大國協(xié)調(diào)的歷史演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)問題

大國協(xié)調(diào)的歷史演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)問題

近年來，國際安全危機(jī)表明，自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，它呈現(xiàn)出一種沒有進(jìn)一步傳播和簡化的趨勢。最重嚴(yán)重是,國際金融危機(jī)和氣候變化等重大危機(jī)所引發(fā)的非傳統(tǒng)安全問題呈現(xiàn)出全球性蔓延趨勢,以及朝鮮、伊朗核危機(jī)所引發(fā)的傳統(tǒng)安全問題的區(qū)域性擴(kuò)散等問題。面對此種形勢,國際安全治理顯得更為迫切。在此背景下,一種被國內(nèi)學(xué)術(shù)界和政策界長期忽略乃至詬病的國際安全機(jī)制——脫胎于歐洲協(xié)調(diào)的大國協(xié)調(diào)——表現(xiàn)出異乎尋常的活躍:從應(yīng)對全球金融危機(jī)的二十國集團(tuán)(G20)高密度峰會到由大國參與處理朝鮮、伊朗核問題的國際會議,再到八國集團(tuán)(G8)峰會以及八國集團(tuán)與發(fā)展中國家領(lǐng)導(dǎo)人的對話會議(G8+5);就連2009年12月召開的哥本哈根會議,其唯一重要成果《哥本哈根協(xié)議》在實(shí)質(zhì)上也是五大國協(xié)調(diào)而達(dá)成的框架協(xié)議的結(jié)果。儼然,大國協(xié)調(diào)已成為當(dāng)前國際安全治理的主渠道。什么是大國協(xié)調(diào)?它如何在國際安全治理中發(fā)揮作用?其運(yùn)行過程中有哪些特點(diǎn),又需要什么樣的規(guī)范與規(guī)則?目前的大國協(xié)調(diào)機(jī)制本身存在什么樣的問題,又如何進(jìn)行改進(jìn)?從漢斯·摩根索的研究開始,歐洲協(xié)調(diào)就成為西方國際關(guān)系學(xué)界研究的重要對象。作為一種創(chuàng)新性的安全機(jī)制,它在國際安全治理中所發(fā)揮的重要作用得到了一致認(rèn)可,并發(fā)成為當(dāng)代新大國協(xié)調(diào)機(jī)制的重要基礎(chǔ)。①近年來,大國協(xié)調(diào)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)性研究有了新的拓展。②然而,總體上看,這些研究要么以歐洲協(xié)調(diào)為視角,側(cè)重于理論或歷史分析,而理論分析大多僅僅是做出假設(shè),缺乏深刻的實(shí)證支撐,加之歷史分析專注于事件本身,缺乏有力的理論解釋;要么以當(dāng)前的大國合作尤其是大國集團(tuán)為視角,側(cè)重于現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)分析,但這些研究大多只使用了大國協(xié)調(diào)的話語,并沒有對應(yīng)的理論思考。目前已有的研究存在理論、歷史和現(xiàn)實(shí)的明顯割裂,顯得支離破碎,因而未能對大國協(xié)調(diào)機(jī)制所涉及的上述核心問題做出完整的回答。本文基于上述問題,將大國協(xié)調(diào)分為傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)和新大國協(xié)調(diào)兩種不同的形式。通過歷史考察和實(shí)證分析,本文大致勾勒出了大國協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行的一條“路線圖”,并指出新大國協(xié)調(diào)機(jī)制未來發(fā)展的具體路徑,便于人們對該機(jī)制及其國際安全治理之道的認(rèn)識和了解。一傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)的內(nèi)在邏輯:協(xié)商、共識作為一種重要的國際多邊安全機(jī)制,大國協(xié)調(diào)源于1814年9月由英國、俄國、奧地利、普魯士和法國五大國主導(dǎo)的維也納會議所開啟的歐洲協(xié)調(diào)。就其所涉及的核心安全議題而言,到目前為止,大國協(xié)調(diào)大致經(jīng)歷了兩個不同的歷史時期。第一個時期從1814年9月維也納會議到1945年6月聯(lián)合國正式創(chuàng)立,大國協(xié)調(diào)主要是應(yīng)對國際、國內(nèi)沖突或戰(zhàn)爭等傳統(tǒng)的軍事安全議題,因而稱之為“傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)”。第二個時期從1975年11月七國集團(tuán)(G7)峰會開始,大國協(xié)調(diào)逐步介入政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等非軍事安全領(lǐng)域,并將之作為核心的安全議題,推動其國際安全合作走向綜合化,因而稱之為“新大國協(xié)調(diào)”,本部分主要探討傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)。從起核心作用的大國和活動地域看,傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)以第一次世界大戰(zhàn)為界,可分為兩個不同的歷史階段。第一個階段為歐洲協(xié)調(diào)階段,起核心作用的所有大國以及活動的核心地域都局限于歐洲內(nèi)部。在這一階段,傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)最活躍、最成功。之后,也就是從1919年1月召開的巴黎和會開始,隨著美國等歐洲以外的大國加入,其活動地域從歐洲向外延伸,區(qū)域性的歐洲協(xié)調(diào)演變?yōu)槿蛐缘拇髧鴧f(xié)調(diào)。