利益集團與地方政府決策

利益集團與地方政府決策

利益對個人行為和社會秩序的建立有重大影響，影響和決定。人類社會的發(fā)展是社會利益不斷分化和重組的過程。在我國不斷深化改革的進程中,利益分化與利益格局調(diào)整成為社會常態(tài)。近年來,利益集團這種新的社會現(xiàn)象在我國表現(xiàn)得越來越明顯了,對地方政府決策的影響也越來越大了。研究分析利益集團對我國地方政府決策的影響具有重大的理論和現(xiàn)實意義。一、利益集團的界定利益集團的產(chǎn)生和發(fā)展是利益對人際關(guān)系以及社會秩序產(chǎn)生影響、發(fā)揮作用的必然產(chǎn)物。在利益追求過程中,當個人的利益表達遇到困難時,往往希望借助于組織的力量來使自己的利益訴求得到更充分的表達和表現(xiàn),于是以代表、反映個人利益為己任并尋求法律、制度保護的利益集團便應(yīng)運而生。關(guān)于利益集團的涵義,在有關(guān)的論著中說法不盡相同,研究者都從自己所關(guān)注的焦點來描述利益集團的涵義。美國著名的政治學(xué)家戴維·杜魯門認為“利益集團是任何建立在享有一個或更多共同看法的基礎(chǔ)上,并且向社會其他集團或組織提出某種要求的組織”,(P33)美國學(xué)者喬·B·史蒂文森認為利益集團是“一個由擁有某些共同目標并試圖影響公共政策的個體構(gòu)成的組織實體”。(P6)二者的共同點在于都認為利益集團要具備“共同的看法或目標”、“影響他人或組織的目的”、“組織性”三個方面的要素,不同點體現(xiàn)在對影響對象范圍的界定上,后者僅將利益集團影響的對象限定為“公共政策”,而前者將范圍擴大到任何“其他集團或組織”。另外,英國學(xué)者格雷海姆·威爾遜在其著作《美國的利益集團》中認為:一個利益集團是一種組織,它設(shè)法代表一些有著一種或幾種共同利益或共同信念的個人或集團”,也是強調(diào)“組織性”和“共同的看法或目標”。綜合上述三種觀點,我們對利益集團作出如下界定:在經(jīng)濟社會生活中,為了更好地滿足自己的利益要求,分散的擁有共同利益要求的社會個體結(jié)盟形成一定形式的組織,利用一致的集體行動來影響社會其他組織的行為和決定。在這里,個體利益最大化是目的;“共同利益要求”是基礎(chǔ),不僅僅是物質(zhì)利益要求,還包括精神或價值等方面的利益要求;“一致的集體行動”是其行為方式,“社會其他組織”是其作用對象。改革開放以后,我們明確提出構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制,市場取向的改革也就自然而然地培育出了多元的利益主體。在獲取資源和利益的競爭過程中,各利益群體的成員越來越強烈地意識到只有組織起來表達自己的利益訴求,才能確保獲益最大化,于是有著共同利益要求的社會成員組織起來,逐漸形成利益集團。就目前我國經(jīng)濟生活現(xiàn)象而言,利益集團的存在是一個不爭的事實。如“鐵路票價聽證會”、“電信資費聽證會”,均可理解為不同利益集團之間博弈以使本集團利益最大化的行為。紛紛成立的民間團體與協(xié)會也是我國利益集團存在的一個有力證據(jù)。比如“中國紡織工業(yè)協(xié)會”、“裝飾行業(yè)協(xié)會”、“家具行業(yè)協(xié)會”、“溫州打火機協(xié)會”、“房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會”等行業(yè)性的協(xié)會,在維護行業(yè)利益方面,發(fā)揮了極大的作用。對于利益集團在我國的產(chǎn)生和發(fā)展,我們沒有必要感到不安。正如市場經(jīng)濟國家的發(fā)展歷史表明,利益集團問題是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的一種必然要出現(xiàn)的社會現(xiàn)象,可以理解為市場經(jīng)濟主體的自由聯(lián)合。二、利益集團對政府決策的影響“決策的過程和結(jié)果不是由政府官員決定的,也不是由政府官員在官僚制組織的幫助下決定的,而是政府尤其是官僚制組織與利益集團相互作用的結(jié)果?！?P229)因此利益集團在地方政府決策中也就處于一種不容忽視的地位,影響著決策目標的取向。正如任何事物都有兩面性一樣,利益集團對地方政府決策的影響既有積極的方面,也有消極的方面。(一)積極作用1.