美國(guó)的總統(tǒng)權(quán)和憲制權(quán)之爭(zhēng)

美國(guó)的總統(tǒng)權(quán)和憲制權(quán)之爭(zhēng)

今年6月25日，美國(guó)議會(huì)主席約翰貝納在一份聲明中宣布，他呼吁尋求議會(huì)的支持，并譴責(zé)了美國(guó)法院濫用坐席權(quán)利。博納指責(zé)奧巴馬“超越了他所擁有的憲法權(quán)力”,“沒(méi)有忠實(shí)執(zhí)行法律”,“采取了一系列單邊行政行動(dòng),破壞了權(quán)力制衡”,“損害美國(guó)人民和人民選出的國(guó)會(huì)議員的利益”。隨后,博納又在給國(guó)會(huì)眾議員發(fā)放的一份備忘錄中,詳細(xì)解釋了他此舉的考慮以及擬采取的步驟,并宣布將于近期召集眾議院兩黨領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)會(huì),對(duì)訴狀的文字進(jìn)行斟酌,然后提交給眾議院大會(huì)投票表決,以決定是否起訴奧巴馬。在美國(guó),盡管總統(tǒng)和國(guó)會(huì)爭(zhēng)權(quán)由來(lái)已久,但議長(zhǎng)為此要與總統(tǒng)對(duì)簿公堂十分罕見(jiàn),成為近期美國(guó)政壇頗為吸引眼球的一件事。無(wú)獨(dú)有偶,聯(lián)邦最高法院于次日(26日)在對(duì)“全國(guó)勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)訴諾爾·康寧”案的裁決中,判定奧巴馬“休會(huì)任命”違憲,這是最高法院200年來(lái)第一次審理此類案件,更引發(fā)輿論和公眾對(duì)美國(guó)府會(huì)權(quán)力之爭(zhēng)的關(guān)注。議員與總統(tǒng)就行政權(quán)打官司,近代以來(lái)也只有一次。即使眾議院批準(zhǔn)博納這一訴訟,聯(lián)邦法院的審理可能也將長(zhǎng)達(dá)數(shù)年,而屆時(shí)奧巴馬已不在位。但它反映了奧巴馬執(zhí)政以來(lái)美國(guó)府會(huì)權(quán)力之爭(zhēng)正在加劇,凸顯了美國(guó)權(quán)力分立制衡機(jī)制的內(nèi)在缺陷,損害了美國(guó)的國(guó)際形象,對(duì)奧巴馬剩余任期的府會(huì)關(guān)系將發(fā)生重要的影響。總統(tǒng)權(quán)迅速擴(kuò)張總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的關(guān)系或府會(huì)關(guān)系是美國(guó)政府制度最重要的關(guān)系之一。盡管美國(guó)憲法對(duì)總統(tǒng)權(quán)和國(guó)會(huì)權(quán)做出了具體的規(guī)定,但自美國(guó)建國(guó)以來(lái),府會(huì)權(quán)力之爭(zhēng)從未平息。從理論上來(lái)說(shuō),造成總統(tǒng)權(quán)和國(guó)會(huì)權(quán)沖突的原因很多:憲法對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)權(quán)力的設(shè)計(jì),總統(tǒng)、參議員、眾議員選舉的不同選區(qū)和不同任期,政黨政治、兩大黨對(duì)白宮和國(guó)會(huì)控制所形成的“一致政府”或“分裂政府”,總統(tǒng)的公眾支持率和大眾傳媒的影響,聯(lián)邦最高法院的裁決等,諸多因素?zé)o一不對(duì)府會(huì)關(guān)系產(chǎn)生影響。以至美國(guó)著名國(guó)會(huì)研究專家小阿瑟·施萊辛格曾發(fā)出這樣的感慨:“府會(huì)關(guān)系是美國(guó)政府制度的永久迷思之一?！本唧w來(lái)說(shuō),博納揚(yáng)言起訴奧巴馬,反映了奧巴馬執(zhí)政以來(lái),總統(tǒng)權(quán)的急劇擴(kuò)張所導(dǎo)致的府會(huì)沖突進(jìn)一步加劇。