光伏發(fā)電企業(yè)招投標(biāo)工程制度探索

光伏發(fā)電企業(yè)招投標(biāo)工程制度探索

我國光伏發(fā)電特許招投標(biāo)工程現(xiàn)狀

目前，我國嚴(yán)格意義上的光伏發(fā)電特許招投標(biāo)工程共有14個(gè)，分別是：甘肅敦煌10兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程、陜西榆林靖邊20兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程、青海共和30兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程、青海河南20兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程、甘肅白銀20兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程、甘肅金昌20兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程、甘肅武威20兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程、內(nèi)蒙古阿拉善20兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程、內(nèi)蒙古包頭20兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程、內(nèi)蒙古巴彥淖爾20兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程、寧夏青銅峽30兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程、新疆哈密20兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程、新疆吐魯番20兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程、新疆和田20兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程。其中標(biāo)價(jià)格分別為：1.09元/度、0.8687元/度、0.7288元/度、0.8286元/度、0.8265元/度、0.7803元/度、0.8099元/度、0.8847元/度、0.7978元/度、0.8444元/度、0.9791元/度、0.7388元/度、0.9317元/度、0.9907元/度。中標(biāo)單位分別是：中廣核集團(tuán)、國華能源投資有限公司、黃河上游水電開發(fā)有限責(zé)任公司、黃河上游水電開發(fā)有限責(zé)任公司、中電國際新能源控股有限公司、華能新能源產(chǎn)業(yè)控股有限公司、中電國際新能源控股有限公司、內(nèi)蒙古國電能源投資有限公司、包頭魯能白云鄂博風(fēng)電有限責(zé)任公司內(nèi)蒙古國電能源投資有限公司、華能新能源產(chǎn)業(yè)控股有限公司、中電投新疆能源有限公司、中電投新疆能源有限公司、中電投新疆能源有限公司。國企平均報(bào)價(jià)分別是：1.137元/度、0.979元/度、0.986元/度、0.966元/度、0.907元/度、0.960元/度、0.939元/度、0.990元/度、0.985元/度、1.137元/度、0.921元/度、1.018元/度、1.1636元/度。民企平均報(bào)價(jià)分別為：1.140元/度、1.180元/度、1.090元/度、1.253元/度、0.977元/度、1.510元/度、1.060元/度、1.079元/度、1.040元/度、1.152元/度、1.166元/度、1.180元/度、1.138元/度。通過分析，可以看出目前14個(gè)光伏并網(wǎng)發(fā)電工程的業(yè)主單位均來自于五大國有發(fā)電集團(tuán)，其中中國電力投資集團(tuán)公司中標(biāo)了其次批13個(gè)工程中的7個(gè)，占53.8%。甘肅敦煌10兆瓦光伏并網(wǎng)發(fā)電工程中，民營企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)報(bào)價(jià)平均為1.151元/千瓦時(shí)，國企平均報(bào)價(jià)（1.007元/千瓦時(shí)）是前者的0.875倍。同時(shí)，2023年特許招投標(biāo)的13個(gè)工程，除了新疆和田20兆瓦工程中民企略低于國企報(bào)價(jià)外，其余12個(gè)工程均是國企顯著低于民企，在甘肅武威20兆瓦工程中。

國企平均報(bào)價(jià)僅為民企的63.6%。更重要的是中標(biāo)企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)均顯著低于當(dāng)時(shí)的單位本錢。地面光伏發(fā)電站本錢主要由光伏組件、逆變和輸配電、電站建立安裝、土地等組成，光伏發(fā)電工程要確保盈虧平衡，電價(jià)水平至少要保持在1.15元/千瓦時(shí)。這與實(shí)際招標(biāo)狀況迥異，幾乎全部工程均有一半企業(yè)的報(bào)價(jià)低于1元/千瓦時(shí)，而最終中標(biāo)上網(wǎng)電價(jià)只相當(dāng)于盈虧平衡價(jià)格的86.4%~63.4%，被業(yè)內(nèi)和政府主管部門稱為“跳樓價(jià)”。

