhuǎn)化,也就是取決于政策過(guò)程中獲得價(jià)值選擇和實(shí)現(xiàn)價(jià)值選擇的政策行為過(guò)程的“有效性”(efficacy)。因而,教育政策過(guò)程的“有效性”表征著教育政策在過(guò)程層面上的基本價(jià)值特征。關(guān)于“有效性”這個(gè)概念可以從許多不同的角度理解。在政策科學(xué)研究的相關(guān)文獻(xiàn)中人們比較普遍地使用“有效”、“有效性”等概念,來(lái)表達(dá)政策活動(dòng)效率高、效益大、效果好等意義,一般不對(duì)其作具體解釋;“有效”有時(shí)指有效率,有時(shí)指有效益、有時(shí)指有效果。實(shí)際上,效益(benefit)、效率(efficency)、效果(effectiveness)三個(gè)概念的意義有很大的區(qū)別?！靶Ч敝饕獋?cè)重于對(duì)活動(dòng)成果的考察,強(qiáng)調(diào)的是活動(dòng)的結(jié)果,例如一所學(xué)校培養(yǎng)出數(shù)量更多質(zhì)量更好的人才,就被認(rèn)為效果是好的,而得到這一成果所付出的代價(jià)則并不是效果考慮的問(wèn)題;“效率”則不同,《辭?！分邪选靶省倍x為:“消耗的勞動(dòng)量與所獲得的勞動(dòng)效果的比率”,17說(shuō)明效率是勞動(dòng)量的消耗與所獲得勞動(dòng)成果的比較,也就是指投入與產(chǎn)出的對(duì)比關(guān)系。效率的意義包括效果,但效率更關(guān)注獲得效果所付出的代價(jià)及其與效果的比例;而“效益”是指社會(huì)活動(dòng)所消耗的勞動(dòng)量所取得的符合社會(huì)需要的勞動(dòng)成果之間的比較。它包含有兩層含義:一是投入與產(chǎn)出的對(duì)比關(guān)系;二是產(chǎn)出必須符合社會(huì)需要。從這個(gè)意義上講,效益包含著更廣泛的意義,效益除了包含效率的意義以外,還具有“有益性”的意義,即活動(dòng)的產(chǎn)出必須具有正價(jià)值,而效率則不關(guān)注活動(dòng)結(jié)果的性質(zhì),高效率的活動(dòng)可能具有正價(jià)值,也可能具有負(fù)價(jià)值或零價(jià)值。所以,效益、效率、效果三者的內(nèi)涵是依次減小的。我們這里所討論的教育政策的“有效性”(efficacy)是指教育政策的效能,是效益、效率、效果的統(tǒng)一,其含義是指教育政策活動(dòng)以最小的代價(jià)獲得具有最大化正價(jià)值的政策結(jié)果,是教育政策功能和效益的最大化。另外,在法理學(xué)和法哲學(xué)的研究中,涉及到法律規(guī)范的“有效性”(validity)問(wèn)題。E·博登海默認(rèn)為:“一條法律規(guī)范是有效的,這就意味著這條法律規(guī)范對(duì)于它所指向的那些人具有約束力?！?8探討法律有效性問(wèn)題主要是“試圖確定一項(xiàng)法律規(guī)范是否應(yīng)當(dāng)被遵守,亦即私人或政府官員是否應(yīng)當(dāng)遵守它?！?8法律有效性“所涉及的是法律規(guī)范在理論上是否存在的問(wèn)題,而不是人們?cè)趯?shí)際的現(xiàn)實(shí)世界中遵守或執(zhí)行法律方面的可見(jiàn)的行為。”19可以看出,博登海默所謂的法律規(guī)范有效性是一個(gè)自然領(lǐng)域的問(wèn)題,而不是法律規(guī)范的“實(shí)效”,他認(rèn)為“一項(xiàng)法律規(guī)定的有效性必須同其在社會(huì)秩序中的實(shí)效(efficacy)區(qū)別開(kāi)來(lái)?！?9所以,博登海默所謂法律規(guī)范的有效性是指合乎正義的法律規(guī)范對(duì)所有的人具有法律效力,一項(xiàng)法律規(guī)范之所以具有有效性,是因?yàn)樗先藗兊恼x要求,人們應(yīng)當(dāng)遵守它。從這個(gè)意義上說(shuō),法律的有效性與我們前面所討論的教育政策的“合法性”是同一性質(zhì)的問(wèn)題。并且博登海默認(rèn)為,如果離開(kāi)了法律的有效性,法律的實(shí)效就會(huì)受到威脅甚至喪失。19例如,“對(duì)于一個(gè)被要求遵守某一法律命令而他本人卻認(rèn)為該命令是不合理的人來(lái)說(shuō)”,法律的實(shí)效就會(huì)大打折扣,也就是說(shuō),法律的有效性是法律的實(shí)效的必要條件。