美國(guó)的總統(tǒng)權(quán)和國(guó)會(huì)權(quán)之間的關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)消長(zhǎng)變化的過(guò)程。按照制憲者的意圖和設(shè)計(jì),國(guó)會(huì)在美國(guó)三權(quán)分立、制約平衡的權(quán)力架構(gòu)中處于主導(dǎo)地位。憲法文本把國(guó)會(huì)放在第一條,把總統(tǒng)放在第二條就是一個(gè)例證。在美國(guó)建國(guó)后的一個(gè)半世紀(jì)里,國(guó)會(huì)在聯(lián)邦政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)中明顯處于支配地位。在這期間,除了少數(shù)幾位總統(tǒng)(杰斐遜、林肯、西奧多·羅斯福、威爾遜)行使較大的權(quán)力能與國(guó)會(huì)抗衡外,國(guó)會(huì)在聯(lián)邦政府和全國(guó)政治生活中居于主導(dǎo)地位。上世紀(jì)30年代富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)任內(nèi),總統(tǒng)權(quán)力急劇膨脹,總統(tǒng)在聯(lián)邦政府的三權(quán)中和全國(guó)政治生活中逐漸居于主導(dǎo)地位,到尼克松總統(tǒng)任內(nèi)一度出現(xiàn)“帝王般總統(tǒng)”。70年代中期,國(guó)會(huì)通過(guò)《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法》和改革擴(kuò)大了國(guó)會(huì)在對(duì)外政策方面的權(quán)力,總統(tǒng)的權(quán)力相對(duì)受到制約。小布什就任后,利用9.11事件和共和黨同時(shí)控制白宮和國(guó)會(huì)的機(jī)會(huì),使華盛頓的權(quán)力中心由國(guó)會(huì)再次轉(zhuǎn)移到總統(tǒng)手中,總統(tǒng)的行政權(quán)、特別是在外交權(quán)方面的得到極大的擴(kuò)張,而國(guó)會(huì)的監(jiān)督權(quán)和制約權(quán)幾乎喪失殆盡。奧巴馬上臺(tái)后,在白宮班子中設(shè)立了很多新的職位,這些職位與聯(lián)邦政府各部在職能上幾乎重疊。根據(jù)美國(guó)憲法,總統(tǒng)擁有提名聯(lián)邦高級(jí)官員和法官的權(quán)力,但總統(tǒng)的提名需要取得參議院的“意見(jiàn)和同意”。由于白宮職位屬于總統(tǒng)私人顧問(wèn)班子,無(wú)需參議院批準(zhǔn),奧巴馬可由此繞過(guò)參議院的“意見(jiàn)和同意”的權(quán)力。同樣根據(jù)憲法,國(guó)會(huì)有權(quán)要求部長(zhǎng)提供證詞和控制其預(yù)算,但這些白宮班子的成員在很大程度上將不受國(guó)會(huì)制約。奧巴馬通過(guò)這一做法,把公共政策的決策權(quán)集中在白宮,從而擴(kuò)大了總統(tǒng)權(quán)。奧巴馬所奉行的政治哲學(xué)和就任以來(lái)提出的主要立法倡議都是強(qiáng)化政府在美國(guó)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的作用,這些政策措施與秉持“小政府”理念的共和黨保守派格格不入,因此遭到“茶黨”人士和共和黨保守派的強(qiáng)烈反對(duì),從而加劇了府會(huì)沖突。美國(guó)聯(lián)邦憲制的變化:引入行政機(jī)構(gòu)的限制博納和國(guó)會(huì)共和黨人起訴奧巴馬的理由是他超越憲法賦予總統(tǒng)的行政權(quán),繞過(guò)國(guó)會(huì),采取單邊行政行動(dòng),特別是在推遲實(shí)施醫(yī)改法問(wèn)題上。奧巴馬熱衷于用行政命令取代國(guó)會(huì)立法,與共和黨控制國(guó)會(huì)眾議院后導(dǎo)致的政策制定僵局不無(wú)關(guān)系。