地方政府債券的類型、發(fā)行選擇和績(jī)效管理

要想全面推進(jìn)我國(guó)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展，就必須要全面實(shí)施績(jī)效管理政策。在政府內(nèi)部開展債務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效管理，能夠進(jìn)一步提升地方政府對(duì)于債務(wù)的應(yīng)對(duì)能力，從而保障政府當(dāng)中債券資金的合理使用，同時(shí)也能夠防范地方政府所出現(xiàn)的債務(wù)危機(jī)。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)按照物品的緊缺度以及重要度確定其扶持領(lǐng)域，并根據(jù)其各自的屬性選擇要發(fā)行的政府債券類型，并明確日常管理項(xiàng)目，進(jìn)一步推進(jìn)地方政府債券的全過程績(jī)效管理。一、地方政府債券的類型及發(fā)行選擇(一)地方政府債券類型地方政府債券主要分為一般債券和專項(xiàng)債券，自2014年國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見當(dāng)中明確提出的，如果公益性事業(yè)發(fā)展沒有固定的收益但是確需政府舉借一般債務(wù)則由地方政府發(fā)行債券，一般來說，這部分債務(wù)主要通過公共預(yù)算的收入進(jìn)行償還。另一部分具有一定經(jīng)濟(jì)收益的公益事業(yè)，但又確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)時(shí)，則應(yīng)當(dāng)由政府發(fā)行債券融資之后，由專項(xiàng)收入以及政府基金進(jìn)行償還。(二)地方政府債券發(fā)行選擇社會(huì)物品由于其社會(huì)屬性與生產(chǎn)主體的不同，可以劃分為公共物品以及私人物品。私人物品其主要特征就在于收益與競(jìng)爭(zhēng)的排他性，而公共物品其主要特征就在于非排他性，按照是否具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，則又可以分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品，將具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品劃分為俱樂部物品，而具有競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品則被劃分為公共池塘資源。私人物品，比如生產(chǎn)設(shè)備、商品房等，不同的項(xiàng)目市場(chǎng)是對(duì)其進(jìn)行資源配置的最有效方式，一般來說應(yīng)當(dāng)由相關(guān)的私人生產(chǎn)部門提供資源，在實(shí)際生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過程當(dāng)中可以有多類不同的合法融資手段，能夠用于彌補(bǔ)專項(xiàng)資金不足的問題，同時(shí)也可以通過股權(quán)融資和債權(quán)融資等不同的方式解決臨時(shí)的資金周轉(zhuǎn)需求。而私人物品在獲取市場(chǎng)資源時(shí)，如果由政府部門提供債券融資則其效率較低，由于大部分政府部門缺乏市場(chǎng)的干預(yù)，所以可能會(huì)導(dǎo)致資源分配效率低和資源錯(cuò)配的問題。比如，地方政府在發(fā)行債券資金時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分主設(shè)施與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目之間的差異，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括環(huán)保、通訊、標(biāo)準(zhǔn)化廠房以及道路建設(shè)，可以選擇利用地方政府債券解決在設(shè)施建設(shè)過程當(dāng)中的融資問題[1]。而對(duì)于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，主要包括非標(biāo)準(zhǔn)化廠房、公寓、酒店、商場(chǎng)等不同的項(xiàng)目，這一部分項(xiàng)目屬于私人的物品范疇，則不應(yīng)當(dāng)依靠發(fā)行地方政府債券的方式解決融資問題。而純公共物品，比如公共安全、國(guó)防設(shè)施建設(shè)等，由于本身就具有一定的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，所以往往會(huì)存在市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象。一般來說，很大一部分私人部門不會(huì)主動(dòng)選擇向純公共物品提供公益捐贈(zèng)。換句話講，純公共物品如果單純由私人部門提供資金往往缺乏生產(chǎn)效率，因此應(yīng)當(dāng)由政府部門提供資金來源。如果政府部門的財(cái)政收入在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)無法滿足純公共物品的資金需求，則可以通過發(fā)行地方政府債券資金的方式彌補(bǔ)財(cái)政收入的缺口。