利益要求是政府決策方案的內(nèi)在要求,是一個復(fù)雜的群社會上存在著不同的利益需要和各種各樣的個人問題或公共問題,社會公眾的利益要求是分散的,政府決策系統(tǒng)不可能同時受理那么多的利益要求。如果人們通過利益集團這一中間媒介將利益訴求加以聚合,并以集體意志的形式向政府決策系統(tǒng)反映,就可能有效地使自己的利益要求在政府決策方案中得到體現(xiàn)。另外,隨著現(xiàn)代社會人們公共服務(wù)需求的快速增加,政府在履行公共管理職能時會遺漏一些需要解決的政策問題。在這種情況下,受某一政策問題影響的群體就可以通過自己所屬的利益團體,通過信訪、申訴、新聞媒體、說服政府官員等方式向決策者明確表達自己的利益要求,引起決策者對這一政策問題的關(guān)注和認識。比如“溫州煙具行業(yè)協(xié)會”就是這樣一個典型的例子。溫州市的煙具生產(chǎn)企業(yè)很多,這些企業(yè)在發(fā)展過程中有各種不同的具體利益要求(新產(chǎn)品審批、企業(yè)用地、產(chǎn)品出口等方面),這些企業(yè)通過“煙具行業(yè)協(xié)會”將分散的利益要求進行綜合,然后傳遞給政府決策機構(gòu),政府出臺一系列有針對性的政策法規(guī),使得溫州煙具行業(yè)快速健康發(fā)展。2.政府決策更能夠提高決策質(zhì)量利益集團在向地方政府決策者進行利益表達的時候,會向決策機構(gòu)提供各種信息資料來影響決策過程。利益集團所提供的信息擴大了政府決策系統(tǒng)信息輸入量,使政府決策者有可能加以比較選擇,促使制定的決策方案更符合實際,盡可能提高決策質(zhì)量。同時,利益集團主動向決策機構(gòu)提供各種各樣的決策信息,可以大大降低政府決策機構(gòu)在信息采集上的成本,并且保證信息的完備和有效。比如,“福建省造紙業(yè)協(xié)會”就經(jīng)常依托自身擁有熟悉行業(yè)、貼近企業(yè),擁有精通本行業(yè)業(yè)務(wù)的專家學(xué)者的人才優(yōu)勢,為政府機關(guān)提供造紙行業(yè)的信息和資料,降低了政府收集決策信息的成本,促進了政府對造紙產(chǎn)業(yè)決策的科學(xué)化,從而促進了福建的造紙行業(yè)的發(fā)展。3.利益集團的成員意見加速了區(qū)域內(nèi)認定的進程,有利于促進決策的科學(xué)性針對任何一個政策問題,公民所提供的可供選擇的決策方案數(shù)目甚至與公民的人數(shù)一樣多。根據(jù)決策的原理,抉擇之前必須對各個方案進行分析和評價,但是對如此眾多備選方案進行一一評價,對地方政府來講是一個不可能完成的工作,另外由于備選方案數(shù)目過于龐大,決策過程的政策共識也就難以達成。而利益集團聯(lián)系著廣大團體成員,對涉及本團體利益的決策問題掌握著充分的信息,可以將成員分散的利益訴求進行綜合,找出共性,代表團體成員向地方政府決策機構(gòu)提供代表大多數(shù)成員意見的方案。這樣就解決了由于備選方案數(shù)目龐大而難以評價和抉擇的困境。4.各利益集團之間的利益沖突地方政府決策公正、公平的結(jié)果在一個存在多樣性的利益沖突、競爭和協(xié)調(diào)機制的社會才是可能的,在此基礎(chǔ)上形成的決策方案才能更好地得到認同和遵守。各利益集團在經(jīng)濟社會活動中,為了實現(xiàn)有利于自己的利益分配格局,不同利益集團不可避免地會由于利益的爭奪而發(fā)生沖突,而利益矛盾的激化有可能損害穩(wěn)定的社會秩序和政局的穩(wěn)定。在決策過程中,地方政府可以創(chuàng)造條件讓利益集團的利益訴求進行充分的表達和博弈,決策機構(gòu)就可以根據(jù)各方所提供的信息及所表達的利益要求,統(tǒng)籌兼顧、平衡協(xié)調(diào)各方利益,在各個利害相互沖突的集團之間調(diào)和取得一致意見,確保整個社會和政局的穩(wěn)定和良性運行。5.地方政府決策監(jiān)督的必要性權(quán)力本身具有極大的擴張性,如果不進行有力的監(jiān)督和約束,必將出現(xiàn)權(quán)力的濫用。決策本質(zhì)上是對利益和資源分配方案的確定,對地方政府決策權(quán)力的監(jiān)督就顯得尤為必要,確保決策的公共性,而不是僅體現(xiàn)某一方的利益。