行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范

行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范

行政自由裁量權(quán)是指行政機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章制度的規(guī)定，結(jié)合違法行為的事實、情況和社會損害，確定行政人員是否適用其行政權(quán)利，以及如何適用其行政權(quán)力。目前,國家法律法規(guī)以及地方法規(guī)和規(guī)章中賦予各級行政執(zhí)法機關(guān)在實施行政處罰權(quán)時的自由裁量空間非常大。據(jù)不完全統(tǒng)計,我國現(xiàn)行有效法律、法規(guī)800多部,現(xiàn)行有效地方性法規(guī)和規(guī)章4000多件。其中,授予行政機關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)的條款眾多,彈性很大。由于行政處罰自由裁量帶有很強的主觀因素和相當(dāng)?shù)膹椥钥臻g,在執(zhí)法實踐中缺乏必要的規(guī)范和制約措施,客觀上為濫用職權(quán)和以權(quán)謀私打開了方便之門,因此,規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)即是當(dāng)前行政執(zhí)法中的重點,也是難點。一、目前，行政處罰自由裁量權(quán)的行使(一)隨意裁量,隨裁量嚴(yán)格說這是違法行使行政處罰權(quán)的行為。行政處罰涉及的法律依據(jù)多,條款雜。由于部分行政執(zhí)法人員對法律理解的局限性及外部因素的影響,在行使自由裁量權(quán)時,往往發(fā)生自由裁量超過一定的標(biāo)準(zhǔn),或自由裁量超出一定的范圍、種類,出現(xiàn)畸輕畸重、顯失公平的現(xiàn)象。特別是基層行政執(zhí)法機關(guān)在適用罰款數(shù)額較大或者較小的法律依據(jù)時,更是無所適從,隨意裁量。如市容管理部門在對建筑物張貼小廣告的違法行為實施處罰時,認(rèn)為按照《廣西壯族自治區(qū)實施〈城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例〉辦法》第四十二條第(二)項“處以100元以下的罰款”規(guī)定實施處罰,難以抑制“小廣告”滿天飛的城市頑疾,擅自處罰200元。而運管部門在對“無證營運”的違法行為實施行政處罰時,考慮按照《中華人民共和國道路運輸條例》第六十四條規(guī)定“處3萬元以上10萬元以下的罰款”中的底線3萬元實施處罰,對于從事運輸業(yè)務(wù)的單位或個人難以承受,執(zhí)行起來也很困難,基層執(zhí)法人員為了結(jié)案,自由裁量降低處罰標(biāo)準(zhǔn),處罰5000元,這也超出了法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量。(二)目的和精神這是最為典型的濫用自由裁量權(quán)的情形。從表面上看,是依法作出的行政處罰,但不符合立法目的和精神。在執(zhí)法辦案中,法律規(guī)定對同一類案件可以根據(jù)自由裁量權(quán)作出不同處理,執(zhí)法人員往往根據(jù)個人的情緒和好惡或者考慮相對人的社會地位、政治背景、經(jīng)濟狀況等因素,對類似的事實、情節(jié)、后果作出不一致的處罰,導(dǎo)致自由裁量權(quán)運用不當(dāng),造成“同案不同罰”的現(xiàn)象。二、行政處罰自由裁量權(quán)不充分的主要原因(一)違規(guī)違規(guī)審計目前,我國大多法律規(guī)范對行政處罰權(quán)的授權(quán)僅規(guī)定了處罰的一般原則或權(quán)限,而對于具體如何處罰的問題缺乏解釋或規(guī)定,普遍存在較大處罰幅度的問題,行政處罰自由裁量權(quán)過大,會造成實際執(zhí)法中處罰的隨意性。以審計法規(guī)為例,《中華人民共和國審計法實施條例》第四十九條規(guī)定:對被審計單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為,可以處2萬元以下的罰款。而《財政違法行為處罰處分條例》第十三條規(guī)定:企業(yè)不繳或者少繳財政收入行為(也是屬于違反國家規(guī)定的財務(wù)收支行為)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處3000元以上5萬元以下的罰款。