與歐洲協(xié)調(diào)相比,這一階段的大國協(xié)調(diào)時間較短、次數(shù)較少。就此,從1814年到1945年的130年間,傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)時斷時續(xù)、時強(qiáng)時弱,不但成為二戰(zhàn)后維持和平的最重要途徑,而且成為最早的國際組織和全球性多邊安全機(jī)制的核心設(shè)計(jì)者和締造者,如國際聯(lián)盟、聯(lián)合國及其多邊安全制度框架都是在大國協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上建立起來的。正如羅伯特·杰維斯所言,這100年間“沒有世界政府、世界邦聯(lián)乃至多元安全共同體的實(shí)例”,與國際安全合作“最緊密相關(guān)的事情是(大國)協(xié)調(diào)體系”。①那么,傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)如何在國際安全治理中發(fā)揮作用呢?首先,它是由國際體系中最有影響的大國通過會議外交進(jìn)行共同決策的。實(shí)際中,大國主導(dǎo)的這種國際會議主要有兩種形式,即尋求總體和平解決辦法的大會(congress)和處理具體安全問題的一般會議(conference)。前者是各大國國家或政府首腦參加的高峰會議,主要在重大戰(zhàn)爭或危機(jī)結(jié)束前后舉行。如1814～1815年維也納會議、1856年和1919年兩次巴黎和會以及1944～1945年間的德黑蘭會議、雅爾塔會議等。后者主要是落實(shí)、強(qiáng)化或修改大會的成果,或者對一些具體的危機(jī)事件做出具體的安排,一般是外交大臣、特使、駐外大使等高級外交官參加。如1831年關(guān)于比利時問題的倫敦會議、1925年尋求歐洲安全保障的洛迦諾會議和1945年籌建聯(lián)合國的敦巴頓橡樹園會議等。這種會議雖然時常達(dá)成具有法律約束力的國際條約,但并不采用投票表決,而是采用協(xié)商、共識的決策方式。在這種情況下,只要大國不明確反對、退出或漠不關(guān)心就意味著表示同意。也就是說,這種“共識性同意”可以是明示的,也可以是默認(rèn)的。這些會議雖沒有任何正式的國際機(jī)構(gòu)來做支撐,但各大國借此進(jìn)行商談、爭辯和討價還價所產(chǎn)生的結(jié)果常常具有實(shí)際權(quán)威和合法性,會議產(chǎn)生的各種國際條約成為“國際法律”,被認(rèn)為對所有國家都具有約束力。①所以,傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)本質(zhì)上是一種大國共同治理的國際會議機(jī)制。其次,大國協(xié)調(diào)是按照一系列規(guī)則與規(guī)范行事的。正式的協(xié)調(diào)主要是經(jīng)由一些國際條約確定下來的明示的規(guī)則,非正式的協(xié)調(diào)主要是指各大國在外交實(shí)踐中所形成的共同行為規(guī)范。這些規(guī)則與規(guī)范主要包括以下五個方面:其一,一致性。在協(xié)商、共識的決策程序指導(dǎo)下,大國在面臨國際危機(jī)時應(yīng)努力避免單邊行動。歐洲協(xié)調(diào)時期各國所達(dá)成的許多國際條約(尤其是涉及大國與小國關(guān)系的條約),均包含大國放棄尋求單邊優(yōu)勢的條款。如在大國保證比利時獨(dú)立的條約中就這樣申明,五大國“不尋求任何領(lǐng)土的擴(kuò)大和排他性影響及其他任何單邊優(yōu)勢”。②在歐洲協(xié)調(diào)中,這種一致性還體現(xiàn)在它有一個更高的“大國共識”所支撐,即“五大國”一再申明的“彼此親密的團(tuán)結(jié)和牢不可破的友誼并共同維護(hù)和平”。③其二,合法性?！昂戏ㄐ浴笔侵甘拐畽?quán)威在國際政治中的行為和對其國民統(tǒng)治合法化的、公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和秩序。④在維也納會議上,合法性首次被當(dāng)做締結(jié)和維持和平的指導(dǎo)原則。據(jù)此,除非經(jīng)過合法的程序,各國現(xiàn)有政權(quán)及其領(lǐng)土均不得隨便處置。這種法律化安排通常由和平大會做出,如維也納會議簽署《最后議定書》所確立的“維也納解決辦法”、1919年巴黎和會簽署《凡爾賽和約》所確立的凡爾賽體系、1945年雅爾塔會議簽署的《雅爾塔協(xié)定》所確立的雅爾塔體制等。這些法律文件分別成為此后大國協(xié)調(diào)最重要的合法性基礎(chǔ)。需要強(qiáng)調(diào)的是,在傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)框架內(nèi),合法性強(qiáng)調(diào)的是國際法認(rèn)定的事實(shí),它并不是一成不變的,而是可以隨國際局勢的變化適時做出修正,只要這種修正得到所有大國和當(dāng)事國的同意并且不危及已有國際體系的穩(wěn)定。①其三,責(zé)任性。由于傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)機(jī)制沒有強(qiáng)制性的共同機(jī)構(gòu)作為共同行動的支撐,其和平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就特別依賴于大國的責(zé)任?？梢哉f,可靠的共同責(zé)任是傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)機(jī)制有效運(yùn)行的強(qiáng)有力支柱。這種可靠的責(zé)任首先是對相關(guān)國際條約的尊重與履行。它要求各國將那些它們同意的,尤其是它們彼此間達(dá)成的國際條約視做一種有約束力的國際責(zé)任和義務(wù),其中基本的一條就是,如果沒有任何締約國的同意,任何條約都不能修改。