二、地方政府債券績(jī)效管理策略(一)明確地方政府債券資金投向地方政府在進(jìn)行債券的績(jī)效管理工作時(shí)，其關(guān)鍵目標(biāo)就在于進(jìn)一步明確地方政府債券的資金投向。由于大部分地方政府債券的資金投向不僅會(huì)影響到當(dāng)?shù)刭Y金的使用率，同時(shí)還會(huì)影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，一旦在當(dāng)?shù)卣?dāng)中資金的使用效率較低或者是將大部分的重要資金投入到落后的產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，盡管這一區(qū)域可能會(huì)獲取短期的經(jīng)濟(jì)提升，但是卻無法看到長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。此外，由于目前很大一部分政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏推動(dòng)力，也就導(dǎo)致地方政府在還付債券時(shí)的利息支付壓力較大，容易導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣嬖谏鐣?huì)的不穩(wěn)定性。只有進(jìn)一步確定了地方政府債券績(jī)效管理的投資方向，才能夠進(jìn)一步引導(dǎo)當(dāng)?shù)氐胤秸膫Y金真正流向有需要且經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)當(dāng)中，進(jìn)一步推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，提高人們的生活質(zhì)量。比如，在河南某地區(qū)安排當(dāng)?shù)氐牟块T做好政府債券項(xiàng)目的調(diào)研與編制工作，同時(shí)對(duì)所申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真梳理和篩選。從根本上挑選一部分具有良好發(fā)展前景的項(xiàng)目之后，由中介機(jī)構(gòu)利用其個(gè)人的專業(yè)知識(shí)對(duì)擬申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行深入審核，保證未來所申報(bào)的項(xiàng)目真正符合國(guó)家和政府的政策導(dǎo)向以及支持導(dǎo)向，有利于發(fā)揮政府專項(xiàng)債券資金對(duì)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和投資進(jìn)步的積極作用[2]。隨后再將一部分政府債券資金作為資產(chǎn)納入國(guó)有資產(chǎn)當(dāng)中進(jìn)行統(tǒng)一管理，并建立專門的登記制度以及統(tǒng)計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)這一部分資產(chǎn)的日常管理與監(jiān)控，實(shí)時(shí)掌握政府債券資金的實(shí)際去向以及投資項(xiàng)目的實(shí)際施工情況。此外，當(dāng)?shù)卣€要求債券資金的承包項(xiàng)目單位必須要建立資金使用賬本，及時(shí)記錄這一部分政府債券資金的實(shí)際使用情況以及項(xiàng)目施工進(jìn)度。定期對(duì)政府債券資金的實(shí)際使用情況進(jìn)行公開，并對(duì)照實(shí)際建設(shè)情況以及運(yùn)營(yíng)狀況，使政府相關(guān)部門以及社會(huì)民眾都能夠明確每一筆資金的實(shí)際使用方式，同時(shí)也能夠使政府相關(guān)部門對(duì)債券資金的使用單位做到心中有數(shù)，真正實(shí)現(xiàn)地方政府債券資金使用的公開性與透明性。(二)完善績(jī)效管理基本保障在地方政府債券資金績(jī)效管理過程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善績(jī)效管理的基本保障，主要包括制度建設(shè)、宣傳氛圍以及工作人員隊(duì)伍，因此可以從以下幾個(gè)角度入手。第一，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債券資金績(jī)效管理的制度建設(shè)，規(guī)范制度體系。比如，近年來，湖北省某市財(cái)務(wù)局更加注重建立規(guī)章制度，制定了當(dāng)?shù)氐膫Y金指導(dǎo)意見以及預(yù)算管理工作考核辦法等規(guī)章體系，進(jìn)一步對(duì)當(dāng)?shù)氐胤秸畟Y金的績(jī)效管理進(jìn)行全方位和全過程的監(jiān)督和管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效管理的一體化運(yùn)行，為推動(dòng)地方政府債券資金的績(jī)效管理和全過程監(jiān)督奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。第二，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債券資金績(jī)效管理的宣傳，營(yíng)造濃厚的管理氛圍，充分利用各類網(wǎng)絡(luò)與新媒體平臺(tái)，宣傳地方政府債券資金績(jī)效管理的工作理念并培育新的管理文化，增強(qiáng)工作人員的預(yù)算管理意識(shí)，為地方政府債券的資金管理奠定堅(jiān)實(shí)的輿論基礎(chǔ)。