國企低價(jià)競標(biāo)的緣由分析：

1、國企自身產(chǎn)權(quán)構(gòu)造打算的

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，利潤最大化是企業(yè)的根本目標(biāo)，在利潤最大化目標(biāo)的要求下，企業(yè)的生產(chǎn)決策必需遵循邊際本錢等于邊際收益的原則。但是，在全部權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分別的現(xiàn)代企業(yè)中，企業(yè)目標(biāo)是一個(gè)簡單的體系，利潤最大化往往不是企業(yè)經(jīng)營者的首要目標(biāo)。全部權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分別以及由此導(dǎo)致的經(jīng)營決策過程的簡單性，其本身就有可能使企業(yè)偏離利潤最大化選擇。托付一理論認(rèn)為，現(xiàn)代企業(yè)中作為人的經(jīng)理人員的目標(biāo)與作為托付人的企業(yè)全部者的目標(biāo)并不完全全都。國有企業(yè)的全部權(quán)，從理論上說是屬于“全體人民”，但從實(shí)際看，全體人民是沒有行為力量的，既缺乏信息，又沒有有效手段，更沒有鼓勵(lì)動(dòng)力去對經(jīng)營者進(jìn)展約束，國有企業(yè)的實(shí)際掌握權(quán)把握在政府部門或由政府部門任命的廠長、經(jīng)理手中。由于國有企業(yè)廠長經(jīng)理享有相當(dāng)?shù)恼莆諜?quán)收益，企業(yè)的生產(chǎn)本錢根本由全體人民擔(dān)當(dāng)，因此廠長經(jīng)理個(gè)人擔(dān)當(dāng)?shù)倪呺H本錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于生產(chǎn)的真實(shí)邊際本錢，即廠長經(jīng)理的權(quán)利與責(zé)任嚴(yán)峻不對稱，導(dǎo)致國有企業(yè)經(jīng)營者們追求的不是“企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化”，而是更多的是從個(gè)人政績的角度考慮。

2.國企來自于光伏發(fā)電外的穿插補(bǔ)貼

2023年3月26日國務(wù)院國資委公布實(shí)施了《中心企業(yè)節(jié)能減排監(jiān)視治理暫行方法》，將節(jié)能減排目標(biāo)完成狀況作為央企負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核的重要內(nèi)容。節(jié)能減排指標(biāo)的完成狀況直接關(guān)系到國企“新的火電工程”能否通過審批，進(jìn)而對國家規(guī)定的資產(chǎn)盈利性考核指標(biāo)產(chǎn)生重要影響。因此，國有發(fā)電集團(tuán)的節(jié)能減排考核將鼓勵(lì)其實(shí)行降低報(bào)價(jià)來獲得光伏發(fā)電工程，加之國有發(fā)電集團(tuán)擁有民企無法獲得的資金實(shí)力和穩(wěn)定收入來源，顯著加大了通過穿插補(bǔ)貼的途徑實(shí)施這種鼓勵(lì)的可能性。這種來自于光伏發(fā)電外的穿插補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)是光伏發(fā)電本錢的一種下降，進(jìn)一步擴(kuò)大了與民營企業(yè)之間的競爭優(yōu)勢，造成了嚴(yán)峻的不對稱競爭。

對于同一選址的光伏并網(wǎng)發(fā)電工程，根據(jù)招投標(biāo)時(shí)點(diǎn)的技術(shù)條件和光伏組件價(jià)格計(jì)算的固定平均本錢、可變平均本錢分別假設(shè)為AFC0（q）、AVC0（q），則平均總本錢為AC0（q），其中q為發(fā)電量，固定本錢核算時(shí)考慮了時(shí)機(jī)本錢?？紤]到光伏發(fā)電還存在較高技術(shù)效率提升空間，預(yù)期平均總本錢為：

國企低價(jià)中標(biāo)的危害

1.對中標(biāo)工程可能存在的危害

首先是工程質(zhì)量和安全難以保證。投標(biāo)報(bào)價(jià)在很大程度上打算中標(biāo)后的施工行為，合理的工程造價(jià)是施工企業(yè)的生命線，當(dāng)企業(yè)中標(biāo)的工程難以盈利甚至賠本時(shí)，他的第一個(gè)反響就是如何降低本錢，千方百計(jì)挽回?fù)p失，這樣無疑會(huì)給工程質(zhì)量埋下隱患。同時(shí)，為了降低本錢削減支出，不按規(guī)定實(shí)行安全防護(hù)措施，或安全措施不到位，給施工安全埋下隱患。低于本錢價(jià)中標(biāo)是目前工程質(zhì)量和安全難以保證的主要緣由之一。其次，低價(jià)中標(biāo)可能影響工程按期完成。中標(biāo)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益無法保障的前提下，難以調(diào)發(fā)動(dòng)工對所承攬工程施工的積極性，加之資金缺乏，工人工資不能支付，人力資源得不到充安排置，材料供給缺乏，導(dǎo)致工程進(jìn)度上不去，扯皮問題不斷，工程難以按期完成。

