新《安全生產(chǎn)法》對(duì)交通運(yùn)輸影響分析

新《安全生產(chǎn)法》對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)的影響分析新法進(jìn)一步明確了行業(yè)安全監(jiān)管職責(zé)，賦予行業(yè)安全監(jiān)管執(zhí)法權(quán)和相應(yīng)執(zhí)法手段，明確并強(qiáng)化了生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任，相關(guān)責(zé)任追究和處罰也更加嚴(yán)厲。交通運(yùn)輸行業(yè)如何適應(yīng)這種新變化、新要求，該從何入手進(jìn)一步完善安全監(jiān)管體制機(jī)制、建立相應(yīng)執(zhí)法規(guī)范，如何“借力用力”充分利用新法與地方政府和相關(guān)部門建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，共促行業(yè)安全生產(chǎn)工作穩(wěn)定？管理從強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)入向強(qiáng)化過程轉(zhuǎn)變過去，對(duì)行業(yè)監(jiān)管的要求更多強(qiáng)調(diào)的是準(zhǔn)入管理。例如，?；愤\(yùn)輸，主要是對(duì)企業(yè)資質(zhì)和人員資格等進(jìn)行把關(guān)。按照新法要求，今后，需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大日常監(jiān)督檢查力度，要做到對(duì)重大隱患有效管控，及時(shí)消除。這意味交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)工作監(jiān)管方式應(yīng)發(fā)生改變，即從強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)入管理轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化過程管理。交通運(yùn)輸行業(yè)涵蓋公路、水路、鐵路、民航、郵政等諸多領(lǐng)域，面廣、點(diǎn)多、線長(zhǎng)，安全管理和治理難度大。近年來，行業(yè)內(nèi)，無論是主管部門還是企業(yè)，對(duì)于安全生產(chǎn)工作無不格外重視，各類規(guī)章制度、政策辦法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范相繼出臺(tái)并不斷改進(jìn)完善，各類專項(xiàng)整治和督查督導(dǎo)活動(dòng)持續(xù)不斷，行業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)整體得到了有效控制。但是，安全生產(chǎn)事故還是時(shí)有發(fā)生。其中，對(duì)相應(yīng)職責(zé)認(rèn)識(shí)不到位、監(jiān)管人員能力不足、監(jiān)管手段欠缺甚至無力、監(jiān)管過程不科學(xué)不嚴(yán)密等，也是導(dǎo)致各類事故發(fā)生的不容忽視的問題。管行業(yè)必須管安全。新法明確，國務(wù)院和縣級(jí)以上地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門實(shí)施綜合監(jiān)督管理，有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理，并將其統(tǒng)稱為負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。這意味著交通運(yùn)輸主管部門是交通運(yùn)輸行業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門。賦予強(qiáng)制執(zhí)行手段有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題，在安全生產(chǎn)實(shí)踐中表現(xiàn)較為突出，是非法違法行為屢禁不止的主要因素之一。早在2005年，全國人大常委會(huì)在組織開展的一次關(guān)于安全生產(chǎn)的執(zhí)法檢查中，就曾提出過監(jiān)管者“腰不硬”的問題——監(jiān)管者執(zhí)法地位不高、執(zhí)法手段缺乏。新法對(duì)此進(jìn)行了強(qiáng)化。新法明確，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門作為執(zhí)法部門，依法開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行法律、法規(guī)、國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，行使職權(quán)包括：進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行檢查、對(duì)所發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)違法行為要求糾正或限期改正、對(duì)相關(guān)違法違規(guī)行為作出行政處罰、責(zé)令其暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)、查封或者扣押不符合相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)的危險(xiǎn)物品等。當(dāng)然，前提條件是，監(jiān)督檢查不得影響被檢查單位的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。此外，新法還賦予行業(yè)安全監(jiān)管部門以強(qiáng)制執(zhí)行手段，如：依法對(duì)存在重大事故隱患的生產(chǎn)經(jīng)營單位作出停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用相關(guān)設(shè)施或者設(shè)備的決定；對(duì)拒不執(zhí)行的生產(chǎn)經(jīng)營單位，采取通知有關(guān)單位停止供電、停止供應(yīng)民用爆炸物品等措施。根據(jù)新法，交通運(yùn)輸主管部門的安全監(jiān)管執(zhí)法地位和相關(guān)行政職權(quán)得到了確認(rèn)，并被賦予強(qiáng)制執(zhí)行手段，這將有利于對(duì)行業(yè)安全生產(chǎn)工作加強(qiáng)監(jiān)管。針對(duì)有些企業(yè)“不怕檢查怕曝光”的情況，新法中增加了違法信息記錄、公告、通報(bào)制度。即負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫，如實(shí)記錄生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)違法行為信息；對(duì)違法行為情節(jié)嚴(yán)重的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并通報(bào)行業(yè)主管部門、投資主管部門、國土資源主管部門、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及有關(guān)金融機(jī)構(gòu)。