第六章. 行政管理支出和教育支出(財政學(xué),大連理工大學(xué))

第六章.行政管理支出和教育支出行政管理支出教育支出政府支出?6.1行政管理支出政府履行其行政管理者的行政管理支出,是指國家財政用于國家各級權(quán)利機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)、司法檢查機(jī)關(guān)和外事機(jī)構(gòu)行使其職能所需的費(fèi)用支出。廣義的行政管理支出還包括國防支出。6.1.1政府職能與行政管理支出屬于公共支出，政府的行政管理職能是一種公共產(chǎn)品，目的是為全體社會成員創(chuàng)造良好的社會秩序和生產(chǎn)生活環(huán)境支出具有穩(wěn)定性行政管理支出的特點6.1.2合理的行政管理支出公用經(jīng)費(fèi)：政府實現(xiàn)其生產(chǎn)者職能直接所需的經(jīng)費(fèi)支出。人員經(jīng)費(fèi)：政府公務(wù)員的費(fèi)用行政管理支出（1）基本分析框架合理的含義政府生產(chǎn)的公共產(chǎn)品和決策的數(shù)量和范圍公用經(jīng)費(fèi)人員經(jīng)費(fèi)是否為實現(xiàn)政府行政管理職能所必需，無過剩能否充分適應(yīng)政府實現(xiàn)其行政管理只能的需要，無過剩

在政府行政管理職能范圍即定的條件下，當(dāng)行政管理支出的邊際成本等于行政管理支出的邊際收益時，行政管理支出的數(shù)量最優(yōu)。將政府的行政管理支出按預(yù)算收支科目分解為四類：公檢法經(jīng)費(fèi)外交外事支出行政費(fèi)用武裝警察部隊經(jīng)費(fèi)對每個項目進(jìn)行成本-收益分析（2）變通的分析方法6.1.3我國行政管理支出的總量分析表1行政管理支出與財政總收支年份行政管理支出（億元）行政管理支出增速（%）財政收入增速（%）財政支出增速（%）198066.7916.681.18-4.131985130.584.2722.0317.831988220.8923.187.1810.121990303.1015.5710.219.201991343.613.367.239.831992424.5823.5710.6010.501993535.7726.1924.8524.051994729.4336.2519.9924.781995872.6819.6419.6317.8019961040.8019.2618.6816.3219971137.69.2616.7816.33行政管理支出的增長速度超過了財政總收支的增長速度表2行政管理支出占財政收支比重從90年代以來,我國行政管理支出是財政支出中增加最快的一項.年份1985198819901991199219931994199519961997占財政收入比重6.59.410.310.912.212.314.014.014.113.1占財政支出比重6.58.99.810.211.411.512.612.813.112.3行政管理支出增長率平均每年17.7%，與財政支出的平均增長率12.3%相比，平均高出5.4個百分點。改革開改前的1978年，行政管理支出占整個財政支出的比重只有4.7%，1998年達(dá)到14.8%。按照國際貨幣基金組織的口徑是15.6%，在國際比較中是屬于比較高的。高收入國家為平均為9.5%，其中較低的德國為6.9%；上中等收入國家為12.3%，其中波蘭為8.5%；中國屬于下中等收入國家，為14.9%，其中羅馬尼亞為6.5%；低收入國家為18.1%，其中印度為11.9%。

2003年5月26日，中央電視臺晚7點“新聞聯(lián)播”的頭條是不足1分鐘的口播新聞：國家主席胡錦濤離京出訪俄羅斯等國并參加國際會議。按照“慣例”，中國政府元首出訪也要舉行送迎儀式?！敦斀?jīng)時報》采訪的幾位資深的行政學(xué)專家認(rèn)為，這種變化不僅是一種形式的簡化，更預(yù)示著新一屆中國領(lǐng)導(dǎo)人致力于樹立開明、開放、親民、務(wù)實、重法的新形象。同時，也是了解中國行政體制改革動向的一個重要信息?！皠?wù)實、高效不只是時間的節(jié)約，更是政府行政成本的降低?！眹翌I(lǐng)導(dǎo)人出訪取消送迎儀式、減少代表團(tuán)人員和交通工具等等，對減少政府日常行政開支有多大影響？中國行政成本全球最高