在奧巴馬第一任期的頭兩年,由于民主黨同時(shí)掌握白宮和國(guó)會(huì),同時(shí)由于美國(guó)正面臨自上世紀(jì)30年代以來(lái)最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī),使得奧巴馬能夠主要通過(guò)國(guó)會(huì)立法來(lái)推進(jìn)其政策議程。因此,盡管國(guó)會(huì)共和黨人在重要的法案上幾乎都投了反對(duì)票,奧巴馬還是取得了醫(yī)療改革、大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃和對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等立法成就。2010年中期選舉后,共和黨奪回了對(duì)眾議院的控制權(quán),同時(shí)縮小了與民主黨在參議院的席位差距,加劇了兩黨政治極化和分裂政府對(duì)聯(lián)邦公共政策制定的影響。兩黨在聯(lián)邦預(yù)算、債務(wù)限額、就業(yè)、非法移民、槍支管控等多數(shù)重要的國(guó)內(nèi)政策議程上難以妥協(xié),導(dǎo)致奧巴馬的一些重要法案由于受到國(guó)會(huì)共和黨議員的阻撓而難以通過(guò)。奧巴馬政府與國(guó)會(huì)共和黨人在預(yù)算開(kāi)支和債務(wù)限額上的談判陷入僵局甚至導(dǎo)致聯(lián)邦政府關(guān)門。在聯(lián)邦法官和高級(jí)官員任命上,奧巴馬的不少提名也受到參議院共和黨議員的阻撓而受挫。這迫使奧巴馬不得不改變立法策略。在2011年夏季與國(guó)會(huì)共和黨人就預(yù)算開(kāi)支談判的討價(jià)還價(jià)破裂后,為推進(jìn)政策議程,同時(shí)出于競(jìng)選連任的需要,奧巴馬于2011年秋在白宮舉行的一次政策和競(jìng)選戰(zhàn)略會(huì)議上提出了“我們不能等待”的立法戰(zhàn)略,決定采取單邊行政行動(dòng)的方式,繞過(guò)國(guó)會(huì)來(lái)推進(jìn)其政策議程。奧巴馬實(shí)施的單邊行政行動(dòng)進(jìn)一步加劇了府會(huì)權(quán)力之爭(zhēng)?？偨y(tǒng)采取的單邊行政行動(dòng),包括頒布行政命令,發(fā)布聲明、總統(tǒng)令以及備忘錄等形式。雖然自喬治·華盛頓以來(lái)歷任總統(tǒng)都頒發(fā)行政命令,但憲法并沒(méi)有提到行政命令,因此行政命令的合憲性問(wèn)題常常引發(fā)爭(zhēng)議。雖然華盛頓頒布了八個(gè)行政命令,但當(dāng)時(shí)還沒(méi)有這一名稱。到20世紀(jì)初西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)上任后才正式使用行政命令的名稱。在19世紀(jì),在一系列廣泛的國(guó)內(nèi)政策問(wèn)題上,總統(tǒng)常常訴諸于單邊行政行動(dòng)。進(jìn)入20世紀(jì)后,頒布行政命令越來(lái)越具有實(shí)質(zhì)性立法的功能,成為“總統(tǒng)立法的一種形式或行政立法”,由于總統(tǒng)的立法倡議面臨時(shí)間和資源的限制,同時(shí)還可能被國(guó)會(huì)否決,因此頒布行政命令就成為總統(tǒng)克服這些限制的有效的政策工具,特別是總統(tǒng)在面臨可能對(duì)其議程提出反對(duì)的“分裂政府”(兩大黨中一黨控制政府、另一黨控制國(guó)會(huì))或“分裂國(guó)會(huì)”(一黨控制政府,同時(shí)控制國(guó)會(huì)中的一院)時(shí)。幾乎每一任總統(tǒng)都用頒布行政命令的方式繞過(guò)國(guó)會(huì)來(lái)推進(jìn)其政策日程。美國(guó)立國(guó)以來(lái),歷任總統(tǒng)共頒發(fā)了約1.4萬(wàn)個(gè)行政命令,其中一半以上是上世紀(jì)30年代后頒發(fā)的。根據(jù)《聯(lián)邦紀(jì)事》的統(tǒng)計(jì),從富蘭克林·羅斯福到奧巴馬第一任期,美國(guó)總統(tǒng)共頒布了7800個(gè)行政命令,其中羅斯福占了將近一半(3728個(gè))。