完善重大決策合法性審查機(jī)制的思考

完善重大決策合法性審查機(jī)制的思考

重要行政決策的目的是提供重要的公共物產(chǎn)出，并行使重要的行政決策權(quán)力。決定的結(jié)果將對(duì)社會(huì)救助產(chǎn)生重大影響。毫無(wú)疑問(wèn)，它必須是依法進(jìn)行的。建立健全重大行政決策合法性審查機(jī)制,推動(dòng)重大行政決策程序的法定化,需要研究重大行政決策為什么應(yīng)當(dāng)接受合法性審查、由誰(shuí)來(lái)實(shí)施合法性審查、怎么進(jìn)行合法性審查等基本問(wèn)題。一、重大行政決策在一個(gè)奉行法律至上、推行法治的國(guó)家,依法行政被當(dāng)作一項(xiàng)不得違反的法治原則,法律對(duì)行政提出的基本要求是“無(wú)法律則無(wú)行政”,行政機(jī)關(guān)只能依法行政,否則就不具有合法性和正當(dāng)性。重大行政決策作為行政管理的一種重要方式,自然也不應(yīng)游離于法律控制之外。因此,在2010年全國(guó)依法行政工作會(huì)議上的講話中,溫家寶同志明確指出:“合法是決策的第一要件?！?一)政府應(yīng)當(dāng)納入重大行政決策范圍行政決策作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)或行政人員為發(fā)揮行政管理職能、處理國(guó)家公共事務(wù)而進(jìn)行的一種決定政策、對(duì)策和方案的活動(dòng)和行為,是政府行政管理的首要環(huán)節(jié)。行政決策是實(shí)現(xiàn)政府職能的基礎(chǔ),只有政府正確及時(shí)作出決策,政府職能才能得以科學(xué)、充分的發(fā)揮。當(dāng)下中國(guó)仍然處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,依據(jù)憲法、組織法和其他相關(guān)法律規(guī)定,政府肩負(fù)著市場(chǎng)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面的行政決策職責(zé),其中有不少屬于重大決策。所謂重大行政決策,是指由較高層級(jí)行政機(jī)關(guān)作出、需要耗費(fèi)巨額人財(cái)物資源、旨在提供重要的公共物品、會(huì)產(chǎn)生重大社會(huì)影響的行政決策。概括起來(lái),應(yīng)當(dāng)納入重大行政決策范圍的事項(xiàng)主要包括:(1)編制和修改經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展和公共服務(wù)總體規(guī)劃;(2)開(kāi)發(fā)利用土地、礦藏、水流、森林、山嶺、荒地、灘涂、海域等自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù);(3)制定經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、財(cái)政體制改革等重大政策;(4)管理經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作的重大措施;(5)安排政府投資的重大項(xiàng)目、重大的政府采購(gòu)項(xiàng)目和特殊建設(shè)項(xiàng)目用地政策、重大財(cái)政資金安排、重大國(guó)有資產(chǎn)處置;(6)重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定和調(diào)整,等等。由此可見(jiàn),無(wú)論是指向公共設(shè)施還是體制環(huán)境,無(wú)論是提供硬件還是軟件的公共物品,無(wú)論是出臺(tái)具體措施還是政策規(guī)定,重大行政決策皆以提供重要公共物品為己任。(二)推進(jìn)法治,促進(jìn)行政管理的法治化行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法行政,行政權(quán)一旦游離于法律規(guī)制之外,就勢(shì)必遭到濫用。行政機(jī)關(guān)作出重大行政決策的權(quán)力是一種重要的行政權(quán),應(yīng)當(dāng)接受行政法調(diào)整,遵循依法行政要求,依法取得、規(guī)范運(yùn)行。相對(duì)于行政機(jī)關(guān)日常行使的、為維護(hù)行政秩序而實(shí)施行政管理的執(zhí)行權(quán)而言,處于上游的決策權(quán)更加需要嚴(yán)格規(guī)范,否則違法的決策會(huì)帶來(lái)違法的執(zhí)行,殃及整個(gè)行政管理的合法性和正當(dāng)性。因此,所有重大行政決策都應(yīng)當(dāng)順應(yīng)法治化的發(fā)展趨勢(shì),都必須嚴(yán)格遵循依法行政原則,都要求行政法從決策主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容等多個(gè)方面對(duì)其加以全面規(guī)范,都要通過(guò)合法性審查避免法外行政、違法決策。