隨著利益集團的產(chǎn)生與發(fā)展,可以利用組織優(yōu)勢對地方政府決策的各種信息進行搜集與統(tǒng)計分析,通過媒體等平臺使社會公眾清楚了解到政府決策的各個方面,客觀上可以對政府決策者的行為起到有效的監(jiān)督作用,防止決策權(quán)力的異化和腐敗發(fā)生。(二)利益集團的主體利益訴求在我國,利益集團作為一種新興的決策參與力量,如果運用不恰當,則其在地方政府決策中可能會產(chǎn)生消極作用。1.有可能損害公共利益。由于利益集團的力量有強弱之分,那么對地方政府決策的影響就有大小之分。強勢利益集團具有資源充足、組織完善、與決策者的關(guān)系良好、施加影響力的渠道暢通等優(yōu)勢,可以利用各種合法或不合法的手段影響政府決策。而一些弱勢利益集團由于資金缺乏,組織不完善,限制了其對政府決策的影響力。強勢利益集團很有可能決定決策方案的最終走勢,決策結(jié)果有可能較多地體現(xiàn)強勢集團的利益,從而造成某些政策是讓少數(shù)人獲益,而讓大多數(shù)人背負政策成本的局面,影響決策的公正性和合理性,有可能使大多數(shù)人不能共享改革和發(fā)展的成果。2.有可能導(dǎo)致決策失誤。隨著利益集團在地方政府決策過程中的參與廣度和深度的不斷擴展,其在決策過程中頻繁地“討價還價”會使決策程序碎片化,喪失了決策的系統(tǒng)性和統(tǒng)一性,使決策者無法充分顧及整體目標。利益集團有時為了自身的狹隘的利益,會用自己所擁有的社會和政治資源,精心設(shè)置理論和輿論影響,影響地方政府正確的決策。特別是在利益集團過分活動的領(lǐng)域,長期性的計劃不易訂立,政府決策者無所適從,只好遷就現(xiàn)實,使政策眼光變得狹隘,決策片面甚至失誤。3.有可能造成政府工作效率低下。利益集團積極參與地方政府決策的目的,就是為了讓決策方案較大程度地體現(xiàn)本團體的利益,而由于多方力量的參與,最后的決策結(jié)果很有可能是一個調(diào)和各方分歧的折衷方案,這是各方分歧最小的方案。但是,在地方政府需要采取協(xié)調(diào)一致的關(guān)鍵決策問題上,折衷方案實際上阻礙了政府高效率處理公共事務(wù)。另外,利益集團為了實現(xiàn)對自己有利的決策方案,采用多種手段對政府決策進行抵制,阻撓,造成政府無法高效地解決那些需要集中管理、涉及到公共利益的事務(wù)。4.容易造成地方保護和局部利益的泛濫,加劇局部利益與整體利益的沖突?！袄婕瘓F對那些與其利益不存在直接利益關(guān)系的決策問題通常不感興趣,也不會刻意地尋求參與的機會和培養(yǎng)參與的能力?！?P37)一般情況下,利益集團只會對與其利益相關(guān)的決策問題感興趣,追求他們的狹隘或片面的利益而時常忽視整體利益。某些強勢利益集團通過游說地方政府,讓地方政府用“土政策”對外地產(chǎn)品進行封鎖,強令當?shù)厣虡I(yè)企業(yè)經(jīng)營、收購或推銷當?shù)禺a(chǎn)品,地方保護主義很嚴重,資源的配置沒有實現(xiàn)效益最大化,甚至是浪費資源。5.有可能造成腐敗。地方政府決策有可能在利益集團的影響下變成少數(shù)人幕后交易的產(chǎn)物,將“公共決策”異化為“私人決策”。利益集團依靠其成員的家族血緣、同學(xué)情誼、地緣和社會關(guān)系等私人關(guān)系紐帶接觸地方政府官員及決策者,從而影響政府決策過程。如果這種行為得不到有效的約束與規(guī)范,就可能發(fā)展成“錢權(quán)”交易或其他違法犯罪活動,導(dǎo)致一些利益目標是在政府決策者和利益集團組織者等少數(shù)人的幕后交易下實現(xiàn)的,這也是目前“集體腐敗”或“組織性腐敗”的根源。它既敗壞了社會風氣,破壞了黨風廉政建設(shè),也使有關(guān)決策方案的制定不能公正合理。三、益集團影響政府決策的理論基礎(chǔ)利益集團對地方政府決策的影響不可忽視,使地方政府在決策的時候面臨著更為復(fù)雜的環(huán)境。要做到科學(xué)決策,我們必須在分析利益集團影響的性質(zhì)及其程度的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮其積極作用,限制其消極作用,保證政府決策的順利進行和決策目標的最終實現(xiàn),實現(xiàn)政府決策的科學(xué)化和民主化。對此,作為公共利益代表的政府來講,判斷的唯一標準就是利益集團對政府決策的影響是否有損于公共利益,是否在反映一定利益團體的利益的同時,會損害公眾利益。如果損害了公共利益,那么就要堅決地消除這種影響。