新預算法改革、完善與完善

新預算法改革、完善與完善

9點。9月，財政部部長羅迪向媒體采訪了預算法中的相關問題。他指出,預算法是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律,是財政領域的基本法律制度。新預算法的出臺是國家法律制度建設的一項重要成果,更是財政制度建設具有里程碑意義的一件大事,標志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度邁出了堅實的一步。全口徑預算的改革談到全口徑預算管理,樓繼偉指出,近年來,隨著預算管理制度改革的不斷深化,我國已經(jīng)取消了預算外資金,把所有政府收支按照一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算等分類全部納入政府預算,接受人大審查監(jiān)督。這一實踐符合現(xiàn)代預算完整性的要求,體現(xiàn)了建立全口徑預算的改革方向。為全面反映上述改革成果,新預算法做了如下修改:一是刪除了原法中有關預算外資金的內容,第4條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”。二是建立健全預算體系,第5條明確規(guī)定預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算。同時對四本預算的功能定位、編制原則及相互關系作出規(guī)定,明確四本預算是有機銜接的整體。三是將地方政府債務納入預算管理,避免地方政府債務游離于預算之外、脫離人大監(jiān)督。建立預算穩(wěn)定調節(jié)基金談到跨年度預算平衡機制,樓繼偉說,由于新預算法對于收入管理更強調依法征收、應收盡收,減弱了人為調控可能性,而支出預算變得更加硬化、剛性,那么全年收入實際完成數(shù)與年初預算數(shù)存在差異,從而平衡狀態(tài)出現(xiàn)差異就會成為常態(tài),就需要處理好預算的超收或短收問題,進一步健全預算平衡機制。對此,新預算法在總則第12條明確規(guī)定,各級政府應當建立跨年度預算平衡機制,并在之后的條款中進一步做出具體規(guī)定:一是第41條規(guī)定,各級一般公共預算按照國務院的規(guī)定可以設置預算穩(wěn)定調節(jié)基金,用于彌補以后年度預算資金的不足,作為實現(xiàn)跨年度預算平衡、調節(jié)年度資金豐歉的重要工具。二是第66條第1款、第2款明確,各級一般公共預算年度執(zhí)行中有超收收入的,只能用于沖減赤字或者補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金。各級一般公共預算的結余資金,應當補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金。這就從法律上切斷了超收收入和結余資金隨意轉化為支出的可能性,增強了年度預算的約束力。三是第66條第3款規(guī)定,省級一般公共預算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收,通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的,經(jīng)本級人大或者其常委會批準,可以增列赤字,報財政部備案,并應當在下一年度預算中予以彌補。樓繼偉強調,建立跨年度預算平衡機制為今后實行中期財政規(guī)劃管理,研究編制三年滾動財政規(guī)劃,并強化其對年度預算的約束留出了空間,也為硬化支出預算約束、科學理財、依法理財提供了制度保障。財政轉移支付談到財政轉移支付制度,樓繼偉指出,實行財政轉移支付制度是實現(xiàn)財力與事權相匹配的重要手段,也是財政體制改革的成功經(jīng)驗,對于縮小地區(qū)間財力差距、推進基本公共服務均等化、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展發(fā)揮了重要作用。目前轉移支付存在的主要問題:一是能夠有效發(fā)揮調節(jié)作用、具有均等化功能的一般性轉移支付規(guī)模偏小。二是專項轉移支付項目繁雜、交叉重復、資金分散,導致過多干預地方事權、干擾市場資源配置,影響資金使用效率。同時,專項轉移支付還存在著配套要求過多、資金下達不及時等問題。為進一步全面規(guī)范轉移支付制度,推動解決現(xiàn)實中存在的問題,同時也有效反映近年來建設公共財政、推行財政轉移支付改革的成果,新預算法第16條、第38條、第52條等條款,從多個方面增加規(guī)定了財政轉移支付制度的內容:一是明確國家實行財政轉移支付制度。二是明確轉移支付的設立原則和目標,規(guī)定財政轉移支付應當規(guī)范、公平、公開,以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標。三是明確以一般性轉移支付為主體,用以均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用。四是嚴格規(guī)范專項轉移支付,強調按照法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定可以設立專項轉移支付,用于辦理特定事項。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調節(jié)的事項不得設立專項轉移支付。同時要求,上級政府安排專項轉移支付時,除按照國務院的規(guī)定應當由上下級政府共同承擔的事項外,不得要求下級政府承擔配套資金。五是明確轉移支付預算的編制方法。一般性轉移支付應當按照國務院規(guī)定的基本標準和計算方法編制。