我們討論教育政策的有效性問(wèn)題,主要是討論教育政策的“實(shí)效”(efficacy)問(wèn)題,即在實(shí)際的政策活動(dòng)中政策的效能。按照博登海默的邏輯,教育政策的“實(shí)效”必須以其應(yīng)然存在的根據(jù)為前提,即教育政策的有效性必須以教育政策的合法性為必要條件。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題,將在下面具體進(jìn)一步討論。由于教育政策的有效性與政策過(guò)程相聯(lián)系,所以,有效性主要是一個(gè)程序性或操作性問(wèn)題,即如何才能作出理想的價(jià)值選擇,確立理想的政策目標(biāo)?如何才能完整實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)?如何進(jìn)行政策活動(dòng)才具有“有效性”?從這個(gè)意義上來(lái)看,教育政策有效性的本質(zhì)是價(jià)值選擇——觀念中的選擇和實(shí)踐中的選擇——活動(dòng)程序的合規(guī)律性。這里所謂的合規(guī)律性,既包括按照集體選擇或社會(huì)選擇的“規(guī)律”獲得合法性,又包括按照科學(xué)的、客觀的規(guī)律從事政策活動(dòng),順利高效地實(shí)現(xiàn)政策價(jià)值。教育政策的價(jià)值選擇、合法性、有效性是從形式上描述、認(rèn)識(shí)教育政策價(jià)值特征的三個(gè)抽象的向度,不同的具體教育政策在三個(gè)不同的向度上具有不同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。三、教育政策的價(jià)值選擇合法性按照對(duì)合法性的界定,教育政策價(jià)值選擇的合法性來(lái)自于政策實(shí)踐主體對(duì)政策價(jià)值選擇的認(rèn)可、承認(rèn)乃至自覺(jué)的服從。戴維·伊斯頓認(rèn)為,任何一個(gè)政治系統(tǒng)都有兩種主要的輸入——“要求”和“支持”。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),“要求”就是與政治系統(tǒng)相關(guān)的人們的各種各樣需要或意向的表達(dá);而“支持”就是人們對(duì)于某些特定“要求”的挑選、選擇和贊同。例如“在A以B的名義從事活動(dòng),或者在A對(duì)B表示贊同的時(shí)候,我們就說(shuō)A支持B。這里B可以是一個(gè)人,也可以是一個(gè)團(tuán)體,或者是一個(gè)目標(biāo)、一種思想、一個(gè)機(jī)構(gòu)?！?0為什么特定的“要求”會(huì)被挑選和贊同呢?這就涉及到合法性問(wèn)題。在伊斯頓看來(lái),合法性是維持政治系統(tǒng)“支持”的必要條件。而合法性有三個(gè)方面的源泉:意識(shí)形態(tài)、結(jié)構(gòu)和當(dāng)權(quán)者個(gè)人的品質(zhì)。20實(shí)際上是說(shuō),政策實(shí)踐主體或伊斯頓所說(shuō)的“共同體”對(duì)政治系統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)、結(jié)構(gòu)、當(dāng)權(quán)者個(gè)人品質(zhì)的認(rèn)可、承認(rèn)和服從形成了政治系統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)合法性、結(jié)構(gòu)合法性和個(gè)人合法性。這里,伊斯頓所謂的“意識(shí)形態(tài)”主要是指政治系統(tǒng)的價(jià)值原則。20教育政策系統(tǒng)作為國(guó)家和社會(huì)政治系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng),其合法性也可以從意識(shí)形態(tài)合法性、結(jié)構(gòu)合法性、個(gè)人合法性三個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)。只是本文主要集中討論教育政策價(jià)值選擇的合法性,即教育政策系統(tǒng)的價(jià)值原則(即伊斯頓所謂的意識(shí)形態(tài))的合法性問(wèn)題。對(duì)教育政策的價(jià)值選擇表達(dá)自身的承認(rèn),并使其獲得合法性的政策實(shí)踐主體,主要包括政策決策主體(政策制定者)、執(zhí)行主體和利益主體(公眾)。