農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革試點研究

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革試點研究

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革的通知（國發(fā)43號），2007年，所有農(nóng)村義務(wù)教育中小學(xué)將免除學(xué)費，新農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制將逐步建立。如何推動農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費改革的順利進(jìn)行,確保新的保障機(jī)制發(fā)揮效應(yīng)?帶著這個問題,吉安市教育局組成調(diào)研組專程赴財政部、教育部于2006年秋季在中部地區(qū)開展農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革試點工作的江西省唯一試點縣———吉安縣進(jìn)行了調(diào)研。情況如下。一、學(xué)校主要支出情況北源中學(xué)為農(nóng)村寄宿制初級中學(xué),校園建筑面積7386平方米,現(xiàn)有在校學(xué)生769人,13個教學(xué)班,在崗教職工46人,2005年該校經(jīng)費收入為251000元,經(jīng)費支出為363900元,收支相抵,全年虧欠112900元;官田中學(xué)為農(nóng)村寄宿制初級中學(xué),校園建筑面積5523平方米,現(xiàn)有在校學(xué)生780人,13個教學(xué)班,在崗教職工42人,2005年該校經(jīng)費收入為229000元,經(jīng)費支出為289000元,收支相抵,全年虧欠60000元;北源鄉(xiāng)中心小學(xué)下設(shè)4個村小,全鄉(xiāng)共有學(xué)生1703名,40個教學(xué)班,77名在崗教職工,2005年該校經(jīng)費收入為251000元,經(jīng)費支出為446800元,收支相抵,全年虧欠195800元;官田鄉(xiāng)中心小學(xué)下設(shè)完小2所,村小4所,教學(xué)點3個,共有學(xué)生1086人,41個教學(xué)班,58名在崗教職工,2005年該校經(jīng)費收入為161100元,經(jīng)費支出為314100元,收支相抵,全年虧欠153000元。從上述收支情況看,四所學(xué)校維持正常運轉(zhuǎn),均出現(xiàn)較大虧欠,有的虧欠近20萬元。從四所學(xué)校的收支明細(xì)表可以看出,其主要支出是教育業(yè)務(wù)專項費(分別達(dá)25000元、23000元、22000元、18000元)、燃料費(分別達(dá)22000元、22000元、12000元、23800元)、維修費(分別達(dá)20000元、21000元、35000元、34700元)和生活補(bǔ)貼及社會保障等經(jīng)費(含教師醫(yī)保、大病醫(yī)保、社保支出、節(jié)支獎,分別達(dá)95900元、51400元、89400元、45800元)等四項,這四項支出都占其總支出的近一半,其中生活補(bǔ)貼及社會保障經(jīng)費本應(yīng)由縣財政承擔(dān),但由于沒到位而由學(xué)校自己解決,所占比例分別達(dá)到其全年經(jīng)費支出的26.35%、17.79%、20.01%、14.58%。以上情況表明,當(dāng)前的農(nóng)村義務(wù)教育投入機(jī)制還存在諸多問題,難以保障義務(wù)教育的正常實施。(一)公用經(jīng)費難以保障、基建債務(wù)無效償還農(nóng)村稅費改革前,農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費主要靠財政預(yù)算撥付、農(nóng)村義務(wù)教育費附加、學(xué)雜費及捐資、集資來籌措。農(nóng)村稅費改革后,中央和省實施了財政轉(zhuǎn)移支付制度,但轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于稅費改革后的減收缺口,由此帶來農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費無法保障、基建債務(wù)無力償還的尷尬局面。如官田中心小學(xué)和北源中心小學(xué)2005年單償還“普九”形成的基建債務(wù)、新華書店欠款就分別為56000元和15000元。(二)義務(wù)教育費用包下來新機(jī)制建立之前,國家對各級政府應(yīng)承擔(dān)多少、怎么承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費并沒有實際的操作標(biāo)準(zhǔn),只是規(guī)定縣級政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任,一下子將縣級政府推到了前臺。而江西大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)本來就欠發(fā)達(dá),大部分縣(市、區(qū))都屬于“吃飯”財政,故“以縣為主”的義務(wù)教育經(jīng)費保障體制,讓縣級財政把義務(wù)教育費用包下來,實際上是不現(xiàn)實的。如吉安縣中小學(xué)校教師的生活補(bǔ)貼及社會保障經(jīng)費本都應(yīng)由縣級財政承擔(dān),但由于財力有限沒有到位,導(dǎo)致學(xué)校的眾多支出項目只好靠有限的公用經(jīng)費來解決,嚴(yán)重擠占公用經(jīng)費,從而使學(xué)校財力不堪重負(fù)。