只有明確要求決策權(quán)的取得必須源于法律、運(yùn)行必須依據(jù)法律、后果必須基于法律,才能避免出現(xiàn)法外決策、隨意決策、非理性決策問(wèn)題,才能避免決策權(quán)被濫用或者誤用,才能最大限度地降低決策風(fēng)險(xiǎn)和避免決策失誤。由此可見(jiàn),要求重大行政決策依法而為顯然不是要?jiǎng)儕Z、削弱政府的決策權(quán),而是要建立一系列決策制度來(lái)確保政府決策的合情、合理、合法,防止違法決策的出臺(tái)。(三)明確了完善行政決策的合法性審查程序正是由于建設(shè)法治政府必須堅(jiān)持依法決策,不解決重大行政決策違法問(wèn)題就不可能真正實(shí)現(xiàn)依法行政,因此,在國(guó)務(wù)院最近十多年來(lái)先后出臺(tái)的4個(gè)專門用以推進(jìn)依法行政工作的重要文件中,不僅都旗幟鮮明地要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法決策,而且在建立健全依法決策機(jī)制對(duì)策思路方面也日漸清晰,最終將合法性審查確立為重大行政決策的必經(jīng)程序。1999年出臺(tái)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》要求:“各級(jí)政府和政府各部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部,必須……依法決策?！?004年出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將建設(shè)法治政府一個(gè)目標(biāo)規(guī)定為“科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度基本形成”,要按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,建立健全決策責(zé)任追究制度,實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。2008年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》就“完善市縣政府行政決策機(jī)制”作出具體規(guī)定,明確要求建立重大行政決策的合法性審查制度。2010年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》提出要“堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策”,并將合法性審查程序與公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論等一并確定為重大決策的必經(jīng)程序。這些規(guī)定雖然屬于國(guó)務(wù)院對(duì)行政系統(tǒng)提出的工作要求,屬于內(nèi)部行政法范疇,但它們無(wú)疑有力地推進(jìn)了行政決策的法治化進(jìn)程。(四)建立重大行政決策合法性審查制度綜觀最近十多年中國(guó)的行政法制建設(shè)實(shí)踐,強(qiáng)調(diào)重大行政決策過(guò)程中的合法性審查,已經(jīng)不再是一種學(xué)界建議和社會(huì)呼吁,國(guó)務(wù)院出臺(tái)的推進(jìn)依法行政的文件對(duì)其提出明確要求。2010年,溫家寶同志在全國(guó)依法行政工作會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào),“對(duì)于重大決策,必須進(jìn)行合法性審查,超出法定權(quán)限或與法律法規(guī)抵觸的,不得作出決策?！贝饲?2008年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快市縣政府依法行政的決定》就已明確要求建立重大行政決策的合法性審查制度,“市縣政府及其部門做出重大行政決策前要交由法制機(jī)構(gòu)或者組織有關(guān)專家進(jìn)行合法性審查,未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的,不得做出決策?！眱赡曛蟪雠_(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》,更是明確地將合法性審查確定為重大行政決策的一個(gè)必經(jīng)程序,“重大決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在會(huì)前交由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查,未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的,不能提交會(huì)議討論、作出決策?！庇纱丝梢?jiàn),國(guó)務(wù)院已經(jīng)將合法性審查當(dāng)作保證重大行政決策合法的關(guān)鍵,依靠合法性審查這個(gè)必經(jīng)程序建立一道拒絕違法決策的防火墻。二、文保在行政機(jī)關(guān)工作規(guī)則中的規(guī)定在一般法律中也有所了目前,關(guān)于合法性審查的規(guī)定散見(jiàn)于各種法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件當(dāng)中。