在預(yù)防安全生產(chǎn)事故方面，新法要求縣級(jí)以上地方各級(jí)政府負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)建立健全重大事故隱患治理督辦制度，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位消除重大事故隱患。安全責(zé)任制度化與過程管理痕跡化管生產(chǎn)必須管安全。值得注意的是，這次，新法不僅提出要“強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任”，而且對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位的具體責(zé)任內(nèi)容、相應(yīng)管理考核機(jī)制、相關(guān)處罰措施等均提出明確要求?！耙酝鹿拾l(fā)生后，一些安全人員被追責(zé)，感到冤枉。理由是，自己平時(shí)該檢查的也檢查了，為什么不能免責(zé)？”造成這種情況，一個(gè)重要原因就是，日常工作沒有留下有效證據(jù)，而新法加強(qiáng)了“管理痕跡化”要求，這一方面可以推動(dòng)落實(shí)相關(guān)制度，另一方面也是對(duì)盡職盡責(zé)者的一種保護(hù)手段。在安全生產(chǎn)保障方面，新法對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位提出新要求，有如下幾點(diǎn)特別需要注意：

一是要求完善教育培訓(xùn)制度。生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)組織制定并實(shí)施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)計(jì)劃，建立安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)檔案，如實(shí)記錄安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)的時(shí)間、內(nèi)容、參加人員以及考核結(jié)果等情況。二是要求健全安全生產(chǎn)責(zé)任制。安全生產(chǎn)責(zé)任制應(yīng)當(dāng)明確各崗位的責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)情況的監(jiān)督考核，保證相關(guān)制度落實(shí)。三是要求完善安全生產(chǎn)費(fèi)用制度。生產(chǎn)經(jīng)營單位不僅應(yīng)確保安全生產(chǎn)必需的資金投入，而且要按照相應(yīng)規(guī)定提取和使用。四是要求建立隱患排查治理制度。生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)建立健全生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度，采取技術(shù)、管理措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。事故隱患排查治理情況應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄，并向從業(yè)人員通報(bào)。五是要求完善安全問題報(bào)告制度。生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理人員對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的安全問題不能處理的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告本單位有關(guān)負(fù)責(zé)人，有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，檢查及處理情況應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄在案；發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，如果向本單位有關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告而得不到及時(shí)處理的，可以向主管的負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報(bào)告，接到報(bào)告的部門應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)處理。結(jié)論：這些新要求，無論是強(qiáng)調(diào)“記錄”、“考核”，還是強(qiáng)調(diào)對(duì)人員能力和經(jīng)費(fèi)的保障，實(shí)際上，都可歸結(jié)為一個(gè)總要求——確保將安全生產(chǎn)相關(guān)制度落實(shí)到位，并要留有痕跡。增加事故預(yù)防階段處罰措施新法還加大了對(duì)安全生產(chǎn)違法行為的責(zé)任追究力度。例如，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)人加重處罰，如果這個(gè)企業(yè)發(fā)生了重特大安全生產(chǎn)事故，原來規(guī)定一般是該負(fù)責(zé)人5年內(nèi)不得再擔(dān)任該行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人，現(xiàn)在規(guī)定終身不得擔(dān)任。此外，按照四個(gè)事故等級(jí)，大幅提高了對(duì)事故責(zé)任單位的罰款金額，特別重大事故的情節(jié)特別嚴(yán)重的，最高可罰至2000萬元。一般事故，罰款20萬元至50萬元。較大事故，罰款50萬元至100萬元。重大事故，罰款100萬元至500萬元。特別重大事故，罰款500萬元至1000萬元。特別重大事故的情節(jié)特別嚴(yán)重的，罰款1000萬元至2000萬元。主要負(fù)責(zé)人對(duì)重大、特別重大事故負(fù)有責(zé)任的，終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人。閉環(huán)式安全生產(chǎn)管理模式和多方參與共治機(jī)制是新法的兩個(gè)顯著特點(diǎn)。新法不僅進(jìn)一步明確了各級(jí)政府、政府相關(guān)部門的安全監(jiān)管職責(zé)和安全保障責(zé)任對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任進(jìn)行了具體細(xì)化，而且特別加大了相應(yīng)責(zé)任追究和處罰力度，尤其是增加了事故預(yù)防階段的處罰措施。對(duì)此，交通運(yùn)輸行業(yè)應(yīng)有充分認(rèn)識(shí)。在對(duì)監(jiān)管部門及人員的責(zé)任追究方面，新法增加了“在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，不依法及時(shí)處理的，給予降級(jí)或者撤職的處分；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任”的內(nèi)容。分析近年來交通運(yùn)輸領(lǐng)域部分安全生產(chǎn)事故調(diào)查報(bào)告發(fā)現(xiàn)，以往，大多是事故發(fā)生后進(jìn)行倒查追責(zé)，而對(duì)于尚處事故預(yù)防性階段進(jìn)行追責(zé)的情況，還沒有相關(guān)案例。