比如在歐洲協(xié)調(diào)中,“五大國”在一定程度上將這種“條約義務(wù)”上升到共同利益的高度,并使之成為一種“崇高的原則”。在實(shí)際中,這種“共同責(zé)任”還常常通過強(qiáng)制性干預(yù)體現(xiàn)出來。但這種干預(yù)不是盲目的,而是在特定條件下的干預(yù),即它是“危機(jī)國際化”和條約、外交等非武力手段無效后的“最后一搏”?？梢哉f,當(dāng)時歐洲國際秩序的建立與維護(hù)“最后依賴于允許使用武力”。②其四,包容性。這種包容性主要表現(xiàn)在兩個方面:一是參與性(或代表性)。一方面,它努力吸收體系內(nèi)愿意加入的所有大國,即便這些國家是昔日的敵人或潛在的對手,典型的例子是歐洲協(xié)調(diào)最初啟動時允許法國的加入以及克里米亞戰(zhàn)爭后允許俄國再次加入;另一方面,在大國協(xié)調(diào)行動涉及非成員國時,通常會邀請這些國家加入和談以及相關(guān)的和平安排之中,如參加維也納會議并在《最后議定書》上簽字的就有來自歐洲的14個國家。二是非意識形態(tài)化。傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)努力超越意識形態(tài)的差異,在“求同存異”中謀求與那些在政治上具有明顯異質(zhì)的大國進(jìn)行“共存”與合作。如在歐洲協(xié)調(diào)時期,“五大國”在政治上分成俄、奧、普保守的王朝統(tǒng)治與英、法自由憲政統(tǒng)治這兩種截然不同的意識形態(tài);二戰(zhàn)時期,蘇聯(lián)與英、美等大國之間也存在巨大的意識形態(tài)差異。但這種意識形態(tài)“裂縫”并不妨礙它們對國際和平的共同追求。其五,自我克制。這既表現(xiàn)在各大國奉行溫和的對外政策,又表現(xiàn)在重大的利益紛爭中它們將和平手段奉為上策。如在歐洲協(xié)調(diào)框架內(nèi),“五大國”明確表示,在大國國際會議上,無論是討論彼此有關(guān)的共同利益的問題或者涉及他國內(nèi)政的問題,它們都應(yīng)該“樹立一個正義、和諧與節(jié)制的榜樣”。①實(shí)際上,在歐洲協(xié)調(diào)發(fā)揮作用的時期,歐洲各大國都把自我克制作為其對外政策的基本組成部分。拿破侖戰(zhàn)爭后,英俄兩國在整個歐洲,奧地利在德意志和意大利地區(qū),普魯士在德意志地區(qū)都有尋求霸權(quán)的優(yōu)勢,但它們都沒有這么做?；魻査沟僬J(rèn)為,在歐洲協(xié)調(diào)中,“五大國”通過共同的自我克制“事實(shí)上創(chuàng)造了一個制約和調(diào)節(jié)它們自己野心的體系”。②再次,大國協(xié)調(diào)通過抑制和化解國際、國內(nèi)重大危機(jī)或戰(zhàn)爭來解決軍事安全問題。這主要表現(xiàn)在:其一,阻止單邊行動。例如1841年7月的《倫敦海峽公約》將土耳其海峽置于國際共管之下,限制或剝奪了任何大國單獨(dú)控制土耳其海峽進(jìn)而控制土耳其帝國的可能性。其二,平息國際戰(zhàn)爭或危機(jī)。如二戰(zhàn)后期的大國峰會確立了反法西斯戰(zhàn)爭的共同立場,對結(jié)束這場戰(zhàn)爭起了關(guān)鍵作用。其三,處理國內(nèi)戰(zhàn)爭或危機(jī),批準(zhǔn)或保證新國家的主權(quán)與獨(dú)立。如承認(rèn)和保證瑞士為永久中立國,承認(rèn)和保證希臘、比利時、塞爾維亞、黑山、羅馬尼亞等國的獨(dú)立等。其四,創(chuàng)立解決沖突的國際機(jī)制。如界定大國軍事干預(yù)合法化的條件、構(gòu)建國際聯(lián)盟和聯(lián)合國等國際安全組織的制度框架等,這也是傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)之后實(shí)際效果的真實(shí)反映。以歐洲協(xié)調(diào)為例,有研究表明,在1815～1914年這100年間,共發(fā)生了17起歐洲戰(zhàn)爭,戰(zhàn)爭的幾率從1713～1815年間的0.030下降到0.021,而在后一時期,歐洲一直經(jīng)歷著前一時期所沒有的巨大政治和社會變革。③最后,大國協(xié)調(diào)的正常運(yùn)行受到特定的國際背景條件制約,即它通常出現(xiàn)在重大國際危機(jī)或戰(zhàn)爭之后。歷史表明,傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)最重要也是最成功的行動分別發(fā)生在拿破侖戰(zhàn)爭、克里米亞戰(zhàn)爭、第一次世界大戰(zhàn)、第二次世界大戰(zhàn)之后。杰維斯甚至就此斷言“協(xié)調(diào)體系只有在霸權(quán)戰(zhàn)爭之后形成”。④這一方面是因?yàn)榇髴?zhàn)往往會深刻影響國際體系格局,因?yàn)檫@種影響可能是因挑起戰(zhàn)端的某個大國(通常是尋求霸權(quán)的國家)的失敗使國際格局回歸到戰(zhàn)前狀態(tài),也可能是因類似大國在勝利中攫取了新的支配性優(yōu)勢,使國際體系格局出現(xiàn)新的態(tài)勢,而這兩種結(jié)果都將通過勝利者所主導(dǎo)的國際制度安排固定下來。潛在的霸權(quán)國或在失敗中得到強(qiáng)有力的抑制,或在勝利中得到某種程度的滿足,它們或被動或主動都成了滿足于已有現(xiàn)狀的國家。另一方面是因?yàn)閼?zhàn)爭或危機(jī)發(fā)生后,出于對其所帶來毀滅性后果的恐懼和抑制共同現(xiàn)實(shí)敵人的需要,大國之間更容易產(chǎn)生緊密聯(lián)系的紐帶,乃至形成一種能力匯聚的軍事聯(lián)盟,也更容易為了實(shí)現(xiàn)共同利益而暫時放棄狹隘的自我利益。大國間這種良性的互動和內(nèi)部包容性的聯(lián)盟成為孕育和維持大國一致進(jìn)而啟動大國協(xié)調(diào)的溫床。這種特定的國際背景決定了傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)主要是通過“維持現(xiàn)狀”而非變革來尋求和平。