專項轉移支付應當分地區(qū)、分項目編制。六是明確轉移支付下達時限。規(guī)定轉移支付分情況應在人大批準預算后30天、60天或90天內下達,以加快預算執(zhí)行進度。制定和完善、公開的法律規(guī)范談到預算公開,樓繼偉說,公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征,是建設陽光政府、責任政府的需要,也是依法理財、防范財政風險的需要。近年來,各級政府、財政部門以及各部門在推進預算、決算公開方面做了大量工作,取得了顯著成效。為鞏固和擴大這一改革成果并使之規(guī)范化、制度化,新預算法第14條對“預算公開”做出全面規(guī)定,對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的法律要求,對轉移支付、政府債務、機關運行經(jīng)費等社會高度關注的事項要求公開作出說明,并在第92條中規(guī)定了違反預算公開規(guī)范的法律責任。樓繼偉強調,這次修改預算法,將預算公開實踐成果總結入法,形成剛性的法律約束,這是重要進步,意義重大、深遠:一是有利于社會主義民主政治建設,是確保人民群眾知情權、參與權和監(jiān)督權的重要舉措。二是有利于從源頭上預防和治理腐敗,陽光是最好的防腐劑和消毒劑,預防腐敗最有效的途徑就是將政府置于透明環(huán)境中。將預算分配的政策依據(jù)、標準、結果全面、真實地向社會公開,能夠有效避免暗箱操作。三是有利于提升財政管理水平。預算公開可以進一步促進依法理財、科學決策,促進各部門厲行節(jié)約、提高財政資金使用效益。同時,預算公開把政府的政策意圖和激勵方向告知社會,也有利于引導經(jīng)濟社會主體的預期和行為,優(yōu)化提升財政政策效果。政府舉債監(jiān)管機制。一是部分舉談到新預算法對地方政府債務有關條款的修改,樓繼偉指出,為體現(xiàn)對地方政府債務的從嚴控制和管理,規(guī)范地方政府舉債行為,按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路,新預算法第35條和第94條,從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機制和法律責任等多個方面作了明確的規(guī)定:一是限制舉債主體,只能是經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市政府。二是限制舉債用途,只能用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性支出。三是限制舉債規(guī)模,明確舉借債務規(guī)模由國務院報全國人大或其常委會批準。省、自治區(qū)、直轄市在國務院下達的限額內舉借的債務,列入本級預算調整方案,報本級人大常委會批準。四是限制舉債方式,只能通過發(fā)行政府債券的方式舉債,地方政府及其所屬部門不得以其他任何方式舉借債務,除法律另有規(guī)定外,也不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。五是控制債務風險,規(guī)定舉債應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源,國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度,國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督。六是明確違規(guī)舉債的法律責任,規(guī)定違規(guī)舉債或為他人債務提供擔保的,對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。收入預算與經(jīng)濟和社會發(fā)展匹配談到改進預算控制方式,樓繼偉說,原預算法規(guī)定,預算審查包括收入、支出和收支平衡三方面的內容,重點是收支平衡。同時要求,預算收入征收部門完成上繳任務。于是在客觀上帶來預算執(zhí)行“順周期”問題,容易導致收入征收部門在經(jīng)濟增長放緩時,為完成任務收“過頭稅”,造成經(jīng)濟“雪上加霜”;而在經(jīng)濟過熱時,為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”,該收不收,造成經(jīng)濟“熱上加熱”。這既不利于依法征稅,也會影響政府“逆周期”調控政策效果。根據(jù)十八屆三中全會關于“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”的要求,新預算法第48條規(guī)定,各級人大預算審查的重點是:預算安排是否貫徹國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針政策,收支政策是否可行;重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當;對下級政府的轉移性支出預算是否規(guī)范、適當?shù)葍热?。同時,為確保收入預算從約束性轉向預期性,新預算法第36條第1款規(guī)定,各級預算收入的編制,應當與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應,與財政政策相銜接;第55條第2款規(guī)定,各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。這就是說,支出預算變得更加硬化、剛性,而收入預算則從約束性轉向預期性,收入管理更強調依法征收、應收盡收,這是與傳統(tǒng)的預算管理方式最大的不同。