由于行政執(zhí)法中常用法規(guī)依據(jù)對自由裁量權(quán)規(guī)定不統(tǒng)一,且幅度過大,特別是對“情節(jié)嚴(yán)重的”認(rèn)定,在執(zhí)法實踐中缺少可操作性指導(dǎo)意見或相關(guān)解釋,造成行政執(zhí)法人員在實施行政處罰中自由裁量隨意性較大,有時甚至先定處罰金額,再找適用法規(guī)。(二)執(zhí)法人員法律素養(yǎng)不高行政處罰自由裁量權(quán)能否合法適當(dāng)?shù)倪\用,這與執(zhí)法人員的理論水平及業(yè)務(wù)操作能力有著直接的關(guān)系。在現(xiàn)有的各行政執(zhí)法部門的執(zhí)法人員中,相當(dāng)一部分人員既沒有經(jīng)過行政管理知識培訓(xùn),也缺乏系統(tǒng)法律專業(yè)知識,不僅對行政執(zhí)法公共法律學(xué)習(xí)不夠,甚至對本部門專項法律掌握也不足,以至于在執(zhí)法實踐中不善于收集證據(jù),片面理解法律條文,從而對案件性質(zhì)和事實的認(rèn)定出現(xiàn)偏差。(三)執(zhí)法人員的身份行政處罰的自由裁量權(quán)是由執(zhí)法人員具體操作的,執(zhí)法人員的價值取向和個人情感都會使其在行使行政處罰自由裁量權(quán)時發(fā)生偏差,甚至被當(dāng)作尋租手段而出現(xiàn)執(zhí)法腐敗。一是每個執(zhí)法人員都是社會中的人,在他們生活的圈子中不可避免地與其親戚、朋友、戰(zhàn)友、領(lǐng)導(dǎo)、同事、同學(xué)等發(fā)生關(guān)系,這些“人情關(guān)系”可能導(dǎo)致行政處罰自由裁量權(quán)的被濫用。二是人的情感是有喜怒哀樂變化的,當(dāng)執(zhí)法人員處于情緒波動期或與相對人發(fā)生過利益沖突時,同樣可能導(dǎo)致自由裁量權(quán)的被濫用。三是執(zhí)法人員在辦案過程中由于受到來自領(lǐng)導(dǎo)的壓力和關(guān)系人說情以及顧及地方利益、部門利益乃至個人利益等因素的影響,也可能會導(dǎo)致自由裁量權(quán)的被濫用。(四)司法監(jiān)督權(quán)有限行政處罰自由裁量權(quán)涉及范圍廣,自由裁量空間巨大,而現(xiàn)行的監(jiān)督機制不健全。表現(xiàn)在:一是缺乏監(jiān)督意識。近年來有些行政執(zhí)法部門片面理解依法行政的內(nèi)涵,單方面強調(diào)合法行政,而忽略了合理行政。因此對如何規(guī)范和監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)認(rèn)識不足、意識不強。二是司法監(jiān)督有限。根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定,合法性審查是人民法院審理行政案件的基本原則,對具體行政行為是否合理適當(dāng),人民法院基本不予審查。當(dāng)然,對顯失公正的行政處罰,人民法院是可以作出變更判決的。但從司法角度來調(diào)整、影響行政處罰自由裁量權(quán)適當(dāng)合理的實施方面顯得力度不夠。三是政府層級監(jiān)督不力。行政復(fù)議機關(guān)在審理行政復(fù)議案件時雖然可以審查具體行政行為的合法性,也可以審查其合理性,但很難對每件處罰行為都實施有效的監(jiān)督,而且在工作實踐中,因為各級政府及其部門缺乏行政處罰自由裁量權(quán)量化標(biāo)準(zhǔn),對行政處罰不適當(dāng)不合理也很難作出判定,因此復(fù)議機關(guān)也很少以行政處罰不適當(dāng)作出撤銷、變更的復(fù)議決定。這就使得行政處罰自由裁量權(quán)在各個環(huán)節(jié)得不到有效制約,為“權(quán)力尋租”留下空間,導(dǎo)致行政處罰合法不合理,合法不合情。三、濫用行政處罰自由裁量權(quán)的危害行政處罰自由裁量權(quán)是法律賦予行政機關(guān)自行決定實施行政處罰的一種權(quán)力。在行政執(zhí)法實踐中,只有合法適當(dāng)行使才能實現(xiàn)執(zhí)法的公平正義,而濫用行政處罰自由裁量權(quán),則極易侵犯相對人的權(quán)益,影響社會和諧。因此,對行政處罰自由裁量權(quán)必須嚴(yán)格加以規(guī)范。(一)進(jìn)一步明確以及具體的范各級立法機關(guān)制定的法律規(guī)范特別是涉及公民權(quán)益的規(guī)范應(yīng)盡量做到明確、具體。