(三)教育設(shè)備缺乏從調(diào)研的四所學(xué)校看,由于經(jīng)費緊缺,學(xué)校校舍簡陋,教育設(shè)備缺乏。四所學(xué)校中,每所學(xué)校每年的維修費均達(dá)到2~3萬元,經(jīng)費基本都是用于課桌椅的修補(bǔ)和房屋補(bǔ)漏,根本無力用于教學(xué)設(shè)施的更新。(四)農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展面臨困境從調(diào)研的四所學(xué)校看,目前因受地理條件、教師編制等因素的制約,農(nóng)村學(xué)校教師資源普遍短缺,許多骨干教師流向城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),一流的義務(wù)教育學(xué)校多數(shù)集中在城區(qū)。這種格局導(dǎo)致城區(qū)的學(xué)校越來越好,農(nóng)村的學(xué)校越來越差,致使城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校兩極分化,義務(wù)教育均衡發(fā)展難以實現(xiàn)。此外,由于學(xué)校教師不足,四所學(xué)校都要請代課教師和臨時工,該項支出分別為6200元、31000元、44000元、35900元,占其總支出的2%、11%、10%、12%,比重偏高。二、農(nóng)村義務(wù)教育資金保障機(jī)制改革的一些思路(一)關(guān)于基金的承擔(dān)要將義務(wù)教育的事務(wù)責(zé)任和投入責(zé)任劃分開來,按照管理效率原則,應(yīng)將事務(wù)管理責(zé)任交由縣級政府承擔(dān);而投入責(zé)任則由中央、省、縣三級分別承擔(dān),以體現(xiàn)公平的原則。建議由中央和省級政府承擔(dān)學(xué)生公用經(jīng)費、教師醫(yī)保、住房公積金等費用;縣級政府通過本級財政和上級轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)教師及合同工工資等費用;基建維修經(jīng)費則由中央、省、縣三級按比例分擔(dān)。(二)加大教育費用支出2007年江西省農(nóng)村義務(wù)教育階段將全部免除學(xué)雜費,學(xué)校只能收取少量的住宿費,2009年始又將取消住宿費,連搭膳費也將一并取消,而燃料的價格卻不斷上漲,這無疑又給學(xué)校增加了新的負(fù)擔(dān)。因此,各級政府要加大經(jīng)費投入力度。生均公用經(jīng)費也應(yīng)在原基礎(chǔ)上提高至小學(xué)每年每生350元,中學(xué)每年每生500元以上。同時,要將教學(xué)業(yè)務(wù)專項費單列。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),每所學(xué)校的此項費用均占其日常公用支出比重的10%左右。建議省市縣財政按5∶2∶3的比例,對該項費用給予撥付。(三)定的債務(wù)目前,農(nóng)村中小學(xué)校都有因?qū)W校建設(shè)而形成的一定的債務(wù)。這些因“普九”所形成的基建債務(wù),屬于政策性債務(wù),應(yīng)由上級財政在轉(zhuǎn)移支付中分年度切塊專項解決,以減輕學(xué)校還債壓力。(四)優(yōu)化師資結(jié)構(gòu)一是要因地制宜地規(guī)劃和調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局。中央、省、市、縣要加大對農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整的投入力度,當(dāng)務(wù)之急是要完成校舍建設(shè)任務(wù),在基本完成危房改造任務(wù)的地方,要把學(xué)校建設(shè)的重點轉(zhuǎn)移到改進(jìn)教學(xué)手段,增添儀器設(shè)備、圖書資料等方面上來。二是要實行人和事的歸口管理。教師編制數(shù)的核定、崗位設(shè)置及職稱等問題都該轉(zhuǎn)移到由教育行政主管部門統(tǒng)一管理。當(dāng)前人事部門對職稱的評聘實行按校定崗的措施,極不利于優(yōu)化教師資源的配置。要適當(dāng)增加農(nóng)村中小學(xué)校的教師編制,農(nóng)村學(xué)校小學(xué)的師生比應(yīng)定在1∶18至1∶20之間為宜。三是要建立教師有序流動的機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)村師資隊伍管理,教師要實行競爭上崗,超編鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教師要向缺編鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動,從嚴(yán)控制逆向流動。同時,要建立激勵優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任教的導(dǎo)向機(jī)制,縣級建立教師人才管理中心,待崗的教師由教師人才管理中心管理,相應(yīng)降低工資報酬,待崗“充電”后,再參加下一輪競爭上崗。連續(xù)兩年競爭落聘或不能勝任教師工作,應(yīng)調(diào)離教師崗位或辦理退養(yǎng)手續(xù)。目前,吉安縣的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革試點工作已經(jīng)初見成效。由于該縣2006年秋季開學(xué)免收義務(wù)教育階段學(xué)生雜費,一些進(jìn)城打工的農(nóng)民工子女重新回到學(xué)校,