二兩者的基本對比鑒于新大國協(xié)調(diào)在本質(zhì)上是對傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)的一種延續(xù),從總體上看,原有傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)的決策程序和所依據(jù)的基本規(guī)則與規(guī)范仍然有用;其所涉及的核心安全議題得以保留;其運(yùn)行的重要國際背景條件依然未變。不同的只是,由于國際環(huán)境所出現(xiàn)的新變化,新大國協(xié)調(diào)隨之有了新的變化,但這種變化是連續(xù)性變化,而非革命性的變化。本文這部分通過實(shí)證分析試圖能揭示出新大國協(xié)調(diào)中的“延續(xù)”與“變化”。為方便分析,這里將新大國協(xié)調(diào)的發(fā)展進(jìn)程分為兩個不同階段,即冷戰(zhàn)時期的局部協(xié)調(diào)和后冷戰(zhàn)時期的綜合協(xié)調(diào)。第一階段的新大國協(xié)調(diào)以七國集團(tuán)(G7)為軸心,其核心成員是西方經(jīng)濟(jì)大國,經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)是其核心議題,西方資本主義世界是其核心活動地域。所以,這種大國協(xié)調(diào)不是一種真正意義上的全球性大國協(xié)調(diào)。第二階段的新大國協(xié)調(diào)就明顯表現(xiàn)出多軌道、多領(lǐng)域的特點(diǎn)?！岸嘬壍馈敝饕w現(xiàn)在除了G7及其擴(kuò)大后的八國集團(tuán)(G8)外,新出現(xiàn)了G20、G8+5、新興市場國家構(gòu)成的“金磚四國”、關(guān)于氣候變化的“基礎(chǔ)四國”、聯(lián)合國安理會五個常任理事國會議以及關(guān)于朝鮮、伊朗核問題的大國會談等?！岸囝I(lǐng)域”意味著這些大國協(xié)調(diào)的會議機(jī)制雖然不少是針對專門的安全議題,但它們整體上涉及軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多種安全議題。新大國協(xié)調(diào)已經(jīng)成為解決全球性和區(qū)域性綜合安全議題的重要國際平臺。具體而言,這些新大國協(xié)調(diào)機(jī)制對傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)機(jī)制的“延續(xù)”主要體現(xiàn)在三個方面:第一,新大國協(xié)調(diào)機(jī)制與傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)機(jī)制的基本決策程序相同。所有這些新大國協(xié)調(diào)機(jī)制都不是正式的國際組織,其協(xié)調(diào)方式采用的是會議外交,沒有采用投票表決或完全同意,而是協(xié)商、共識的決策程序。被冠以“集團(tuán)”名義的G8和G20組織亦如此。從G8的內(nèi)部機(jī)制看,它實(shí)際上由不同層次的會議構(gòu)成,其核心是首腦會議,還有為之做準(zhǔn)備的私人代表會談,各種部長級會議以及負(fù)責(zé)首腦會議后續(xù)工作的工作組和專家組等。1999年10月,二十國集團(tuán)發(fā)布的首個聯(lián)合宣言就將自己定位于一個成員國之間“非正式對話的新機(jī)制”;后來再次確認(rèn)其為促進(jìn)成員國之間開放性和建設(shè)性對話的“非正式論壇”。①第二,兩者依據(jù)的基本規(guī)則與規(guī)范近似。傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)所依據(jù)的一致性、合法性、責(zé)任性、包容性和自我克制等規(guī)則與規(guī)范絕大多數(shù)被新大國協(xié)調(diào)承繼下來。在這里,一致性除了決策程序上的協(xié)商和共識外,還表現(xiàn)在其將國際穩(wěn)定和安全作為首要的共同目標(biāo),并在此目標(biāo)指導(dǎo)下進(jìn)行商談,尋求共同立場,展開聯(lián)合行動。如G7啟動時就確立了它們之間協(xié)調(diào)的原則,即“我們?yōu)楣餐男拍詈凸灿械姆磻?yīng)性而聯(lián)合起來”,②并將“創(chuàng)造新觀念”、“調(diào)和國內(nèi)和國際壓力”、“增進(jìn)集體管理”作為持續(xù)的目標(biāo)。③G20最初的聯(lián)合宣言稱,該集團(tuán)旨在增進(jìn)成員間在核心的經(jīng)濟(jì)、金融政策議題上的商談,以便通過相互合作實(shí)現(xiàn)世界經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和持續(xù)增長。④從規(guī)范角度看,在新大國協(xié)調(diào)機(jī)制中,合法性主要涉及三個側(cè)面,即法律化、平等性、參與性(或代表性)。法律化主要體現(xiàn)在國際法的制定與適用上。不過,新大國協(xié)調(diào)機(jī)制制定的國際法規(guī)不是具有約束力的“硬法律”,而只是沒有約束力的“軟法律”。作為共識性決策的結(jié)果,它通常通過聯(lián)合宣言、聲明、公報、行動計(jì)劃、倡議等非正式的外交文件表現(xiàn)出來。即使偶有正式的國際協(xié)定的簽署,成員國也無須為之承擔(dān)法律義務(wù)。對成員國而言,這些“軟法律”只是通過一系列承諾來展示共同的義務(wù),無須明確的允許、批準(zhǔn)或禁止等定義其精確性,也無須正式授權(quán)第三方來履行、解釋或適用。這顯示出其低法律化的基本特征。⑤但這些共同的外交文件既為成員國提供了聯(lián)合外交政策的政治框架,也將成員國的意愿與承諾固定下來,以此作為確保成員國履行公開、可靠責(zé)任的規(guī)范性基礎(chǔ)。