在中央預(yù)算中，對這一類支出并沒有單項成本核算，而且這一支出在整個政府行政支出中“所占比重很小”。首都社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所研究員辛向陽認(rèn)為，行政成本改革的舉措對政府行政支出的影響是巨大的。他對《財經(jīng)時報》重申：“目前中國行政體制改革的關(guān)鍵不再是精簡哪一機(jī)構(gòu)和哪些人，而是將成本概念引入行政管理和改革中?！倍档托姓杀静⒉恍枰隗w制層面上做大手術(shù)。“行政管理中被忽略的小細(xì)節(jié)，帶來的往往是巨額的隱形行政成本?！北本┙紖^(qū)某縣改為區(qū)時，需要更換公章上百萬個；一枚公章的成本低則幾十元，高則過百元，總支出就要以千萬元計?！邦愃凭揞~的隱形成本人們常常視而不見。一些地方官員更熱衷于做‘大文章’，做‘形象工程’；而減少、消除這類行政管理中的隱形成本，同樣需要建立相應(yīng)的處理機(jī)制?！?大連海外學(xué)子創(chuàng)業(yè)周)2002年中國的稅收收入是1．5萬億元，完成這項工作的稅務(wù)系統(tǒng)人員100萬人；美國的稅收遠(yuǎn)高于中國，而稅務(wù)人員僅有10萬人?！爸袊侨澜缧姓杀咀罡叩膰??！闭魏托姓栴}專家、國家行政學(xué)院教授杜剛建接受《財經(jīng)時報》采訪時說，行政審批制度是造成高成本的主要原因之一；繁瑣的行政審批程序使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫，人員增加，不僅直接導(dǎo)致政府行政效率低下，更因行政經(jīng)費(fèi)開支龐大而帶來了行政效益的降低。

目前看，中國政府降低行政成本的突破口應(yīng)該是減少行政審批——這是有效途徑，又具有可操作性自2002年下半年開始，中國政府各職能部門相繼公布了取消行政審批的項目，如證監(jiān)會、外管局、發(fā)改委、商務(wù)部等先后取消了上百項審批項目。改革的成本問題1998年至2001年的機(jī)構(gòu)精簡，是中國行政體制改革進(jìn)程中力度最大的改革之一。當(dāng)時的指標(biāo)是：國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)削減1．5萬人，地方政府則按40％的比例減；其中北京市政府最后的精簡指標(biāo)達(dá)到了49％；全國有20萬～30萬機(jī)關(guān)人員被分流。辛向陽研究員說，這次改革成本的準(zhǔn)確數(shù)字無法提供，但政府支付的代價無疑是巨大的。如貨幣化“工齡買斷”、住房無償擁有、政府為其中一大批人支付昂貴的學(xué)位深造費(fèi)等等?！叭绻◣资畟€億人民幣減掉一個政府部門，從表面看機(jī)關(guān)人員是減少了，可支付如此大的成本代價值不值得？精簡機(jī)構(gòu)的目標(biāo)到底是人數(shù)還是費(fèi)用？另外，機(jī)構(gòu)、人員精簡后，他們原有的職能并沒有減掉，這是不是違背了轉(zhuǎn)變政府職能的改革初衷？”他建議，“改革的成本支出應(yīng)該同改革成就一起寫進(jìn)政府工作報告，讓全社會了解政府改革的行政成本和工作效率.《財經(jīng)時報》獲知，就在去年中央政府決定將某事業(yè)單位“按照市場化原則推向市場”時，有關(guān)職能部門為此花費(fèi)了100億元人民幣的“改革費(fèi)用”。辛向陽認(rèn)為，把事業(yè)單位推向市場沒有錯，但支付這么高的行政成本，原因在于“推”的方式有問題?！拔覀兊恼毮懿块T在行政改革中依然沿用行政命令方式，做行政文章。”行政管理和政策研究專家毛壽龍教授接受《財經(jīng)時報》采訪時說,從人事考核指標(biāo)體系看，上級政府考核什么，地方的財力、精力就投向什么。而目前中國各級政府的考核指標(biāo)帶有明顯的“ＧＤＰ化”傾向。地方政府的考核指標(biāo)有“業(yè)績指標(biāo)”、“保底指標(biāo)”等區(qū)別。例如ＧＤＰ是業(yè)績指標(biāo)，是否完成將直接影響當(dāng)事人的職位升遷，因此各種投入就大；而公共衛(wèi)生是保底指標(biāo)，只需做到“不出事”即可；至于行政成本，目前還未納入干部考核指標(biāo)。中國的行政制度規(guī)定，各級政府行政支出項目的設(shè)立、行政人員的工資標(biāo)準(zhǔn)都依據(jù)全國統(tǒng)一的行政管理制度，而不與地方財政收入掛鉤，于是出現(xiàn)了貧窮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部工資和財政支出甚至高于富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的怪現(xiàn)象。而招待費(fèi)、會議費(fèi)等行政支出可以按國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)列出，各種更講究的迎來送往占去了地方財政支出的相當(dāng)比重.6.2教育支出