在羅斯福之后,對(duì)行政命令的使用大幅下降,但仍被總統(tǒng)作為繞過(guò)國(guó)會(huì)來(lái)制定和實(shí)施政策的一個(gè)有效工具。大多數(shù)現(xiàn)代總統(tǒng)在任期內(nèi)一般都會(huì)發(fā)布幾百個(gè)行政命令。歷史上許多著名的事件很多是先發(fā)布行政命令實(shí)施,后來(lái)才經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的,如華盛頓的《中立宣言》、林肯的《解放黑奴宣言》,羅斯?！靶抡睍r(shí)期為實(shí)施《國(guó)家工業(yè)復(fù)興法》頒布了多個(gè)行政命令。因此,有美國(guó)學(xué)者認(rèn)為,“行政命令的歷史在很大程度上是總統(tǒng)權(quán)演變的歷史”。長(zhǎng)期剩余時(shí)間的府會(huì)權(quán)力之爭(zhēng)實(shí)際上,奧巴馬執(zhí)政以來(lái)發(fā)布的行政命令在總數(shù)上與前任小布什不相上下。而根據(jù)布魯金斯學(xué)會(huì)的統(tǒng)計(jì),奧巴馬就任以來(lái)每天簽發(fā)的行政命令數(shù)量是自格羅夫·克利夫蘭總統(tǒng)(1885年~1889年)以來(lái)最少的,而且多數(shù)行政命令沒(méi)有引發(fā)憲法危機(jī)。既然如此,博納為何要起訴奧巴馬呢?除了博納本人受所信奉的保守政治哲學(xué)和憲法保守主義主張的驅(qū)使外,還有以下原因:一是在奧巴馬公眾支持率持續(xù)下降的情況下,進(jìn)一步削弱奧巴馬塑造議程以及影響國(guó)會(huì)立法進(jìn)程的能力。在美國(guó),總統(tǒng)的權(quán)力在某種意義上既來(lái)源于公眾的支持,也受到公眾輿論的限制。林登·約翰遜總統(tǒng)在回憶錄中寫(xiě)道:當(dāng)選為總統(tǒng)并不能保證他就有權(quán)統(tǒng)治。每個(gè)總統(tǒng)都必須建立“統(tǒng)治的權(quán)力”,必須激起人民對(duì)他的信任。從這點(diǎn)來(lái)看,除了憲法規(guī)定的“明示”和引申的“固有”權(quán)力外,決定當(dāng)今總統(tǒng)權(quán)力和作用的一個(gè)主要因素是他對(duì)公共輿論的影響力。“訴諸公眾”成為總統(tǒng)權(quán)力的主要部分。一個(gè)擁有明顯的公眾支持的總統(tǒng)可以增加其在華盛頓整體上的威望以及他在具體政策問(wèn)題上的影響。通過(guò)尋求公眾輿論支持,總統(tǒng)可以向華盛頓其他官員、通常是國(guó)會(huì)施加壓力,使一些關(guān)鍵立法和政策得以通過(guò)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),總統(tǒng)的權(quán)力實(shí)際上是一種“勸說(shuō)的權(quán)力”。博納和國(guó)會(huì)共和黨人對(duì)奧巴馬濫用行政權(quán)的指責(zé)遭到民主黨人的反駁,奧巴馬本人則在多個(gè)場(chǎng)合表示,如果國(guó)會(huì)共和黨人不與他合作,他在余下的任期里將繼續(xù)采取單邊行政行動(dòng)。而對(duì)國(guó)會(huì)共和黨保守派來(lái)說(shuō),起訴奧巴馬僅僅是第一步,下一步則是彈劾奧巴馬。目前,前共和黨總統(tǒng)候選人薩拉·佩林和國(guó)會(huì)參眾兩院一些共和黨議員都明確支持彈劾奧巴馬。美國(guó)南達(dá)科他州共和黨大會(huì)于6月21日以191票對(duì)176票通過(guò)了彈劾奧巴馬的決議案。由此可見(jiàn),圍繞博納起訴奧巴馬的府會(huì)權(quán)力之爭(zhēng)的“大戲”才剛剛開(kāi)場(chǎng)。2014年中期選舉對(duì)府會(huì)權(quán)力之爭(zhēng)也將具有重要影響。在美國(guó),中期選舉實(shí)際上是選民對(duì)總統(tǒng)和執(zhí)政黨兩年政績(jī)的一次全民公決。從肯尼迪以來(lái)的中期選舉結(jié)果表明,沒(méi)有一個(gè)民眾支持率低于50﹪的總統(tǒng)的黨在中期選舉中凈增加席位。