各級政府一般公共預算支出談到細化預算編制,樓繼偉指出,為了規(guī)范財政資金分配行為,硬化支出預算約束,加強人大對預算的審查監(jiān)督,新預算法對細化預算編制提出了更高的要求:一是第32條第4款明確政府收支分類科目,規(guī)定收入分為類、款、項、目;支出按其功能分類分為類、款、項,按其經(jīng)濟性質分類分為類、款。二是第37條第1款規(guī)定,各級預算支出應當依照本法規(guī)定,按其功能和經(jīng)濟性質分類編制。三是明確預算編制要求。第46條規(guī)定,報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出,按其功能分類應當編列到項;按其經(jīng)濟性質分類,基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算支出按其功能分類應當編列到項。四是明確決算編制要求。相較于預算編制的要求,第75條第2款更進一步規(guī)定,在編制決算時,一般公共預算支出應當按其功能分類編列到項,按其經(jīng)濟性質分類編列到款。五是對轉移支付的編制提出原則要求。第38條規(guī)定,一般性轉移支付應當按照國務院規(guī)定的基本標準和計算方法編制。專項轉移支付應當分地區(qū)、分項目編制?？h級以上各級政府應當將對下級政府的轉移支付預計數(shù)提前下達下級政府。地方各級政府應當將上級政府提前下達的轉移支付預計數(shù)編入本級預算。政府管理部門應當積極推進地方庫談到國庫現(xiàn)金管理,樓繼偉說,2001年我國實施財政國庫管理制度改革以來,央行國庫單一賬戶余額不斷增加,為開展國庫現(xiàn)金管理奠定了基礎。中央財政于2006年正式實施國庫現(xiàn)金管理,主要采取商業(yè)銀行定期存款,要求商業(yè)銀行以可流通國債為質押,存款利率通過市場化招標形成。目前基本形成按月操作的常態(tài)化機制,有效提高了財政資金使用效益,降低了財政籌資成本,全面提升了政府資產(chǎn)負債管理能力。財政部目前正會同中國人民銀行積極推進地方國庫現(xiàn)金管理工作。新預算法第59條第5款增加規(guī)定,各級政府應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督,按照國務院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理,合理調節(jié)國庫資金余額,對于做好國庫現(xiàn)金管理工作將起到引導推動與法律保障作用。樓繼偉表示,下一步將研究采取措施進一步完善國庫現(xiàn)金管理。在財政基于建立國家主權體制的同時,作用發(fā)揮在提高財政資金運行效率方面的作用新預算法第61條增加規(guī)定,國家實行國庫集中收繳和集中支付制度,對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。樓繼偉說,這不僅是對我國十多年國庫管理制度改革成果的充分肯定,也為下一步全面深化國庫集中收付制度改革提供了堅實的法律保障。他指出,在借鑒國際通行做法和成功經(jīng)驗基礎上,2001年我國開始實施財政國庫管理制度改革,目標是建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度。經(jīng)過10多年的改革實踐,目前國庫集中收付制度已覆蓋到我國縣級以上各級預算單位和有條件的鄉(xiāng)級預算單位,成為我國財政財務管理的核心基礎性制度。實施國庫集中收付制度不僅是我國國庫管理現(xiàn)代化的重要標志,而且對于建立現(xiàn)代財政制度和促進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化也具有重要意義:提高了財政資金運行的安全性和效率,提高了財政資金運行的透明度,提高了預算執(zhí)行信息的反饋速度,提高了財政資金調控能力,創(chuàng)新了政府購買服務的機制。樓繼偉表示,今后將根據(jù)新預算法規(guī)定,進一步深化國庫集中收付制度改革,其中重點是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度改革,使這項改革“橫向到邊、縱向到底”。無法準確反映政府財務狀況談到編制權責發(fā)生制政府綜合財務報告,樓繼偉說,這是國際上公共財政管理的發(fā)展方向。我國長期以來實行的是以收付實現(xiàn)制為基礎的決算報告制度。決算報告制度對于反映政府及其組成部門預算執(zhí)行結果發(fā)揮了重要作用。但是,僅實行決算報告制度無法完整反映政府擁有的各類資產(chǎn)和負債,以及政府的運行成本,難以準確反映政府財務狀況,不利于有效防范財政風險,不利于監(jiān)督和考評政府績效。十八屆三中全會明確要求“建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”,此次新預算法第97條也增加規(guī)定,各級政府財政部門應當按年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告,報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性,報本級人民代表大會常務委員會備案。這一制度對于加強政府債務管理和預算績效管理,建立地方政府發(fā)債評級機制,強化財政監(jiān)督,提高財政透明度等都有十分重要的意義。目前,財政部正在研究起草《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》,將對改革的總體要求、主要任務、具體內容、配套措施、實施步驟等做出規(guī)定。方案批準后,