平等性主要體現(xiàn)在各大國普遍奉行主權(quán)平等、相互承認(rèn)、政治獨(dú)立、不干涉內(nèi)政等通行的國際準(zhǔn)則,以此強(qiáng)化大國協(xié)調(diào)所必需的協(xié)商一致、公平、公正和共同責(zé)任的合法性基礎(chǔ)。參與性主要體現(xiàn)在大國協(xié)調(diào)機(jī)制對體系內(nèi)所有“利益攸關(guān)”的大國和主要的國際組織及其他行為體采取開放的態(tài)度。比如,G7啟動時便吸收了資本主義體系中最重要的經(jīng)濟(jì)大國;冷戰(zhàn)后它不但吸納俄羅斯加入,還逐步擴(kuò)大邀請發(fā)展中國家與會,逐步形成機(jī)制化的G8+5。同時,該集團(tuán)相繼與國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行、世界貿(mào)易組織(WTO)、聯(lián)合國(UN)、歐洲聯(lián)盟(EU)、歐洲安全與合作組織(OSCE)、北大西洋公約組織(NATO)等重要的國際政府間組織建立了正式聯(lián)系。20世紀(jì)90年代以來,一些私人經(jīng)濟(jì)組織和非政府組織也開始介入,成為該機(jī)制運(yùn)行中重要的“支持組織”。①G20成立時就將其成員定位于“來自世界各個地區(qū)的、體系中重要的經(jīng)濟(jì)體”,并吸納歐盟、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織參與其中。②一些大國主導(dǎo)的專門性多邊會談也最大限度地體現(xiàn)這種參與性,例如關(guān)于朝核問題的“六方會談”便吸納了與東北亞區(qū)域安全密切相關(guān)的所有大國。在新大國協(xié)調(diào)機(jī)制中,責(zé)任性主要由兩部分構(gòu)成,即可靠的承諾和切實(shí)的履行。在合法性框架內(nèi),大國的承諾通常通過各種會議公開發(fā)布的聯(lián)合文件固定下來,因而具有很高的透明度。作為各國高層官員協(xié)商、共識的結(jié)果,這種承諾是“國家同意”創(chuàng)造的。更為重要的是,這種承諾常常是大國領(lǐng)導(dǎo)人在高峰會議上做出的“集體保證”,是一種最高層次的“政治承諾”,因而具有很高的可信度和可靠性,這也為其有效地遵守提供了重要保障。在實(shí)際中,成員國對承諾的遵守主要通過將之轉(zhuǎn)化為國內(nèi)政策乃至融入國內(nèi)相關(guān)法律來實(shí)施,但也時常通過與其他國際組織的合作,將之轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N國際行為。這在G8和G20等這類全球性大國協(xié)調(diào)機(jī)制中表現(xiàn)得更為突出。③因此,與其他國際義務(wù)一樣,新大國協(xié)調(diào)框架內(nèi)的遵守“具有跨國和國內(nèi)特征”。④在新大國協(xié)調(diào)機(jī)制中,包容性主要體現(xiàn)在不同意識形態(tài)的成員國的共存上。盡管一些機(jī)制帶有意識形態(tài)色彩,如G8和G20都強(qiáng)調(diào)成員國應(yīng)追求開放的民主、個人自由和社會進(jìn)步等共同的價值原則,但當(dāng)這些機(jī)制用于解決具體的國際沖突或危機(jī)時,總會有意無意地忽略自身的意識形態(tài)偏好,轉(zhuǎn)而遵守機(jī)制本身所追求的更高的共同規(guī)則與規(guī)范,如一致性、責(zé)任性等。所以,這些機(jī)制總能將不同社會制度的國家召集起來,就重大的安全問題探討可行的解決辦法,也時常能在涉及共同利益的問題上達(dá)成某種重要共識。這也是大國協(xié)調(diào)機(jī)制所固有的靈活性的重要體現(xiàn)。作為協(xié)調(diào)機(jī)制的“最重要的成分”,這種靈活性為其成為“合適而有力的國際安全管理工具”提供了重要保障。①新大國協(xié)調(diào)機(jī)制的上述特征使之與傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)一樣,在本質(zhì)上是一種在自我執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)制度化的國際機(jī)制,所以成員國共有的自我克制在其中起著非常關(guān)鍵的作用。在實(shí)際中,這種自我克制主要體現(xiàn)在成員國不尋求支配性地位、不采取單邊行動、不擴(kuò)大危險事態(tài)等。在該機(jī)制中,其核心成員雖然都是國際公認(rèn)的大國,但它們之間的實(shí)力和能力并不均衡,總有一個或幾個大國地位比較突顯,因而對這樣的大國而言,自我克制顯得更加重要。比如在20世紀(jì)70年代初,美國的尼克松政府主動放棄單邊主義,轉(zhuǎn)而推行一種“多極均勢”外交,這實(shí)質(zhì)上是一種“恢復(fù)協(xié)調(diào)外交的努力”,為G7等新大國協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)建創(chuàng)造了有利條件。②第三,兩者運(yùn)行的基本國際背景條件相似。一方面,這些新大國協(xié)調(diào)機(jī)制均是在重大國際危機(jī)或沖突之后創(chuàng)設(shè)。例如,G7正式創(chuàng)立于1975年11月,其創(chuàng)立的背景是西方世界正經(jīng)歷著二戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)動蕩——布雷頓體系崩潰、經(jīng)濟(jì)滯脹、石油危機(jī)等;G20起始于1999年9月,而此時其絕大多數(shù)成員剛剛經(jīng)歷了1994～1995年發(fā)生在墨西哥、1997～1998年發(fā)生在亞洲、1998年發(fā)生巴西、阿根廷、俄羅斯等地的金融危機(jī)。還有一些專門性會議機(jī)制就是為解決特定領(lǐng)域的重大危機(jī)而創(chuàng)設(shè)的。