行政處罰也更嚴(yán)厲，比如，生產(chǎn)經(jīng)營單位沒有搞培訓(xùn)教育的，或者培訓(xùn)教育不如實(shí)記錄的，或者沒有搞隱患排查的，以前一般是責(zé)令改正，責(zé)令改正還不改就罰款?，F(xiàn)在規(guī)定，責(zé)令改正的同時(shí)并處罰款?！边@反映了“打非治違”、“重典治亂”的現(xiàn)實(shí)需要，強(qiáng)化了對(duì)安全生產(chǎn)違法行為的震懾力，也有利于提高執(zhí)法效能。在這種高壓態(tài)勢(shì)下，更易引起各方對(duì)安全生產(chǎn)工作的高度重視，交通運(yùn)輸行業(yè)應(yīng)該抓住這個(gè)有利時(shí)機(jī)，推動(dòng)進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，建立行業(yè)長(zhǎng)效安全運(yùn)行機(jī)制。要充分認(rèn)識(shí)并利用新法提供的有利條件。新法強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)，職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制。結(jié)合其中的一些具體規(guī)定，交通運(yùn)輸行業(yè)應(yīng)該順勢(shì)而為，加大改革力度，爭(zhēng)取各方面資源和力量的支持，重點(diǎn)完善安全生產(chǎn)體制機(jī)制，推動(dòng)“平安交通”建設(shè)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建議理順行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系新法要求負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門建立重大隱患掛牌督辦制度和安全生產(chǎn)違法行為信息庫，并且賦予行業(yè)安全監(jiān)管執(zhí)法權(quán)。但什么是重大隱患、隱患如何分級(jí)；什么是重大危險(xiǎn)（風(fēng)險(xiǎn)）源及如何分級(jí)分類管理；違法行為信息庫如何建立、應(yīng)包括什么內(nèi)容，具體公布范圍如何確定；如何規(guī)范執(zhí)法？這些都需要通過“廢、改、立”等具體舉措，建立和完善相應(yīng)制度及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。做好安全生產(chǎn)規(guī)劃對(duì)接工作新法提出，國務(wù)院和縣級(jí)以上地方政府應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制定安全生產(chǎn)規(guī)劃，并組織實(shí)施。對(duì)此，各級(jí)交通運(yùn)輸部門應(yīng)加強(qiáng)研究、充分準(zhǔn)備，在人員配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金保障、政策支持、與行業(yè)外部門建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面作好規(guī)劃或計(jì)劃，與政府相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行有效對(duì)接。部分地方交通運(yùn)輸主管部門，目前尚無專門的安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至沒有專項(xiàng)安全生產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)費(fèi)，建議在制定行業(yè)“十三五”規(guī)劃時(shí)，對(duì)交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)和應(yīng)急方面加以充分考慮。進(jìn)一步厘清安全監(jiān)管職責(zé)與行業(yè)外相關(guān)部門，根據(jù)新法賦予的職責(zé)和國務(wù)院的職責(zé)分工，進(jìn)一步明晰與公安、安監(jiān)、住建等相關(guān)行業(yè)主管部門的安全監(jiān)管職責(zé)。目前，個(gè)別地方還存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為管安全只是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門及其人員的責(zé)任。對(duì)此，各地交通運(yùn)輸主管部門要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，明確綜合監(jiān)管部門和業(yè)務(wù)管理部門的職責(zé)分工，建立完善“一崗雙責(zé)”工作機(jī)制。加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)加強(qiáng)與相關(guān)行業(yè)主管部門的溝通協(xié)調(diào)，建立部際聯(lián)系，構(gòu)建運(yùn)行順暢的安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)解決基層執(zhí)法交叉的問題。行業(yè)內(nèi)各部門，應(yīng)將安全監(jiān)管工作緊密融入業(yè)務(wù)，充分發(fā)揮綜合監(jiān)管部門綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督等方面的作用，加強(qiáng)綜合監(jiān)管部門與業(yè)務(wù)管理部門之間的溝通協(xié)調(diào)，形成齊抓共管局面；各地交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)特別加強(qiáng)相鄰地區(qū)之間的溝通協(xié)調(diào)，建立協(xié)作機(jī)制，搭建信息共享平臺(tái)，構(gòu)建無縫隙安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。改善安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管條件建議設(shè)立安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，用于“平安交通”評(píng)價(jià)考核、督查巡查、事故和重大險(xiǎn)情技術(shù)調(diào)查、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、必要的監(jiān)管裝備等方面。推進(jìn)安全生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，鼓勵(lì)和支持行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、科研院所等組織在行業(yè)安全生產(chǎn)工作中發(fā)揮其行業(yè)自律、技術(shù)支持、管理咨詢服務(wù)等作用；加快建立覆蓋全行業(yè)的安全生產(chǎn)信用體系建設(shè)。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高安全管理人員能力推進(jìn)安全監(jiān)管人員以及企業(yè)主要負(fù)責(zé)人在線培訓(xùn)，重點(diǎn)解決其“不會(huì)管、不善管”的問題，滿足和適