在《國(guó)務(wù)院組織法》等組織法中,在《立法法》、《行政許可法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等單行法律中,在《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》等行政機(jī)關(guān)工作規(guī)則中,在《湖南省行政程序規(guī)定》等規(guī)章中,都或多或少涉及合法性審查的規(guī)定,這在一定程度上解決了合法性審查無(wú)規(guī)可依的問(wèn)題。但是,相對(duì)于建立一套統(tǒng)一的、完善的、剛性的合法性審查機(jī)制而言,有關(guān)重大行政決策的現(xiàn)有立法在形式和內(nèi)容兩方面都存在不足,制度供給不足、明顯滯后,這突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。(一)重大行政決策程序立法滯后總體來(lái)看,包括合法性審查在內(nèi)的重大行政程序的制度化進(jìn)度,明顯不適應(yīng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主依法決策的實(shí)踐需要。具體而言,國(guó)務(wù)院工作部門的制度化進(jìn)度又明顯落后于地方政府,雖然多數(shù)省級(jí)政府都為此出臺(tái)了專門的規(guī)章,在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》的推動(dòng)下,絕大多數(shù)市縣也都陸續(xù)出臺(tái)了專門規(guī)定,有關(guān)重大行政決策的立法與規(guī)范性文件的出臺(tái)方興未艾,但遺憾的是,中央各部委有關(guān)重大行政決策程序的規(guī)定一直處于醞釀階段,遲遲不出臺(tái),中央層面的立法顯得較為滯后。與此同時(shí),由于目前尚未出臺(tái)用以規(guī)范包括合法性審查在內(nèi)的重大行政決策程序的專門性法律或者行政法規(guī),有關(guān)合法性審查的規(guī)定主要集中在行政機(jī)關(guān)制定的用以自我約束的規(guī)范性文件當(dāng)中,相關(guān)規(guī)范存在著位階低、約束力弱、權(quán)威不足等問(wèn)題,容易被束之高閣、得不到有力執(zhí)行,難以據(jù)此建立健全剛性的合法性審查機(jī)制,對(duì)保證重大行政決策合法性的貢獻(xiàn)比較有限。(二)提請(qǐng)研究決定的重大事項(xiàng)未作明確規(guī)定各地方和各部門的現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定,普遍存在規(guī)定籠統(tǒng)、失之抽象的問(wèn)題,對(duì)由誰(shuí)審查、審查什么、如何審查、審查結(jié)論如何運(yùn)用等基本問(wèn)題未作明確規(guī)定。例如,《衛(wèi)生部工作規(guī)則》只籠統(tǒng)要求,各司局提請(qǐng)部黨組會(huì)或部務(wù)會(huì)研究決定的重大事項(xiàng),要進(jìn)行必要性、可行性和合法性論證。《環(huán)境保護(hù)工作規(guī)則》第13條只規(guī)定各部門、各單位提請(qǐng)環(huán)境保護(hù)部討論決定的重大事項(xiàng),必須符合法律法規(guī)規(guī)定和國(guó)家方針政策。《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》第14條只是抽象要求決策承辦單位應(yīng)當(dāng)對(duì)決策備選方案的合法性進(jìn)行充分論證。(三)決策前,制定法律規(guī)定,明確使用“合法性審查”的表述由于缺乏一部法律或者行政法規(guī)來(lái)加以統(tǒng)率,造成各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容差之甚遠(yuǎn)。例如,有的明確使用“合法性審查”的表述,但有的則使用合法性分析、法律分析、合法性論證、法律審核等表述,如《國(guó)務(wù)院國(guó)資委工作規(guī)則》規(guī)定,重大決策經(jīng)過(guò)研究、咨詢、中介機(jī)構(gòu)的論證評(píng)估和法律分析。再如,關(guān)于合法性審查意見(jiàn)在決策中的法律效果,也存在著“重要決策參考”、“主要決策依據(jù)”、“重要決策依據(jù)”等不同規(guī)定。(四)有省級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定主要適用縣級(jí)以上人民政府各地出臺(tái)的包括合法性審查在內(nèi)的重大行政決策程序規(guī)定,其調(diào)整對(duì)象和適用范圍明顯大小不等。