另一方面,制度化水平較高的會議機(jī)制的議題數(shù)量、共同行動及其有效性明顯與國際危機(jī)呈正相關(guān)的關(guān)系,即每遇重大國際危機(jī)發(fā)生,其關(guān)注的安全議題和達(dá)成的共同行動方案就會大幅增多,有效性也會明顯增強(qiáng)。如G7在1976～1980年經(jīng)濟(jì)動蕩期間,其議題一直呈增加態(tài)勢;在1993～1998年歐洲貨幣危機(jī)和其他區(qū)域性金融危機(jī)密集發(fā)生期間議題明顯增加;2001年九一一事件發(fā)生后,大國的協(xié)調(diào)議題數(shù)急劇增加;2008年9月全球性金融危機(jī)發(fā)生后,G20在不到一年的時間內(nèi)先后在倫敦、華盛頓、匹茲堡舉行了三次前所未有的高密度峰會,并迅速就抑制金融危機(jī)達(dá)成一系列共識性行動方案,而這些議題都是該時期最重要、最緊急的安全問題。從體現(xiàn)這些機(jī)制有效性的成員國對協(xié)調(diào)結(jié)果的遵守情況看,其水平高低明顯與議題的緊急性呈正相關(guān),即越是重要的、緊急的議題,成員國遵守協(xié)調(diào)結(jié)果的水平就越高。有研究結(jié)果表明,在1996～2003年間,G8和G20遵守協(xié)調(diào)結(jié)果的有效性最高的是能源和環(huán)境安全議題,隨后是打擊犯罪、運(yùn)輸安全和大規(guī)模殺傷性武器控制和貿(mào)易、反恐等安全議題,最后是發(fā)展和債務(wù)問題。鑒于此,2003年10月召開的G20部長會議發(fā)表聲明稱,該集團(tuán)進(jìn)程中推動遵守的“靈活性和政治意愿”來自“緊急需要”。①不過,新大國協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)作的國際環(huán)境和機(jī)制本身也發(fā)生了一些新的變化。國際環(huán)境的變化主要表現(xiàn)在:其一,國際制度環(huán)境的變化。傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)時期的情況是,要么根本沒有正式的國際組織(如歐洲協(xié)調(diào)階段);要么只有初創(chuàng)的國際組織,單一而脆弱(如在兩次世界大戰(zhàn)期間),致使大國協(xié)調(diào)實(shí)際上在一個封閉的國際制度環(huán)境中獨(dú)立運(yùn)行。而在新大國協(xié)調(diào)時期,已存在許多成熟的、具有一定國際影響的國際組織,這使得大國協(xié)調(diào)更容易利用通行的國際規(guī)則和已有的國際制度框架來協(xié)調(diào)與合作,也更容易通過吸引這些國際組織的參與來擴(kuò)大自身的合法性。其二,國家間體系更加穩(wěn)定。在新大國協(xié)調(diào)時期,既沒有像19世紀(jì)土耳其帝國、奧匈帝國等一批傳統(tǒng)帝國的崩潰以及德國、美國、意大利等一批新興大國的崛起,也沒有20世紀(jì)前半葉大國中盛行的對外軍事擴(kuò)張主義、大國推行的極權(quán)主義以及廣大亞非拉地區(qū)國家風(fēng)行的民族獨(dú)立運(yùn)動,從而使得大國協(xié)調(diào)受國內(nèi)局勢突變帶來的負(fù)面影響大為減少。其三,發(fā)生國際戰(zhàn)爭尤其是大國間戰(zhàn)爭的風(fēng)險明顯降低。內(nèi)戰(zhàn)頻率雖然明顯上升,但主要發(fā)生在一些弱小國家內(nèi)部。這使得新大國協(xié)調(diào)更容易擺脫大國間沖突的不利影響,并在更多的不直接涉及大國的區(qū)域和國內(nèi)沖突解決中發(fā)揮獨(dú)立作用。其四,國際安全議題呈現(xiàn)明顯的綜合化,尤其是非軍事安全議題日益突出。這使得新大國協(xié)調(diào)機(jī)制更容易取得重要進(jìn)展,因?yàn)榇髧谧鳛椤败洶踩钡姆擒娛掳踩h題上更容易達(dá)成共識。其五,蓬勃發(fā)展的全球化進(jìn)程使國家間相互依賴程度明顯加深。這使得國家間的交往和溝通更加頻繁,信息傳遞更加快捷,一國的對內(nèi)、對外政策更加透明,新大國協(xié)調(diào)受到空間和時間等客觀條件的限制大為減少。尤其是國家間關(guān)系中高層次的及時溝通和高水平的透明度可以減少彼此間可能的猜疑和誤解,增進(jìn)相互信任和合作的機(jī)會,由此便利于大國協(xié)調(diào)的形成和運(yùn)作。②所以,從總體上看,這些變化對新大國協(xié)調(diào)的啟動和運(yùn)行具有更有利的影響。這正如查爾斯·庫普乾所言,在今天的國際條件下,“當(dāng)代大國協(xié)調(diào)在保持和平中比19世紀(jì)的歐洲協(xié)調(diào)可能更為持久、更為有效”。③新大國協(xié)調(diào)機(jī)制本身的新變化除了“多軌道”、“多領(lǐng)域”外,主要還有一些明顯特征:一是成員國的數(shù)量增多。傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)核心成員國最多的時候也沒超過五個,而新大國協(xié)調(diào)的核心成員國為五個已經(jīng)是底限。二是常設(shè)性會議機(jī)制增多。新大國協(xié)調(diào)除了一些緊急性專門議題的會議外,綜合性的會議尤其是高峰會議大多已經(jīng)演化為常設(shè)性的機(jī)制。三是法律化程度下降?！败浄伞钡奶卣魇剐麓髧鴧f(xié)調(diào)機(jī)制很難像傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)那樣達(dá)成正式的國際條約或其他有法律約束力的國際協(xié)定。四是強(qiáng)制性的干預(yù)基本不復(fù)存在。新大國協(xié)調(diào)不再像傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)那樣時常授意成員國對國際、國內(nèi)危機(jī)實(shí)施直接的強(qiáng)制性干預(yù),而是更多地通過非強(qiáng)制手段解決問題,即便偶有同意實(shí)施強(qiáng)制性干預(yù)的共同決定,它也是通過尋求國際組織來實(shí)施。