根據(jù)政府公共支出理論和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實際，我國教育產(chǎn)品大致可以分為三類：一是具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)教育。維持和接受這些教育服務(wù)的全部費(fèi)用由政府的財政部門承擔(dān)，不享用這些教育服務(wù)的人也需要為此支付稅收。二是提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的教育單位或教育服務(wù)部門，如高等院校、中等專業(yè)教育和成人教育等。具有公共產(chǎn)品的某些性質(zhì)，經(jīng)費(fèi)部分地由政府提供，但這些教育不是完全沒有排他性的，三是基本具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的教育服務(wù)。如職業(yè)培訓(xùn)、家教服務(wù)等。這些教育服務(wù)具有純私人產(chǎn)品性質(zhì)，有嚴(yán)格的排他性，而且教育服務(wù)的一切費(fèi)用都是由享用這種教育服務(wù)的人提供。

政府教育投入的范圍應(yīng)該是具有純公共品性質(zhì)教育的全部領(lǐng)域和作為準(zhǔn)公共品教育的部分領(lǐng)域。但是作為純公共品和準(zhǔn)公共品的教育之間是可以轉(zhuǎn)換的。年份教育支出（億元）占GDP的比重（%）占財政支出（%）1980114.152.539.411985226.832.5312.301991532.392.4613.961992621.712.3314.161993753.902.1814.2819941018.782.1916.1719951193.842.0715.4819961671.721.0619971862.5420.1720002562.6116.1年度199019911992199319941995合計100100100100100100高等教育24.0324.2123.4121.2822.4121.78中等教育36.2235.8636.1339.2239.0539.59初等教育32.8732.5532.2532.3632.4432.26學(xué)前教育1.131.181.221.251.431.49其他5.816.2065.884.954.87三級教育支出比重三級教育分配結(jié)構(gòu)不合理.高等教育入學(xué)率低,但經(jīng)費(fèi)撥款比重偏高.高等教育經(jīng)費(fèi)使用效益不高

中國近年來“知識型勞動力過剩”和“教育過度”現(xiàn)象初步顯露，而“人才高消費(fèi)”現(xiàn)象則日益普遍.其中最主要的原因是教育資源的配置脫離了社會經(jīng)濟(jì)需求，基礎(chǔ)教育投資嚴(yán)重不足，而高等院校卻盲目地大規(guī)模擴(kuò)大招生。

當(dāng)前中國“知識型勞動力過?！苯陙?，中國的高等院校畢業(yè)生有相當(dāng)一部份人找不到工作。據(jù)政府公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2001年畢業(yè)的本科生一次就業(yè)率不到80％，?？粕蜆I(yè)率不到30％，中專畢業(yè)生一般很難找到工作；2003年畢業(yè)的本科生一次就業(yè)率只有50％，206萬大學(xué)畢業(yè)生中只有103萬在畢業(yè)時找到了工作。(1)高等院校盲目擴(kuò)張與“知識型勞動力過?！?/p>

同時，就業(yè)市場上大材小用、“人才高消費(fèi)”現(xiàn)象卻日益普遍。所謂的“人才高消費(fèi)”是指企業(yè)雇用教育程度或技能水平較高的人來擔(dān)任本來只需較低教育程度或技能的工作。當(dāng)大量知識型勞動力過剩時，高質(zhì)量勞動力和低質(zhì)量勞動力之間的工資差距迅速縮小，企業(yè)可以用低工資雇傭高素質(zhì)的勞動力從事簡單型職務(wù)。