比如，在某地通過向地方政府相關(guān)工作人員進(jìn)行預(yù)算法的宣傳學(xué)習(xí)，并定期開展預(yù)算管理培訓(xùn)會(huì)、績(jī)效管理布置會(huì)、預(yù)算編制培訓(xùn)會(huì)等各類培訓(xùn)活動(dòng)當(dāng)中，加強(qiáng)對(duì)地方政府工作人員績(jī)效管理的宣傳力度，引導(dǎo)地方政府的各種各類領(lǐng)導(dǎo)人員以及財(cái)務(wù)工作人員堅(jiān)定無效必問責(zé)的工作理念。此外，地方政府債券資金績(jī)效管理具有公開性與透明性，進(jìn)一步推動(dòng)績(jī)效管理工作信息的公開，比如，績(jī)效管理的工作目標(biāo)以及最終評(píng)價(jià)效果，實(shí)時(shí)向社會(huì)公眾公開，推動(dòng)相關(guān)債券資金使用企業(yè)提升其自我管理與自我監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)力。第三，在地方政府債券資金績(jī)效管理工作當(dāng)中，必須要建立一批專業(yè)過硬的工作隊(duì)伍，奠定績(jī)效管理的基礎(chǔ)[3]。比如，在湖北省某市財(cái)務(wù)局主動(dòng)推動(dòng)當(dāng)?shù)乜?jī)效管理工作隊(duì)伍的創(chuàng)新與改革，轉(zhuǎn)變工作人員職能，采取定期培訓(xùn)和以會(huì)代訓(xùn)等多種不同的手段，推動(dòng)績(jī)效管理工作隊(duì)伍建設(shè)。一方面，建立了專業(yè)的績(jī)效管理工作隊(duì)伍，真正做到能干事和干實(shí)事，充分提升了績(jī)效管理工作人員隊(duì)伍的工作能力，通過一對(duì)一幫扶的方式充分發(fā)揮了在人才隊(duì)伍當(dāng)中優(yōu)秀工作人員的能力，進(jìn)一步形成了梯次的晉升結(jié)構(gòu)。另一方面為了進(jìn)一步提升績(jī)效管理工作人員的專業(yè)能力，定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)，借助相關(guān)信息技術(shù)平臺(tái)，利用QQ、微信等新媒體渠道。通過虛擬教學(xué)在線問答和專家線上輔導(dǎo)等多種不同的形式，提升地方政府債券資金績(jī)效管理工作人員的專業(yè)能力以及業(yè)務(wù)能力，此地平均每年的培訓(xùn)人次能夠在250人以上。(三)重視市場(chǎng)資源配置地方政府應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格遵守市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上決定地方政府債券的發(fā)行范圍以及發(fā)行數(shù)量與類型，在發(fā)行地方政府債券資金之后應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動(dòng)開展積極的財(cái)務(wù)政策。通過進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府債券的發(fā)行范圍與規(guī)模，發(fā)揮地方政府債券資金成本低且見效快等不同的優(yōu)勢(shì)。在穩(wěn)定投資和擴(kuò)大內(nèi)需的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮地方政府債券資金的積極效果。但是很大一部分地方政府將債券資金作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一手段，由于任何事物的存在都有一定的兩面性，地方政府應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)債券資金的過程當(dāng)中，堅(jiān)持專業(yè)科學(xué)合理適量的原則，避免在申請(qǐng)政府債券資金的過程當(dāng)中存在盲目決策的問題。第一，地方政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握所申報(bào)項(xiàng)目的合理性以及其項(xiàng)目屬性，堅(jiān)持所有屬于個(gè)人的物品應(yīng)當(dāng)交給市場(chǎng)來決定。而屬于公眾的物品應(yīng)當(dāng)與準(zhǔn)公共物品或純公共物品區(qū)分，由于其不同的特征也會(huì)導(dǎo)致最終政府發(fā)債的類型產(chǎn)生很大的不同。此外，同樣也要根據(jù)所投資公共物品的緊缺程度以及短板類型，合理確定其支持的領(lǐng)域。第二，對(duì)于確定推行的準(zhǔn)公共物品項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)首先使用PPP模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和投資過程中，充分發(fā)揮當(dāng)前市場(chǎng)發(fā)展過程中的主體作用，進(jìn)一步提升資源配置效率。同時(shí)對(duì)于純公共物品類型的項(xiàng)目，地方政府也應(yīng)當(dāng)根據(jù)其自身的重要性及緊迫性，充分肯定財(cái)政部門的負(fù)荷能力基礎(chǔ)上確定地方政府債券的發(fā)行力度，避免在選擇項(xiàng)目時(shí)盲目沖動(dòng)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。