五是活動地域更為廣泛。新大國協(xié)調(diào)不再像傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)那樣局限于歐洲或其他特定的地域,而是遍及全球,其地域色彩明顯淡化。所有這些變化也是新大國協(xié)調(diào)機(jī)制的“新特征”。這些“新特征”和國際環(huán)境中的“新變化”使得新大國協(xié)調(diào)必然要有自己的國際安全“治理之道”。三國際關(guān)系新變化中存在的主要問題從G7啟動至今,新大國協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)運(yùn)行了30余年,它在全球治理尤其是國際安全治理中的重要性日益上升,并得到國際社會的廣泛認(rèn)可。但總體上看,這些新大國協(xié)調(diào)機(jī)制仍不夠成熟,在運(yùn)作的過程中尚存諸多不可忽視的現(xiàn)實(shí)問題。本部分就針對這些問題,從合法性、授權(quán)性、集中性三個方面探尋新大國協(xié)調(diào)機(jī)制現(xiàn)實(shí)的(或可能的)發(fā)展路徑,這也是國際安全治理之道。(一)解決國際安全問題的機(jī)制:協(xié)商、共識和支持有效性和合法性是當(dāng)前國際制度面臨的兩個最重要的挑戰(zhàn),而合法性又是有效性的基礎(chǔ)。合法性程度直接影響著國際制度在國際安全治理中的地位和作用。①然而,鑒于新大國協(xié)調(diào)機(jī)制的自身特征和當(dāng)代國際合作對決策民主化和平等性等的強(qiáng)烈要求,該機(jī)制仍存在一定的合法性問題。最重要的就是法律化的不足和來自國際社會的一些抱怨。所以,強(qiáng)化合法性基礎(chǔ)就成為新大國協(xié)調(diào)機(jī)制安全治理之道的首要選擇。該機(jī)制合法性戰(zhàn)略的實(shí)施有三種主要選擇途徑:一是增進(jìn)法律化。主要是謀求達(dá)成正式的、有法律約束力的國際條約或協(xié)定,即“硬的國際法”。“硬法律”不但內(nèi)容更為精細(xì),法律義務(wù)更強(qiáng),而且便于授權(quán)第三方執(zhí)行,因而它代表著國際法律化更高層的類型,便于成員國更好的遵守。②實(shí)際中,人們經(jīng)常將協(xié)商、共識決策程序與“硬法律”對立起來。其實(shí),這種會議機(jī)制協(xié)商、共識決策程序產(chǎn)生的并不必然就是“軟法律”,協(xié)商、共識完全可以成為正式的國際法律義務(wù)的基礎(chǔ)。理查德·福爾克早就指出:“國際社會要想有效地運(yùn)作,就應(yīng)該獲得把這種共識變成法律規(guī)則的立法權(quán)威。”①歐洲協(xié)調(diào)的成功經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。二是增強(qiáng)責(zé)任性。鑒于大國的實(shí)力、能力和影響力,做一個“負(fù)責(zé)任的大國”已成為國際社會對大國的共同期待。只有這樣,才會有更多的國家承認(rèn)其在國際安全治理中的獨(dú)特地位,從而賦予大國行為以更多的合法性。這是“大國在國際社會中發(fā)揮管理作用的前提”。②那么,大國如何通過大國協(xié)調(diào)機(jī)制展示集體責(zé)任呢?最重要的就是能夠?yàn)閲H社會提供更多的公共產(chǎn)品,包括安全保證、多邊機(jī)制和國際援助等。曼瑟·奧爾森認(rèn)為,大國通過集體行動一起承擔(dān)提供國際公共產(chǎn)品的責(zé)任是解決此種產(chǎn)品供應(yīng)不足和“搭便車”問題的主要途徑。③事實(shí)上,在本質(zhì)上是自助的無政府國際體系中,廣大弱小國家是國際公共產(chǎn)品最重要的需求者和“搭便車”者,它們?yōu)楂@取必需的保證,常常會自愿限制自己的自主權(quán),而支持大國的合理行為。所以,大國協(xié)調(diào)對國際公共產(chǎn)品供應(yīng)越多,國際秩序穩(wěn)定的可能性就越大,其合法性就越容易得到國際社會更廣泛的認(rèn)可。相反,假如大國因擔(dān)心犧牲自我利益而拒絕承擔(dān)更多的國際責(zé)任,甚至采取公開的損害國際秩序的行為,它們的地位就將喪失合法性。④三是推進(jìn)變革性。與傳統(tǒng)的大國協(xié)調(diào)相比,新大國協(xié)調(diào)維持現(xiàn)狀的本質(zhì)更為突顯,所以它們常常是現(xiàn)有國際秩序的維護(hù)者,而無視一些公正的變革要求;在解決國際安全問題時,它們常常聚焦于危機(jī)控制與和平維護(hù),而不是致力于根治危機(jī)和創(chuàng)造和平。比如,最有影響的兩個新大國協(xié)調(diào)機(jī)制——G7/G8和G20本質(zhì)上都是自由的國際經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者。1999年6月,G8峰會決定成立G20的公報強(qiáng)調(diào),G20將在“布雷頓森林體系的框架內(nèi)”運(yùn)行。這也是G8長期以來所堅(jiān)持的公開承諾。這樣,就經(jīng)濟(jì)議題而言,兩大集團(tuán)不僅都將債務(wù)和發(fā)展問題放在最次要位置,而且對有關(guān)承諾的遵守也是最低的。⑤而解決發(fā)展問題已成為改變目前不合理的國際經(jīng)濟(jì)秩序的關(guān)鍵。再如,一些大國在朝鮮等國核問題上的協(xié)調(diào),關(guān)注的核心是當(dāng)前的“無核化”進(jìn)程,很少去從根本上探究和解決這些國家的安全保障問題。鑒于此,在發(fā)展與貧困、不平等、對無核國家的保證等具有變革意義的議題上尋求共同的解決辦法,應(yīng)是新大國協(xié)調(diào)努力的重要方向。這正如赫德利·布爾所言,大國要想合法地扮演國際秩序管理者的角色,就不能無視世界上某些公正變革的要求,如窮國的經(jīng)濟(jì)正義要求、非核國家的核正義要求等。