(一)健全和完善利益集團影響政府決策的制度利益集團的建立、運作必須有一套行之有效的法律法規(guī)來調(diào)控。目前,對利益團體的監(jiān)督和管理等問題還沒有完備的法律規(guī)定,管理社會團體的主要法律依據(jù)是國務(wù)院1998年頒布的《社會團體登記管理條例》,已遠遠不能滿足現(xiàn)實的需要。因此,要盡快制定出相應(yīng)的法律法規(guī),建立和完善利益集團影響政府決策的制度、規(guī)則,使其行為有序化,以合理地規(guī)范利益團體的活動,保證其在法制框架下合理、有序的運行。另外,相關(guān)法律法規(guī)還應(yīng)明確利益團體的地位,明確其非政府性和獨立性,使其成為法律調(diào)整下的合法的自主運作的民間化的社會組織,使得社會生活中大多數(shù)人的各種特殊利益,能夠通過相應(yīng)利益集團進行表達,同時也有利于這些組織對政府決策者的監(jiān)督。(二)地方政府的職責“政治市場的供求雙方都有利益集團,政府主要起著經(jīng)紀人的作用”(P48)。政府自身職能定位正確與否將極大地影響到?jīng)Q策質(zhì)量的優(yōu)劣與治理目標的實現(xiàn)程度。在各利益集團都努力對地方政府決策發(fā)揮作用的前提下,地方政府的主要職責就是在利益紛爭的場外認真地思考各派的利益訴求以及可能的后果,然后從全局出發(fā)協(xié)調(diào)各派利益,而絕不能同時兼有“運動員”與“裁判員”的角色。否則,就會造成一些利益集團對政府的不滿和對抗情緒,會將決策過程中出現(xiàn)的所有責任都集中到地方政府身上,會使各利益集團之間的利益沖突演化成每個利益集團對地方政府的不滿,政府在這種情況下推行任何政策都很難得到信任和支持。(三)建立和完善公民參與利益表達制度黨的十七大報告提出要“擴大公民有序政治參與”,為了積極有效地引導(dǎo)利益集團的決策參與,地方政府要建立決策項目的預(yù)告制度、社會公示制度、社情民意反映制度,注意利用新聞媒體、座談會、論證會、聽證會、網(wǎng)絡(luò)等方式來拓展和完善利益表達途徑,培養(yǎng)和提高公民的決策參與意識與能力,保證一般公眾和利益集團有通暢的利益訴求渠道,采取措施消除公民認為參與決策會危及自己的名譽、地位和人身財產(chǎn)安全等畏懼心理。通過這些制度安排,使得各利益集團在政府決策過程中能進行充分的利益競爭和博弈,保證有平等的機會參與到?jīng)Q策制定當中,從而促進決策的科學(xué)化、合理化和民主化。(四)進行社會救助利益集團競相進行利益表達和利益博弈,有利于實現(xiàn)政府決策的公平與公正。但對于小集團或無力與之競爭的弱勢群體來說,這種利益競爭不僅不能實現(xiàn)地方政府決策的公平價值,更可能導(dǎo)致決策傾斜于強勢群體而使弱勢群體處于更加弱勢的惡性循環(huán)狀態(tài)之中。弱勢群體松散性、無組織性的特點導(dǎo)致他們的利益會不時受到侵害。為了促進社會最大程度的公平,政府機構(gòu)應(yīng)更多地考慮弱勢群體的利益訴求,給予弱勢群體有傾向性的照顧。為了實現(xiàn)更大程度上的公平,弱勢群體必須組織起來,形成較為強大的團體,通過自己的代言組織表達利益訴求,與政府進行充分信息交流,影響地方公共決策,只有這樣其利益才能被重視,才能被考慮。這樣可以提高地方政府決策的質(zhì)量,使公共決策體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。(五)從穩(wěn)定到安全在利益集團積極參與地方政府決策的過程中,最為擔憂的是某些勢力強大的利益集團可能會使決策結(jié)果出現(xiàn)事實上不公正的現(xiàn)象,損害某些弱小團體的利益,給社會的穩(wěn)定帶來隱患。實際上,在利益競爭的過程中,我們應(yīng)該拋開“非此即彼”的二元思維,認識到很多時候會出現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的局面。也就是說利益集團在實現(xiàn)自己利益的同時,不損害甚至增加他人的利益。因為“在我國社會主義初級階段及其實行的基本經(jīng)濟制度的歷史條件下,大體的利益結(jié)構(gòu)是社會主義性質(zhì)的?！?P10)這使得利益集團在進行利益競爭時,要考慮協(xié)調(diào)好社會的各種利益關(guān)系,當然,這種局面的出現(xiàn)要依賴于全社會良好政治價值觀的塑造,公共精神的