2.對民營企業(yè)的影響

國有企業(yè)低于業(yè)內(nèi)本錢的上網(wǎng)電價(jià)不是源于比民營企業(yè)高效的生產(chǎn)效率，而是出于經(jīng)營績效和節(jié)能減排的雙重考核，扭曲了市場對資料的有效配置。更重要的是，國有發(fā)電集團(tuán)在光伏發(fā)電領(lǐng)域的“跑馬圈地”極大地影響了民營光伏企業(yè)的長遠(yuǎn)進(jìn)展。經(jīng)過近10年來的快速進(jìn)展，民營企業(yè)在光伏產(chǎn)業(yè)中獲得了巨大成績，各地涌現(xiàn)出了一大批實(shí)力強(qiáng)大的民營企業(yè)。然而民營光伏企業(yè)主要扎堆于電池生產(chǎn)、組件封裝等資金和技術(shù)門檻低、勞動(dòng)力比擬密集的環(huán)節(jié)，而且嚴(yán)峻依靠國外市場。隨著德國、西班牙等主要國外市場光伏發(fā)電補(bǔ)貼退出政策的實(shí)施，95%依靠于出口的光伏產(chǎn)業(yè)必將受到嚴(yán)峻沖擊。具有寬闊進(jìn)展前景的國內(nèi)市場明顯是我國光伏民營企業(yè)的出路，光伏發(fā)電工程就是民營企業(yè)進(jìn)入光伏發(fā)電領(lǐng)域，延長自身產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)施前向一體化戰(zhàn)略，提高競爭力的契機(jī)。當(dāng)前民企與國企之間在本錢上的非對稱性顯著地對民營企業(yè)進(jìn)入光伏并網(wǎng)發(fā)電領(lǐng)域形成了擠出效應(yīng)，一批較早開展相關(guān)技術(shù)研發(fā)并積存了較強(qiáng)的技術(shù)實(shí)力的中小企業(yè)，將會(huì)同時(shí)被淘汰。這不利于我國民營企業(yè)建立、運(yùn)營光伏發(fā)電力量的提升，長期來看必將對我國光伏產(chǎn)業(yè)的整體提升造成損害。

對策

從以上的分析可以看出，民營光伏企業(yè)與國有發(fā)電集團(tuán)在特許招投標(biāo)工程上是一種不對稱競爭關(guān)系，導(dǎo)致了民營企業(yè)在光伏并網(wǎng)發(fā)電特許招投標(biāo)工程中全軍覆沒。因此，為了實(shí)現(xiàn)公正競爭，有必要在光伏并網(wǎng)發(fā)電工程的特許招投標(biāo)制度中引入不對稱管制。由于不對稱管制是以扶持和愛護(hù)處于弱勢地位的非主導(dǎo)經(jīng)營者并對處于市場支配地位的主導(dǎo)經(jīng)營者實(shí)施限制為根本特征，所以管制機(jī)構(gòu)在實(shí)施不對稱管制時(shí)，應(yīng)找出不對稱關(guān)系中不對稱競爭的主要初始條件，然后有針對性地制定詳細(xì)的管制規(guī)章，這樣才能保證不對稱管制的有效性。其管制措施詳細(xì)包括：

（1）設(shè)立光伏發(fā)電專項(xiàng)資金，補(bǔ)貼中標(biāo)民營企業(yè)。國家可以從電力銷售總額或者財(cái)政收入中拿出局部資金成立光伏發(fā)電專項(xiàng)基金，用于民營光伏發(fā)電工程的電價(jià)補(bǔ)貼。

（2）降低競標(biāo)門檻，提高民營企業(yè)參加的積極性。2023年其次批光伏并網(wǎng)發(fā)電工程的競標(biāo)有兩個(gè)根本要求：一是每個(gè)標(biāo)需繳納500萬元保證金，抵押時(shí)長14個(gè)月；二是必需有10％的工程資本金，在后續(xù)融資方案中保證有30％的自有資金。這樣的資金門檻對于民營企業(yè)是巨大的資金壓力，構(gòu)成了難以逾越的競標(biāo)壁壘。因此，政府主管部門應(yīng)當(dāng)通過一些制度安排（比方與誠信記錄掛鉤調(diào)整保證金額度），切實(shí)降低民營企業(yè)競標(biāo)的資金門檻。

（3）要求國有發(fā)電集團(tuán)競標(biāo)中采納捆綁民營企業(yè)的聯(lián)合體競標(biāo)