①(二)大國協(xié)調(diào)機(jī)制的優(yōu)勢授權(quán)性意指兩個或更多的國家同意某一國際機(jī)構(gòu)作為決策或采取行動的權(quán)威。②它是克服國際合作中集體行動困境的重要工具。而新大國協(xié)調(diào)機(jī)制的授權(quán)性較低,主要局限于成員國的自我執(zhí)行和為國際組織的決策提供基礎(chǔ)和參照。授權(quán)性不足以成為制約該機(jī)制運(yùn)行的重要因素。總體上看,擴(kuò)大授權(quán)性對新大國協(xié)調(diào)機(jī)制的好處主要有:一是增強(qiáng)自身的合法性。在當(dāng)前國際背景下,大國已不可能像傳統(tǒng)大國協(xié)調(diào)機(jī)制那樣將自己的特殊地位明確化和正式化;它們更難以在該機(jī)制框架內(nèi)合法地干涉一國內(nèi)部事務(wù),尤其是在涉及非成員國時。而聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織等國際組織因擁有更廣泛的代表性和更精細(xì)的國際法則,它們的國際權(quán)威性和合法性更強(qiáng)。③因而,大國將協(xié)調(diào)的成果授權(quán)這些國際組織對其執(zhí)行和監(jiān)督,這不失為提高自身合法性的一種穩(wěn)妥選擇。二是提高執(zhí)行水平。由于這些國際組織制度化、專業(yè)化水平較高,它們可以通過方便集體決策和沖突解決、增強(qiáng)政策可信度、進(jìn)行監(jiān)督管理等,為新大國協(xié)調(diào)機(jī)制行動方案的執(zhí)行和遵守提供制度支撐。④三是節(jié)約運(yùn)行成本。當(dāng)然,由于目前權(quán)威的國際組織均由主權(quán)國家組成,其組織結(jié)構(gòu)和決策程序賦予了大國在其中實(shí)際的主導(dǎo)地位,這些國際組織背離大國意愿的可能性相對較低,這種授權(quán)在執(zhí)行上使協(xié)調(diào)關(guān)系得以進(jìn)行有了保證。實(shí)際中,這種授權(quán)可以通過在雙方之間建立一種緊密而穩(wěn)固的“委托-代理”關(guān)系展開。在這里,大國協(xié)調(diào)各方作為“集體委托人”,某一國際組織作為它們的“共同代理人”;委托人把它們達(dá)成的共同行動方案委托給代理人來實(shí)施;代理人擁有一定的自主權(quán),除非它們明顯違背委托人的意圖和目標(biāo),委托人不能干預(yù);委托人常常會采取擴(kuò)大或減少資金支持、推動代理人進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革等激勵措施來間接約束代理人的行為。與單一國家的委托模式相比,這種集體委托對于國際合作更有優(yōu)勢。①這種委托-代理關(guān)系可以是締結(jié)正式委托-代理協(xié)議的“明確授權(quán)”,也可以是達(dá)成非正式委托-代理協(xié)議的“模糊授權(quán)”。②新大國協(xié)調(diào)機(jī)制更易于采取后一種形式。其實(shí),G8、G20和其他一些專門領(lǐng)域的大國協(xié)調(diào)機(jī)制都有類似的實(shí)踐,這就是它們時常提交國際組織實(shí)施或討論的集體行動方案或建議。這些行動方案或建議如同一種“指令”或“指導(dǎo)原則”,表明了這些國際組織最重要的成員對國際治理的集體責(zé)任,從而保障了大國集體承諾得到更好的遵守和執(zhí)行。③所以,如果能夠把這種集體實(shí)踐發(fā)展為一種更具體的委托-代理關(guān)系,新大國協(xié)調(diào)機(jī)制在國際安全治理中的地位和作用都必定會有很大的提升。(三)g8及其所引發(fā)的新大國協(xié)調(diào)機(jī)制集中性主要關(guān)注的是該機(jī)制內(nèi)部的關(guān)系,核心是如何建立更具內(nèi)聚性和穩(wěn)定性的組織與管理機(jī)構(gòu),以便更好地管理自身的集體行動。④國際機(jī)制的集中性好處在于:它可以通過信息的聯(lián)合收集和共享降低不確定性帶來的不利影響;通過會議地址、物質(zhì)資產(chǎn)和人力資源等專有資產(chǎn)的分擔(dān)與共享降低決策和其他交易成本;通過能力的聚集和集中化的機(jī)制安排強(qiáng)化承諾的遵守和協(xié)議的執(zhí)行。⑤目前,新大國協(xié)調(diào)“多軌道”特征使之在成員國和決策機(jī)構(gòu)上都明顯呈分散化狀態(tài),以致缺乏一個像歐洲協(xié)調(diào)那樣的穩(wěn)定的管理中心。首先是成員國的集中度不夠。大國協(xié)調(diào)最大的優(yōu)勢在于它是由體系內(nèi)最重要的大國構(gòu)成,成員國數(shù)量少、能力強(qiáng)。按照曼瑟·奧爾森的解釋:“當(dāng)少數(shù)人可以從集體物品中獲益的時候,他們一般可以互相溝通以決定如何通過合作實(shí)現(xiàn)其共同利益,他們也會借助法律協(xié)定以及其他機(jī)制強(qiáng)制執(zhí)行其交易。”反之,在成員數(shù)目多的大集團(tuán)里,“每個人都會有動機(jī)去做一個搭便車者或者不合作者。隨之而來的是,我們不能期望絕大多數(shù)人會去供應(yīng)集體物品。”⑥新大國協(xié)調(diào)的實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。研究表明,成員國數(shù)量較少的G8不管是其承諾達(dá)成的數(shù)量還是遵守程度,都高于成員國數(shù)量較多的G20;G20的議題和所依據(jù)的規(guī)則與規(guī)范也明顯受到八國集團(tuán)的影響。據(jù)測算,1999～2003年期間,G8和G20的承諾數(shù)分別為602個和44個,發(fā)出的“指令”分別為22個和4個;G8各國的平均遵守率比G20高出10個百分點(diǎn);G8和G20互為輸入的承