以省級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定為例,按照由寬至窄的排序,(1)有的省級(jí)政府專門出臺(tái)的規(guī)章,適用于全省范圍內(nèi)各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)作出的重大行政決策,《廣西壯族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)重大決策程序暫行規(guī)定》屬于此類。(2)有的省級(jí)政府出臺(tái)的專門規(guī)定,僅適用于縣級(jí)以上人民政府,不包括政府工作部門,至于縣級(jí)以上人民政府所屬部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出重大行政決策,則參照其規(guī)定,《湖南省行政程序規(guī)定》和《江西省縣級(jí)以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》屬于此類。(3)有的省級(jí)政府專門出臺(tái)的規(guī)定僅適用于市政府,市政府所屬部門及區(qū)縣政府可參照該規(guī)定,對(duì)區(qū)縣政府所屬部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則不適用,《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》、《天津市人民政府重大事項(xiàng)決策程序規(guī)則》屬于此類。(4)有的省級(jí)政府出臺(tái)的專門規(guī)定只適用于省政府,至于省政府部門、市州等則參照該規(guī)定制定自身規(guī)則。《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》屬于此類。(5)有的省級(jí)政府專門制定的規(guī)定只適用于省政府,不適用于省政府所屬部門,州、縣政府可參照該規(guī)則制定自身規(guī)則,《甘肅省人民政府重大決策程序暫行規(guī)則》屬于此類。由此可見(jiàn),相對(duì)于實(shí)現(xiàn)重大行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化要求而言,現(xiàn)有的合法性審查規(guī)定存在著散、亂、軟等問(wèn)題,明顯不適應(yīng)推進(jìn)依法行政的要求,亟待通過(guò)較高位階的立法建構(gòu)一套剛性的合法性審查機(jī)制,確保依法作出重大行政決策。三、合法審查原則要通過(guò)合法性審查程序保證重大行政決策的合法性,就必須在法律規(guī)定中將其確定為重大行政決策過(guò)程中的一個(gè)必經(jīng)程序,明確規(guī)定在起草單位形成決策方案之后、報(bào)請(qǐng)決策機(jī)關(guān)審議前的環(huán)節(jié),交由政府法制機(jī)構(gòu)作合法性審查,未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)不合法的,不能提交會(huì)議討論、不作出決策。目前,由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定一部專門法律的立法條件尚不成熟的情形下,建議國(guó)務(wù)院盡快制定出臺(tái)《重大行政決策程序條例》,設(shè)專章規(guī)定合法性審查問(wèn)題,對(duì)由誰(shuí)審查、審查什么、審查時(shí)限、審查結(jié)論如何運(yùn)用等基本問(wèn)題作出明確規(guī)定,據(jù)此建立健全一套剛性的合法性審查機(jī)制。(一)合法性審查的方式人們之所以越來(lái)越多地將保證重大行政決策合法性的希望寄托在合法性審查環(huán)節(jié),期待由政府法制工作機(jī)構(gòu)在行政機(jī)關(guān)審議通過(guò)決策方案之前,依法對(duì)起草單位報(bào)送的重大行政決策方案進(jìn)行合法性審查,把住、把牢法律關(guān),是因?yàn)檫@種合法性審查能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。一則,這種合法性審查能夠較多地發(fā)現(xiàn)決策方案中隱藏的違法問(wèn)題。由于政府法制工作機(jī)構(gòu)屬于政府的辦事機(jī)構(gòu),通常沒(méi)有什么部門利益,審查身份超脫,不會(huì)為起草部門“護(hù)短”;再加上政府法制工作者通常具有通曉政事務(wù)與法律規(guī)定兩方面的知識(shí)優(yōu)勢(shì),知曉特定重大行政決策的背景和意圖,對(duì)行政管理實(shí)踐也比較熟悉,因此有能力通過(guò)合法性審查更多地暴露決策方案中的違法問(wèn)題。二則,這種審查能夠較早地發(fā)現(xiàn)決策方案中隱藏的違法問(wèn)題。由政府法制機(jī)構(gòu)所為的合法性審查程序,介于重大行政決策方案形成之后、提請(qǐng)決策機(jī)關(guān)集體討論決定之前,在這個(gè)中間環(huán)節(jié)作審查,機(jī)時(shí)適當(dāng),一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題還可以將方案退回起草部門解決糾正,這種事中審查能夠避免事后糾正違法決策問(wèn)題造成的被動(dòng)局面和昂貴的糾錯(cuò)成本。