對法律條文中常見的“情節(jié)輕微”、“情節(jié)惡劣”,應(yīng)通過立法解釋或司法解釋加以明確,避免將行政處罰的自由裁量演變?yōu)槿我獠昧俊?二)教育行政執(zhí)法人員要樹立正確的價值觀、自法行政觀念這方面的教育應(yīng)當(dāng)包括理想信念教育、法紀(jì)黨紀(jì)教育、執(zhí)法為民的服務(wù)意識教育、依法行政觀念及法律法規(guī)知識教育,幫助和促進(jìn)行政執(zhí)法人員樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀,自覺抵制以權(quán)謀私的不良風(fēng)氣。(三)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政決對行政處罰自由裁量權(quán)的量化不是創(chuàng)建和增設(shè)行政處罰,而是對授權(quán)過于寬泛的法律條文進(jìn)行細(xì)化,以彌補法律不周延的固有缺陷,延伸法律的功能和作用,規(guī)范行政機關(guān)及其執(zhí)法人員的執(zhí)法行為?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》明確要求,要抓緊組織行政執(zhí)法機關(guān)對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理,根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際,對行政裁量權(quán)予以細(xì)化,能夠量化的予以量化,并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行。按照國務(wù)院要求,我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒外省經(jīng)驗,結(jié)合桂林市實際,制定《桂林市行政處罰自由裁量適用規(guī)則》,各行政執(zhí)法部門也要制定相應(yīng)的行政處罰自由裁量適用規(guī)則。對法律、法規(guī)、規(guī)章罰則條文規(guī)定可以單處、并處的,應(yīng)當(dāng)列出單處或者并處的對應(yīng)條件。有罰款幅度、罰款倍數(shù)、罰款比例的,將違法行為劃分為輕微、一般、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重等等級,描述各等級違法行為的基本特征和證據(jù)要求,列出相應(yīng)的罰款數(shù)額。(四)給予執(zhí)法人員相應(yīng)的法律責(zé)任行政機關(guān)工作人員濫用自由裁量權(quán),應(yīng)視情形限期整改,暫停或取消其執(zhí)法資格,調(diào)整執(zhí)法崗位,給予包括誡勉教育、通報批評、效能告誡以及相關(guān)法律規(guī)定的其他紀(jì)律責(zé)任或法律責(zé)任。對相對人合法權(quán)益造成損害的,應(yīng)由行政機關(guān)依法承擔(dān)行政賠償責(zé)任,并依法對有故意或重大過失的工作人員進(jìn)行追償。(五)加強政府法制機構(gòu)的管理一要實行重大行政處罰案件報告和備案制度。行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證照以及較大數(shù)額罰款的重大行政處罰案件,在作出行政處罰決定后,應(yīng)報市政府法制機構(gòu)備案;涉及市重點建設(shè)項目和外商投資項目的重大處罰,事前應(yīng)向市政府報告。二要建立健全行政執(zhí)法回避制度和定期輪崗制度。嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)回避規(guī)定,實行定期輪崗交流,在同一執(zhí)法崗位任職原則上不得超過5年。三要建立監(jiān)督檢查和績效考評制度。政府法制機構(gòu)要圍繞執(zhí)法重點,有組織、有計劃地開展執(zhí)法監(jiān)督檢查活動,深層次地開展行政處罰案卷評查;行政監(jiān)察機關(guān)要會同政府法制機構(gòu)組織開展行政執(zhí)法績效考評,對發(fā)生重大錯案、造成較大影響的,要取消其當(dāng)年評先、評優(yōu)資格。(六)依法嚴(yán)格依法辦案人民法院對行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督是