(四)完善事前績(jī)效評(píng)估與全周期跟蹤問效在地方政府發(fā)行債券資金時(shí)開展績(jī)效管理評(píng)估與全周期跟蹤問效是十分必要的，不僅能夠確保債券發(fā)行決策的依據(jù)足夠充分，同時(shí)也能及時(shí)督促與整改債券項(xiàng)目過程中的偏誤。首先需要進(jìn)一步完善債券資金發(fā)行前的績(jī)效評(píng)估，并在債券基金發(fā)行之后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過程的跟蹤與監(jiān)督。在地方政府確認(rèn)債券資金投資項(xiàng)目之前，項(xiàng)目管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)發(fā)債項(xiàng)目進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估。由于大部分政府專項(xiàng)債券資金本身與普通資金有著很大的差異，因此在投資之前應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)探討該投資項(xiàng)目是否具有公益性、資本性和收益性[4]。在進(jìn)行事前項(xiàng)目評(píng)估工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)將最終的評(píng)估結(jié)果作為入庫的決定條件，對(duì)于未進(jìn)行績(jī)效評(píng)估或結(jié)果較差的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)建議發(fā)改部門與財(cái)政部門不支持入庫。第一，績(jī)效管理部門應(yīng)當(dāng)實(shí)時(shí)監(jiān)督政府債券項(xiàng)目的實(shí)際工作進(jìn)展以及運(yùn)營(yíng)情況并跟蹤最終的項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果，督促其進(jìn)行及時(shí)整改，發(fā)揮政府債券資金管理工作的糾偏作用，真正做到職責(zé)明確。應(yīng)對(duì)政府債券資金投資項(xiàng)目的全過程與全方位監(jiān)督和評(píng)價(jià)，推動(dòng)政府債券資金投資項(xiàng)目能夠安全穩(wěn)定實(shí)施，避免在政府債券投資過程中存在債務(wù)危機(jī)，提高績(jī)效管理效率。第二，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善政府債券資金的信息化建設(shè)，建立全過程全方位的債券資金管理系統(tǒng)。將政府債券資金的管理理念與評(píng)價(jià)體系貫穿至整個(gè)運(yùn)營(yíng)周期當(dāng)中，對(duì)債券資金的投資項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控以及偏差糾正，進(jìn)一步提升政府債券資金績(jī)效管理的工作效率。第三，合理利用債券資金績(jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)一步推動(dòng)結(jié)果激勵(lì)以及評(píng)價(jià)約束體制與政府債券資金的投資額度和保障體系相掛鉤，實(shí)施政府領(lǐng)導(dǎo)與地方債務(wù)部門的終身問責(zé)制度，推動(dòng)政府債券資金項(xiàng)目的資金良性運(yùn)用與規(guī)范化管理。(五)完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系推動(dòng)政府債券資金合理的績(jī)效管理的關(guān)鍵就在于設(shè)置專業(yè)科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，如此一來才能夠真正使債券資金的績(jī)效管理工作落到實(shí)處，檢驗(yàn)政府債券資金的實(shí)際使用效率。首先，政府應(yīng)當(dāng)建立分層次的債券資金績(jī)效管理體系和評(píng)價(jià)指標(biāo)。在選擇評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到實(shí)際投資項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況和使用需求，將績(jī)效管理貫穿至整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行的生命周期當(dāng)中，從設(shè)定目標(biāo)、資金投入、預(yù)算編制和項(xiàng)目管理四個(gè)方面對(duì)投資項(xiàng)目的產(chǎn)出與收益進(jìn)行全面評(píng)價(jià)和分析，并與之相對(duì)應(yīng)設(shè)置專業(yè)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。其次，應(yīng)當(dāng)充分考慮到政府債券資金績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)性、公平性與效率性，同時(shí)也要考慮到不同項(xiàng)目之間的定量與定性，科學(xué)專業(yè)