當(dāng)然,由政府法制工作機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)具體的合法性審查事務(wù),并不意味著整個(gè)合法性審查過(guò)程就只能是法制工作機(jī)構(gòu)的獨(dú)腳戲,如果法制機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要,可以聘請(qǐng)法律專家提供合法性論證,專家意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)作為合法性審查的重要依據(jù)之一。對(duì)此,一些地方立法具有參考價(jià)值,例如,《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》:“政府法制機(jī)構(gòu)在進(jìn)行合法性審查時(shí),認(rèn)為有必要的,可以邀請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行合法性論證。合法性論證意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)作為政府法制機(jī)構(gòu)提出審查意見(jiàn)的依據(jù)之一?！痹偃?《蘇州市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》:“特別重大、疑難、復(fù)雜的決策事項(xiàng),政府法制部門應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行合法性論證。合法性論證意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)作為政府法制部門提出審查意見(jiàn)的主要依據(jù)?！?二)重大行政決策方案的合法性審查雖然政府法制工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí),也可以采用其他審查方式,但通常而言,合法性審查主要是一種書面審,不僅要審查決策方案,還要審查決策方案文本附具的各類報(bào)告,包括決策調(diào)研報(bào)告、征求公眾意見(jiàn)報(bào)告與/或聽(tīng)證筆錄(紀(jì)要、報(bào)告)、專家論證報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告等。政府法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)重大行政決策方案進(jìn)行合法性審查時(shí),應(yīng)當(dāng)兼顧實(shí)體審與程序?qū)弮蓚€(gè)方面。其中,實(shí)體審主要包括行政決策主體是否適格、是否超越法定權(quán)限、是否有相應(yīng)的法律依據(jù)和事實(shí)根據(jù)、草案具體內(nèi)容是否合法等,程序?qū)徶饕Q策承辦單位在擬定決策方案時(shí),是否依法進(jìn)行了調(diào)研,是否經(jīng)歷了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等必經(jīng)程序,是否依法舉行了聽(tīng)證會(huì)等。在這方面,一些地方的規(guī)定具有參考價(jià)值。例如,《天津市人民政府重大事項(xiàng)決策程序規(guī)則》規(guī)定:“市人民政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)下列內(nèi)容進(jìn)行法律審核,并提出書面意見(jiàn):(一)重大事項(xiàng)決策是否符合市人民政府的法定權(quán)限;(二)重大事項(xiàng)決策的建議和方案的擬定是否符合法定程序;(三)重大事項(xiàng)決策方案是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定;(四)其他需要審核的內(nèi)容?！?三)明確合法性審查的期限盡管我們對(duì)重大行政決策的要求更多地是科學(xué)性而非效率性,但并不意味著重大行政決策可以久拖不決、遙遙無(wú)期,重大行政決策過(guò)程由多個(gè)前后相續(xù)的環(huán)節(jié)構(gòu)成,每一環(huán)節(jié)都應(yīng)有相應(yīng)的時(shí)間限制,合法性審查環(huán)節(jié)也不例外,政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)完成重大行政決策的合法性審查任務(wù)。為此,有些地方對(duì)合法性審查的期限作出明確規(guī)定。例如,《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》:“政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到提交審議的材料之日起10個(gè)工作日內(nèi)提出合法性審查意見(jiàn)”,再如,《蘇州市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》:“政府法制部門應(yīng)當(dāng)自收齊送審材料之日起十五個(gè)工作日內(nèi)提出合