2010年中期選舉前夕,奧巴馬的支持率在45%左右,民主黨失去了63個(gè)眾議院席位。目前奧巴馬的支持率僅為40%左右,民眾對(duì)奧巴馬執(zhí)政能力的不滿使選舉形勢(shì)對(duì)民主黨極為不利。反觀共和黨,僅需增加6席,就可奪回對(duì)參議院的選舉權(quán),其中3個(gè)州(南達(dá)科他、蒙大拿和西弗吉尼亞)的參議員競(jìng)選,共和黨已穩(wěn)操勝券。因此,共和黨在2014年中期選舉中可能在擴(kuò)大眾議院的多數(shù)的同時(shí),奪回對(duì)參議院的控制權(quán),從而加劇分裂政府對(duì)政策制定的影響,這預(yù)示在奧巴馬第二任期的剩余時(shí)間總統(tǒng)權(quán)和國(guó)會(huì)權(quán)之爭(zhēng)將進(jìn)一步加劇。奧巴馬執(zhí)政以來(lái),對(duì)許多引發(fā)社會(huì)分裂和政治爭(zhēng)議的議題的政策調(diào)整,都是以行政命令的方式繞過(guò)國(guó)會(huì)進(jìn)行的。據(jù)統(tǒng)計(jì),奧巴馬在第一任期簽署了147個(gè)行政命令,到2013年3月,共頒布了149個(gè)有法律約束力的行政命令。奧巴馬繞過(guò)國(guó)會(huì)采取的單邊行政行動(dòng)的做法招致了國(guó)會(huì)共和黨人的激烈批評(píng)。2012年年初,來(lái)自衣阿華州的共和黨參議員在參議院大會(huì)上多次發(fā)表講話,譴責(zé)奧巴馬行事“越來(lái)越像個(gè)憲法刻意替代的國(guó)王”,號(hào)召兩黨國(guó)會(huì)議員反擊奧巴馬“擅權(quán)”。奧巴馬連任以來(lái),盡管美國(guó)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)形勢(shì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn),但由于在醫(yī)改法實(shí)施、移民法改革、槍支管控等社會(huì)問(wèn)題上止步不前,公眾支持率一直在40%左右的低位徘徊。最近民調(diào)數(shù)據(jù)表明,奧巴馬已被美國(guó)民眾位列美國(guó)歷史上最差總統(tǒng)之列。隨著奧巴馬民調(diào)支持率下滑帶來(lái)的聲望下降,他也正在失去影響國(guó)會(huì)民主黨議員、一些忠實(shí)的支持者和設(shè)定立法議程的能力。博納在此時(shí)揚(yáng)言要起訴奧巴馬有進(jìn)一步削弱奧巴馬在立法中討價(jià)還價(jià)的籌碼、在府會(huì)權(quán)力之爭(zhēng)中贏得先機(jī)的意圖。二是出于政黨和選舉政治的動(dòng)因。近十多年來(lái),特別是奧巴馬執(zhí)政以來(lái),府會(huì)權(quán)力之爭(zhēng)的一個(gè)特點(diǎn)是與政黨和選舉政治緊密交織。奧巴馬執(zhí)政以來(lái),由于政府采取了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃、對(duì)銀行業(yè)和汽車業(yè)實(shí)行救援、加強(qiáng)對(duì)銀行的監(jiān)管、通過(guò)了醫(yī)改法等措施,政府的作用問(wèn)題已成為總統(tǒng)和國(guó)會(huì)選舉的一個(gè)主要議題。根據(jù)美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)(CNN)于今年1月舉行的民調(diào),美國(guó)民眾中支持奧巴馬尋求與國(guó)會(huì)兩黨妥協(xié)的高達(dá)67%,支持奧巴馬采取單邊行政行動(dòng)的只有30%,這表明美國(guó)民眾已經(jīng)厭倦了行政權(quán)過(guò)于強(qiáng)大。奧巴馬本人也承認(rèn)單邊行動(dòng)對(duì)推進(jìn)其政策議程有局限性。他提出“我們不能等待”的立法戰(zhàn)略和堅(jiān)持單邊行政行動(dòng)的意圖還在于突出共和黨控制的眾議院的不作為,向選民顯示他正努力推進(jìn)