教育政策的決策主體和執(zhí)行主體對(duì)教育政策價(jià)值選擇的認(rèn)可并遵從是必然性的,他們代表國(guó)家或政府賦予教育政策政治理想和價(jià)值原則,并努力推動(dòng)其合法化,否則決策主體和執(zhí)行主體自身的合法性就會(huì)受到質(zhì)疑或威脅。教育政策利益主體對(duì)教育政策價(jià)值選擇的認(rèn)可則具有明確的“或然性”。因?yàn)?教育政策價(jià)值選擇合法性的本質(zhì)是其合目的性,只有那些符合并最終能夠滿(mǎn)足利益主體(公眾)的需要和利益的政策選擇才會(huì)被他們認(rèn)可、承認(rèn)和自覺(jué)服從。否則政策選擇就會(huì)被他們抵制或反對(duì)。按照韋伯和哈貝馬斯對(duì)合法性的理解,合法性表示處于下層的被統(tǒng)治者對(duì)政治秩序的承認(rèn)。21所以,來(lái)自于利益主體對(duì)教育政策價(jià)值選擇的認(rèn)可和承認(rèn)對(duì)教育政策合法性具有根本性的關(guān)鍵性的意義。而且,在理論上,利益主體的認(rèn)可和承認(rèn)應(yīng)該是自愿的和非強(qiáng)制性的,正如P·塞爾茨尼克所說(shuō):“每一個(gè)想要為自己聚斂特權(quán)或剝奪他人特權(quán)的統(tǒng)治團(tuán)體,都必須遵守一個(gè)被共同體承認(rèn)為判斷權(quán)力存在與否的原則。這種教條就是合法性原則。其作用是建立與赤裸裸的權(quán)力截然不同的權(quán)威。當(dāng)大多數(shù)應(yīng)該服從的人是自愿地和非強(qiáng)制地服從一個(gè)規(guī)則時(shí),這個(gè)規(guī)則便是以權(quán)威為基礎(chǔ)的?！毕鄳?yīng)地,規(guī)則便獲得合法性。22所以說(shuō),合法性必須是與民主或民主化進(jìn)程相聯(lián)系的。教育政策利益主體必須具有自由表達(dá)自己愿望、需要或意向的權(quán)利和途徑。而在社會(huì)實(shí)踐中,依靠專(zhuān)制的制度和手段使人們“承認(rèn)”、“服從”和“遵守”某種規(guī)則或規(guī)范而獲得的“合法性”,并不是真正意義上的合法性。四、教育政策的有效性標(biāo)準(zhǔn)和條件1.政策價(jià)值目標(biāo)與政策結(jié)果的一致性討論教育政策價(jià)值選擇有效性的標(biāo)準(zhǔn)所要追問(wèn)的問(wèn)題是:教育政策如何選擇價(jià)值和如何創(chuàng)造價(jià)值才是有效的?判斷有效性的標(biāo)準(zhǔn)是什么?從一項(xiàng)教育政策的全過(guò)程來(lái)看,決策過(guò)程是根據(jù)政策問(wèn)題提出和確立政策價(jià)值目標(biāo)、方案并賦予其合法性,這是一個(gè)選擇價(jià)值的過(guò)程;政策實(shí)施過(guò)程是執(zhí)行政策方案,把政策價(jià)值目標(biāo)變成政策結(jié)果的過(guò)程,這是一個(gè)創(chuàng)造價(jià)值的過(guò)程。很顯然,判斷政策是否有效的一個(gè)根本標(biāo)準(zhǔn)就是政策價(jià)值目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)了——政策價(jià)值目標(biāo)與政策結(jié)果之間是否具有高度的一致性?也就是R·M·克朗所強(qiáng)調(diào)的“系統(tǒng)中價(jià)值的一致性”。23在政策過(guò)程中,政策價(jià)值目標(biāo)與政策結(jié)果之間可能存在三種典型的關(guān)系:一是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間呈正相關(guān)關(guān)系;二是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間呈零相關(guān)關(guān)系;三是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。顯然,只有在第一種關(guān)系中當(dāng)二者之間具有高度的正相關(guān)關(guān)系時(shí),政策才具有有效性。2.堅(jiān)持“目標(biāo)與結(jié)果的高度一致性”的教育政策標(biāo)準(zhǔn)討論教育政策價(jià)值選擇有效性的條件所要追問(wèn)的問(wèn)題是,要達(dá)到政策價(jià)值目標(biāo)與政策結(jié)果的高度一致性需要哪些條件?對(duì)于這個(gè)問(wèn)題,由于政策環(huán)境各不相同,不同的具體政策的有效