在這種情況下，很多大學(xué)生轉(zhuǎn)而追求更高的學(xué)歷，“考研熱”持續(xù)升溫，報考研究生的人數(shù)連年創(chuàng)新高。2003年，政府為了緩解高校畢業(yè)生的就業(yè)壓力、遲延畢業(yè)生就業(yè)的時間，決定研究生的招生規(guī)模再擴(kuò)大30％?！爸R型勞動力過?！钡慕Y(jié)果使社會上出現(xiàn)了一種表面上看似乎是矛盾的現(xiàn)象：一方面，大學(xué)畢業(yè)生只能選擇低層次、低工資的職位，中專生、專科生普遍受到冷落；另一方面，盡管高等院校的學(xué)費(fèi)不斷大幅度上漲，許多家庭仍然節(jié)衣縮食來支持子女上大學(xué)，子女們?nèi)舨荒塬@得大學(xué)以上的學(xué)歷，幾乎就很難有就業(yè)機(jī)會。

產(chǎn)生此現(xiàn)象的直接原因是高等教育規(guī)模擴(kuò)張過快。1998年普通高校招生人數(shù)是108.4萬，1999年躍增到160萬人，2000年再上升到220萬，而2003年的計劃招生數(shù)達(dá)355萬人，這樣的擴(kuò)張速度在世界上也是罕見的。若再加上?？圃盒５膶W(xué)生人數(shù)，高等教育的規(guī)模就更大了。衡量一個國家的高等教育是否過度發(fā)展，不能單純以大學(xué)生占總?cè)丝诘谋戎貋砼袛?，還必須觀察高等教育的擴(kuò)大是否脫離了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。中國是一個尚未實現(xiàn)工業(yè)化的發(fā)展中國家，70％的人口生活在落后的農(nóng)村，雖然有沿海地區(qū)若干現(xiàn)代化的大都市和城鄉(xiāng)一體化區(qū)域，但就全國而言，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步還是相當(dāng)緩慢的，內(nèi)地的許多中小城市經(jīng)濟(jì)凋敞，失業(yè)率非常高。全國各地高等院校畢業(yè)生的大部份都不得不到沿海地區(qū)的少數(shù)大都市去謀職，而城市里知識型勞動力的就業(yè)機(jī)會又十分有限.結(jié)果處于失業(yè)狀態(tài)的大量高校畢業(yè)生只能滯留在沿海城市或回到故鄉(xiāng)，引致“知識型勞動力過?！爆F(xiàn)象，并為企業(yè)的“人才高消費(fèi)”創(chuàng)造了條件。

事實上，在中國對大學(xué)生的需求規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大學(xué)畢業(yè)生的實際數(shù)量。據(jù)測算，中國的國民生產(chǎn)總值每增長3％，對高校畢業(yè)生的需求大約增長2％，依此推算，中國高校畢業(yè)生數(shù)量的年增長率不宜超過6％。而過去5年來，由于城市高中畢業(yè)生就業(yè)困難，政府實行了鼓勵高等院?？焖贁U(kuò)大招生的政策，結(jié)果導(dǎo)致大學(xué)畢業(yè)生以每年27％的速度遞增，知識型勞動力供給的增長率是需求增長率的4倍多，這自然會導(dǎo)致許多大學(xué)生“畢業(yè)即失業(yè)”的結(jié)局。而且，許多國家的大學(xué)實行“寬進(jìn)嚴(yán)出”的制度，學(xué)生的畢業(yè)率低一些；而中國的高等教育在這一點上卻正好相反，實行的是“嚴(yán)進(jìn)寬出”的制度，結(jié)果學(xué)生的畢業(yè)率接近100％，這種制度又相對增加了知識型勞動力的供給?，F(xiàn)在中國每年高等院校的畢業(yè)生人數(shù)已躍居世界前茅，但在“知識型勞動力過?！钡木置嫦?，這種“教育過度”現(xiàn)象恐怕不只是令人可喜的成就了，它也令人擔(dān)憂，如果“知識型勞動力過?！钡木置骈L期難以改變，不僅高等院校的發(fā)展將受制于此，還可能引起一系列社會問題。中國的“知識型勞動力過?！爆F(xiàn)象不是一個暫時的短期現(xiàn)象。許多發(fā)展中國家都面臨這個問題，受教育程度越高，失業(yè)的可能性越大。在印度，80年代末期時，文盲的失業(yè)率為2％，而具有中學(xué)文化程度的勞動力的失業(yè)率卻高達(dá)9％